抗戰勝利后國防最高委員會中央設計局“還都”考論

摘 要：成立于1940年的國防最高委員會中央設計局，是國民黨的頂層設計機構。在抗戰后期，設計局依托于訓政體制，通過一系列運作規劃政治、經濟建設，并指導國民政府開展相關工作。抗戰勝利后，設計局本欲盡早“還都”，結果卻事與愿違。其不但被蔣介石下令暫緩“還都”、未能通過官方分配到辦公場所，而且完成“還都”之時間遠晚于其他重要黨政機關。設計局的艱難“還都”，與訓政行將結束息息相關，背后折射出蔣介石對頂層設計機構的定位失當。

關鍵詞：國防最高委員會中央設計局；“還都”；訓政

中圖分類號：K265 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）04 — ０141 — ０４

抗戰勝利后，復員成為重建的當務之急。于國民黨及其政府而言，黨政機關之“還都”，無疑是復員的重要環節。自1945年12月起，部分黨政機關陸續返回南京辦公。1946年5月，國民黨及其政府于南京召開“還都大典”。至此，重要黨政機關已基本完成“還都”，并恢復運作。然而吊詭的是，作為國民黨頂層設計機構的國防最高委員會中央設計局（下文簡稱“設計局”），非但未能在此期間“還都”，反而在“還都”過程中屢遭挫折，甚至發生諸多出人意料之事。

事實上，設計局的艱難“還都”，絕非意外使然，其關涉蔣介石對頂層設計機構的某種定位。因此，有必要對設計局的“還都”進行考察。然而，揆諸學界有關設計局的研究成果［1］，卻未見相關探討。是故，本文立足于檔案等史料，著重考證設計局的“還都”過程，進而對其背后的深層因素加以論述。

一、抗戰勝利之際設計局的運作情形

1940年，蔣介石為實行計劃政治，并推動“抗戰建國”時期的政治、經濟建設，于國防最高委員會之下創立設計局。蔣介石將設計局定位為國民黨的頂層設計機構，使之負責“主持政治、經濟建設計劃的設計及審核”［2］，即制定各項政治、經濟建設計劃。進而，設計局以各項計劃為依據，指導國民政府開展相關工作。恰如蔣介石所言，“政府重要的政策都由設計總機關來起草才行”。［3］正因如此，蔣介石在戰時對設計局頗為重視，將設計局視作具有重要地位及作用的機構，并親自管理該局、擔任其最高領導人——總裁。

設計局成立后，組織與人事日趨完善，并積極展開運作。至抗戰后期，設計局已制定出諸多事關“抗戰建國”的重大計劃。如因應抗戰之需的《戰時三年建設計劃》，旨在開發西北并實現國民黨政治訴求的《〈西北十年建設計劃〉最初二年具體計劃》，以及推動收復東北與臺灣的《東北復員計劃》《臺灣接管計劃綱要》等。同時，在抗戰勝利之際，設計局正制定有關全國復員的《復員總計劃》及指導戰后建設的《國家五年建設總計劃》。

根據設計局的運作模式，其所制定的各項計劃，主要交由國民政府實施。國民政府開展政治、經濟建設時，則整體上嚴格執行各項計劃。在抗戰勝利之際，上述各項計劃或已由國民政府實施，或正成為指導國民政府開展下一步工作的重要藍本。一定程度上，戰時設計局的運作，有效推動了大后方政治、經濟建設，對實現“抗戰建國”有所裨益。

需要指出的是，國民政府之所以遵從設計局的規劃與指導，主要緣于國民黨的訓政。在訓政時期，設計局作為國民黨的頂層設計機構，得以代表國民黨把控國民政府的施政方向，指導國民政府開展政治、經濟建設等方面的行政工作。質言之，訓政賦予了設計局政治權威、保障著設計局的運作成效，并使該局在黨政系統中具有某種卓然地位。蔣介石即曾將設計局譽為訓政時期“全國設計的總樞紐”，強調該局具有“領導者和監督者的地位”。［4］正因如此，抗戰勝利之際，設計局內部希望盡快“還都”，以求在戰后能夠進一步行使職能，發揮該局的作用。

1945年8月，抗戰甫經勝利，設計局即著手籌備“還都”。8月31日，國民政府行政院及軍事委員會發布公告，表示為便于中央黨政機關“還都”，對于遷都重慶后新設立、“其在京原無辦公地址者，將由行政院、軍事委員會會商統籌分配辦法……凡新設黨政軍各機關須分配辦公房屋者，可于九月八日以前分別登記，以便預籌”。［5］相關工作由南京方面的中國陸軍總司令部、南京市政府、還都接收委員會協同負責。設計局得知消息后，旋即進行登記。9月，國防最高委員會告知設計局，已將預留辦公場所一事“匯轉行政院暨南京還都接收委員會登記，并請統籌分配”。［6］

不過，由于參加登記之機關數量眾多，南京方面一時難以協調，因而建議設計局自行尋找辦公場所，再將候選場所上報，以待分配。于是，設計局根據相關建議，先行派員前往南京，怎料卻拉開了該局艱難“還都”的帷幕。

二、設計局的艱難“還都”

1945年9月，設計局副秘書長何廉及秘書處秘書王唯石等人奔赴南京，為設計局尋找辦公場所。此時，“公有房屋多經陸軍總部指定中央各有關院部會署分別接收”，而設計局“為政府遷渝后成立之機關，在京原無舊址，欲得可容四五百員工之房屋，至感苦難”。［7］經過多次尋查，王唯石方覓得兩處適宜之所，即位于南京中山路的原日本第三小學，及中山北路前防空學校舊址。其中，前者“現為美軍臨時招待所之一”［8］，后者則由國民黨軍事機關臨時使用。進而，何廉致函中國陸軍總司令何應欽及南京市市長馬俊超，請其于此二處場所中選擇一處，分配給設計局，但何應欽、馬俊超對此不置可否。王唯石等人亦就此事與南京方面交涉，卻得到否定答復。

正在設計局內部一籌莫展之際，蔣介石竟指示該局“對于還都事項須暫緩準備”。［9］設計局只得“以兩副秘書長名義再電陸軍總部蕭參謀長及冷、蔡兩副參謀長，告以本局在短期內不遷回，系仍請其將日本第三小學校舍于美軍離京后撥歸本局接收”。［10］但是，南京方面表現出頗為怠慢且不配合的態度。南京方面表示，原日本第三小學“請求撥用機關極多，且聞美軍將繼續使用，短期決不離開”，而前防空學校舊址“現為軍事機關占用，目前南京關于黨政軍機關辦公房屋之分配接用，以軍事機關接用敵偽軍事機關、行政機關接用行政機關為原則，現來京接洽之軍事機關，尚未尋得辦公地址者頗多”［11］，故不許設計局使用。設計局欲通過南京方面分配辦公場所，恐怕“殊難辦到”“絕不可能”。［12］

礙于蔣介石之指示及南京方面的態度，設計局的“還都”一度停滯，直至數月后，該局始得重新籌備“還都”事宜。然此時，國民黨及其政府的“還都”已亂象迭生，這更增加了設計局“還都”的難度。正如參與“還都”交涉工作的設計局秘書田慕寒、科員熊家楨指出，“月前來京尋找辦公房屋之黨政軍機關極多，有已來京月余尚未覓得相當房屋者。且機關與機關間，機關與私人間，迭起糾紛，當局甚難應付，因不免東推西抹，不愿負責。而尋覓房舍人員，甚至不惜以種種方法，以求達到目的，故秩序欠佳（曾親見有與市政府要員口角不休）。其困難情形，當可想見”。［13］盡管如此，田慕寒、熊家楨依然認為，倘若蔣介石未令設計局暫緩“還都”，該局在1945年9月后能夠“早派人來京繼續洽辦”，則分配辦公場所一事“自不難辦到……現為時已晚，困難較多”［14］，恐暫無辦法。由此可見，蔣介石之指示，給設計局的“還都”造成諸多困擾。

1945年11月，鑒于通過南京方面分配辦公場所無望，設計局只得寄望于租用私宅。該月，田慕寒等人于南京太平路七四一號建福里覓得大院一處。“建福里在太平路大行宮段弄堂內，交通便利，地方僻靜，且全為洋房，設備齊全，用作本局辦公室，尚稱合適。”［15］經調查，建福里大院為湖南彭氏父子私產，雖正被“軍統”使用，但屬臨時性借用。于是，設計局與彭氏父子展開商談，并就租賃房屋一事達成一致。然在此時，國民政府社會部竟與設計局爭奪此房產之使用權，設計局被迫卷入糾紛之中，不得不與社會部展開交涉。幾經周折后，12月間，設計局終于獲得建福里大院的使用權，并確定于翌年正式“還都”。

由于在尋找辦公場所一事上耽擱日久，致使設計局的“還都”工作進展緩慢。因而，1946年5月，當國民黨及其政府已于名義上完成“還都”時，設計局“未隨政府還都”［16］，僅在南京設立一臨時通訊處。而且，通訊處只有寥寥數名職員，尚有一百四十余人滯留重慶。在此期間，設計局的運作陷入停頓。6月，隨著更多職員返回南京，設計局始得正式在南京對外辦公。9月，滯留于重慶的職員終于“全數來京”［17］，設計局方得以艱難地完成“還都”，然此時距抗戰勝利已逾一年。

三、艱難“還都”之因由：蔣介石對頂層設計機構的定位失當

在戰后百廢待興之際，迅速完成復員并開展戰后建設，可謂國民黨及其政府之要務。逢此情形，設計局的作用及重要性似應更為凸顯，概因無論是復員，抑或戰后建設，均有賴于頂層設計機構之擘畫。因此以常理度之，設計局理應從速“還都”，以便為復員及戰后建設布局。然而現實卻是設計局的“還都”過程一波三折，頗為艱難。

其實，早在抗戰勝利之初，設計局的艱難“還都”便有所預兆。彼時，設計局曾擬定一份有關戰后經濟建設的計劃綱領，此綱領應有益于戰后經濟建設，但蔣介石并未采納，甚至未提交至國防最高委員會。何廉對此深感不解，并向蔣介石詢問緣由。據何廉回憶，蔣介石表示“綱領沒有必要獲得國防最高委員會的批準，他說綱領應該是政府的綱領，而不再是黨的綱領，應該由國民政府宣布……他的意思或許是隨著戰爭結束，訓政時期也已隨之告終，國民黨的最高機構已不再是國家的官方最高機構”，因此“計劃應經國民代表大會通過，隨后由國民政府總統向公眾宣布”。［18］

蔣介石所言，實則表明隨著抗戰勝利、訓政行將結束，設計局已然不再具有此前一般之地位與作用，其職能則應轉移至國民政府。因此，蔣介石在戰后對設計局不再重視，并數次考慮裁撤該局，或將其改隸國民政府。前文所述之蔣介石下令設計局暫緩“還都”，便是出于此種考量。1945年冬，蔣介石更是以國民政府主席身份表示，“設計局已完成工作，撤銷在案，同時命令國民政府在行政院下組織最高經濟建設委員會”［19］，希圖以其替代設計局的職能。1946年3月，國民黨六屆二中全會召開，會議強調“國民政府為決定國務之最高機關，過去所有國防最高委員會之設計局、考核委員會及各專門委員會應予裁并”。［20］

由此可見，設計局在尚未完成“還都”之時，即因訓政行將結束而淪為駢枝機構，且被蔣介石等視為改組、裁撤的對象。對此，部分黨政機關業已知悉，設計局內部亦有所察覺。如1946年3月26日，王唯石指出：“近有少數同仁鑒于本局還都后或將裁撤并勢須減少人員，為顧慮將來可能發生之困難，請求不隨同還都，在渝遣散并發給遣散費。”［21］盡管設計局并未在戰后立即遭到改組、裁撤，但此種情境下，設計局的“還都”自難得到有關方面的支持與配合。

進而言之，正是由于蔣介石將設計局與訓政高度綁定，即其對設計局這一頂層設計機構定位失當，致使設計局經歷了艱難的“還都”過程。蔣介石在創建設計局時，將其定位為國民黨的機構。是故如前文所述，設計局的運作依托于國民黨的訓政，由于訓政賦予了設計局政治權威，該局之運作方能具有成效。但是，訓政畢竟具有暫時性，一旦訓政面臨終結，則設計局的運作便難以為繼，其地位、作用乃至存在的必要性皆會大打折扣。而就設計局的職能論之，為圖政治、經濟建設之長久計，設計局作為頂層設計機構，更應似“最高之綜合永久機關”［22］，而不應依托于具有暫時性的訓政。因此，倘若蔣介石未將設計局定位為國民黨的機構，則該局在戰后或仍將具有重要地位與作用，其“還都”過程抑或不致如此艱難。

值得注意的是，在設計局籌備“還都”期間，蔣介石仍擔任該局總裁。憑借蔣介石的權力與手腕，若其為設計局的“還都”創造有利條件，則相關問題極易迎刃而解。但在訓政行將結束之際，設計局即將失去賴以運作的體制依托，故而于蔣介石而言，設計局能否順利“還都”，顯然已無關緊要。

緣于此因，在艱難地完成“還都”后，設計局的地位及作用被進一步削弱。此后，設計局不但再未制定出任何新的重大計劃，而且極少參與有關政治、經濟建設的重要工作。1946年10月，蔣介石甚至曾直接批示將設計局、黨政工作考核委員會“合并成立一計核處，直屬國民政府”。［23］最終，在1948年“行憲國大”召開期間，蔣介石正式決定裁撤設計局，令其“于四月一日起停止收受有關計劃文件，辦理結束”。［24］5月，設計局撤銷在案。設計局與訓政幾乎于同一時間終結，則更加印證出該局戰后所遭遇之困境，在于蔣介石對其定位失當。

四、結語

成立于全面抗戰時期的設計局，曾居于黨政中樞，并通過一系列規劃推動了大后方政治、經濟建設。但抗戰勝利后，設計局在蔣介石、南京方面等多方掣肘下，經歷了艱難的“還都”過程。設計局作為規劃政治、經濟建設的頂層設計機構，本應在戰后繼續發揮效能。然而由于蔣介石將設計局定位為國民黨的機構，并使之依托訓政展開運作，以致設計局在戰后的政治體制框架下，淪為駢枝機構。一定意義上，設計局雖曾得益于訓政，但亦受制于訓政。故而，抗戰勝利后設計局的艱難“還都”，以及設計局之裁撤，可謂具有某種必然性。稽其因由，即蔣介石對設計局這一頂層設計機構的定位失當。誠如論者所言，設計局“屬于黨務系統，隨著戰后新情勢的發展，訓政時期即將結束，黨、政關系的重要性發生變化”［25］，致使其最終遭到裁撤。總之，透過設計局的艱難“還都”，既可見蔣介石對頂層設計機構的定位失當，亦可引發有關中國近代政治史研究的諸多思考。

〔參 考 文 獻〕

［1］陳敏.中央設計局與戰時鐵路的設計規劃（1940—1945）［D］.南京：南京師范大學，2019；祝帥.設計政策和制度史視野中的“中央設計局”研究（1940-1946）［J］.南京藝術學院學報（美術與設計），2021（1）；李俊杰.全面抗戰時期的中央設計局——對設計制度、國防建設和工業建設的考察［J］.抗日戰爭研究，2021（4）.

［2］修正中央設計局組織大綱（1944年7月）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一（2）-1.

［3］蔣介石.建設基本工作——行政三聯制大綱（1940年12月1日）［G］//秦孝儀.“總統”蔣公思想言論總集：第17卷.臺北：中國國民黨“中央”委員會黨史委員會，1984：543.

［4］蔣介石.中央設計局之使命及其工作要領（1941年2月12日）［G］//秦孝儀.“總統”蔣公思想言論總集：第18卷.臺北：中國國民黨“中央”委員會黨史委員會，1984：49.

［5］新設機關還都預籌辦公地址［N］.中央日報（重慶），1945-08-31（2）.

［6］國防最高委員會秘書廳公函（1945年9月20日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［7］中央設計局秘書王唯石簽呈（1945年10月12日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［8］中央設計局秘書王唯石簽呈（1945年10月12日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［9］中央設計局還都事項及其留渝辦事處辦理善后事項并撤銷案（1946年）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-615.

［10］田慕寒熊家楨致中央設計局報告（1945年10月29日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［11］田慕寒熊家楨致中央設計局報告（1945年10月29日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［12］田慕寒熊家楨致中央設計局報告（1945年10月29日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［13］田慕寒熊家楨致中央設計局報告（1945年10月29日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［14］田慕寒熊家楨致中央設計局報告（1945年10月29日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［15］田慕寒熊家楨簽呈（1945年11月28日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-592.

［16］吳鼎昌致中國陸軍總司令部等機關函（1946年）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-615.

［17］中央設計局留渝辦事處簽呈（1946年9月13日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-615.

［18］何廉.何廉回憶錄［M］.朱佑慈，等譯.北京：中國文史出版社，1988：251.

［19］何廉.何廉回憶錄［M］.朱佑慈，等譯.北京：中國文史出版社，1988：251.

［20］六屆二中全會通過裁撤國防最高委員會暨革新政治力行政策等辦法之決議（1946年3月15日）［G］//中國第二歷史檔案館.國民黨政府政治制度檔案史料選編：上冊.合肥：安徽教育出版社，1994：58.

［21］中央設計局人事室簽呈（1946年3月26日）［A］.中國第二歷史檔案館藏，檔案號：一七一-606.

［22］張群.設計局組織的意義［J］.建國月刊（金華），1940（5、6）：45.

［23］中央設計局將歸并直屬國府［N］.益世報（天津），1946-10-26（1）.

［24］臺灣省秘書處通報［N］.臺灣省政府公報，1948-04-09（夏字8）.

［25］劉維開.國防最高委員會的組織與運作［J］.“國立”政治大學歷史學報，2004（21）：160.

〔責任編輯：包 闊〕