構建工業(yè)領域數據基礎制度的江蘇模式與實現路徑探索

2025-04-17 00:00:00曹長帥

中共南京市委黨校學報 2025年1期

［摘要］構建工業(yè)領域數據基礎制度是江蘇加快推動智改數轉網聯，因地制宜發(fā)展新質生產力的重點任務。近年來，江蘇工業(yè)數據要素市場快速發(fā)展，數據基礎制度也在持續(xù)推進。盡管取得了一定進展，江蘇工業(yè)領域數據基礎制度建設仍面臨著制度體系化不足、治理落地化困難、服務專業(yè)化程度低等挑戰(zhàn)。立足江蘇實踐，通過綜合探討工業(yè)數據產權、要素流通、收益分配、治理模式與生態(tài)構建等，提出契合地方特色的解決路徑。通過引入“三權分置”框架，突破數據確權難題；完善全流程工業(yè)數據要素合規(guī)治理體系，解決信息不對稱問題；結合有效市場與有為政府，優(yōu)化數據收益分配機制，實現效率與公平的動態(tài)平衡；構建協(xié)同創(chuàng)新的多元數據生態(tài)體系，釋放數據要素潛能。江蘇的探索實踐為工業(yè)領域數據基礎制度建設提供了區(qū)域性經驗與實踐樣本，并為全國工業(yè)數據要素市場化發(fā)展提供了借鑒。

［關鍵詞］工業(yè)領域數據基礎制度；江蘇模式；實現路徑探索

［中圖分類號］D922；F49［文獻標識碼］A［文章編號］1672-1071（2025）01-0084-10

一、江蘇工業(yè)數據基礎制度建設的現實基礎與前期嘗試

江蘇擁有雄厚的工業(yè)基礎，全面覆蓋31個制造業(yè)大類，是全國擁有齊全工業(yè)體系的省份之一，其制造業(yè)增加值在GDP中的比重高達37.3%。機械、電子、輕工、冶金、石化五大行業(yè)年營收均超過萬億元。此外，江蘇在集成電路、船舶海工、工程機械等多個細分領域擁有完整的產業(yè)鏈。2023年，江蘇工業(yè)戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術產業(yè)的產值在規(guī)模以上工業(yè)中的比重分別達到了41.3%和49.9%，并且新技術、新產品持續(xù)涌現。尤其是，江蘇占全國15%的領跑技術和五分之一的高技術產品出口。

江蘇數字經濟規(guī)模大，總規(guī)模超5萬億元，數字經濟核心產業(yè)增加值占GDP比重達10.6%。電子信息制造業(yè)、軟件和信息技術服務業(yè)以及電信業(yè)收入分別達到3.56萬億元、1.15萬億元和1135.51億元，規(guī)模位居全國前列。在過去兩年中，江蘇累計實施了約5萬個“智改數轉網聯”改造項目，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的免費診斷覆蓋率近70%。2023年，江蘇在數字化和智能制造方面取得顯著成就：新增國家“數字領航”企業(yè)5家、智能制造示范工廠20家、5G工廠97家，以及兩化融合管理體系貫標達標企業(yè)1448家，這些成就在全國均居首位。同時，新認定省級智能制造示范車間501個、智能制造示范工廠112個、工業(yè)互聯網標桿工廠121個，蘇州被選為全國第一批中小企業(yè)數字化轉型試點城市，這些都進一步證明了江蘇在工業(yè)數字化轉型方面的領導地位。這些現實基礎為工業(yè)數據的產生、積累提供了豐富的源頭活水。同時，這些工業(yè)企業(yè)的數字化轉型需求，也為工業(yè)數據基礎制度的建設提供了強烈的現實推動力。

江蘇在工業(yè)數據集成與利用、數據治理、數據安全、數據交易和共享等方面采取了一系列政策措施和制度創(chuàng)新，為工業(yè)數據的有效管理和利用提供了堅實的政策支撐。省內積極推動工業(yè)大數據應用示范區(qū)、數據中心產業(yè)示范基地、區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新應用試驗區(qū)及區(qū)塊鏈產業(yè)人才培訓基地的評估工作，這些措施有助于集中優(yōu)勢數據資源，加強工業(yè)數據的集成與利用。針對重點行業(yè)進行數字化治理和數據管理，選定了包括南京鋼鐵股份有限公司在內的首批43個大數據產業(yè)發(fā)展試點示范項目，這些項目的實施進一步促進了數據資源的高效應用和治理。針對數據安全和隱私保護，江蘇實施了一系列具體措施，如制定地方性法規(guī)和標準、建立數據安全管理體系，保證了數據利用的安全性和合法性。例如，蘇州市2023年3月1日開始實施的《蘇州市數據條例》以及無錫市2023年11月21日發(fā)布的《市政府辦公室關于推進數據基礎制度建設的實施意見》，均在相當程度上強化了數據的安全保障能力。在數據共享和交易領域，江蘇探索建立了多個數據交易平臺，例如華東江蘇大數據交易中心、長三角數據要素流通服務平臺、蘇州大數據交易所和江蘇無錫大數據交易有限公司，這些平臺的建立促進了行業(yè)數據共享，提高了數據資源的流動性和利用率。

二、江蘇工業(yè)數據基礎制度建設的現實障礙

（一）工業(yè)數據產權結構性分置的制度建設困境

江蘇作為我國工業(yè)經濟的重要樞紐，在工業(yè)數據資源開發(fā)與利用方面雖占據先發(fā)優(yōu)勢，但在數據產權制度建設上仍深陷“結構性分置”的困境，并呈現出鮮明的區(qū)域性特質。工業(yè)數據因其非排他性、可復制性及權屬模糊性，使得數據產權制度設計在江蘇多元化產業(yè)結構所構成的復雜經濟生態(tài)中尤顯棘手。具體而言，工業(yè)數據在生產、流通與應用等環(huán)節(jié)，牽涉數據資源持有權、加工使用權與數據產品經營權等多重產權運行機制，企業(yè)主體普遍面臨錯綜復雜的權益協(xié)調難題［1］。

以蘇南地區(qū)為例，蘇州工業(yè)園區(qū)匯聚的高新技術企業(yè)集群，在智能制造活動中積累了大量工業(yè)數據資源。這些數據涵蓋了智能裝備的運行參數以及跨企業(yè)供應鏈協(xié)同的動態(tài)信息。然而，數據的生成、流轉、加工與應用通常涉及多元參與方，數據的來源、權屬及其在使用過程中的分配關系難以明確，從而加劇了工業(yè)數據權屬的模糊性和復雜性［2］。當前，針對工業(yè)數據確權與分權問題，尚未形成具有共識和可操作性的系統(tǒng)化規(guī)范方法。更為棘手的是，數據要素的再生性和多場景應用特性加大了權屬劃分的難度。同一數據在不同企業(yè)和應用場景中能夠多次創(chuàng)造價值，這些價值通常來源于多個主體的合作加工。不同場景中，數據衍生價值的實現路徑及其收益分配各異，導致數據權屬糾紛頻發(fā)，進而阻礙了數據資源的流通和高效配置。

南京智能制造產業(yè)園的實踐進一步凸顯了這一困境。該產業(yè)園內，以人工智能技術為核心的企業(yè)通過對工業(yè)數據的算法挖掘，開發(fā)了生產流程優(yōu)化與設備預測性維護等高價值應用服務。然而，由于數據產權結構性分置問題，算法企業(yè)與數據提供方之間缺乏明確的權益劃分標準，算法服務商難以判斷其對數據增值部分是否擁有所有權或收益權，從而在數據深度開發(fā)和商業(yè)化應用方面持保守態(tài)度。由于數據權屬界限不清導致的信任缺失和合作受阻，不僅嚴重制約了江蘇工業(yè)數據在跨主體、跨行業(yè)和跨場景中的協(xié)同創(chuàng)新，也使大量數據資源處于“沉睡”狀態(tài)，阻礙了數據要素市場化配置效率的提升。

從宏觀制度層面來看，江蘇在工業(yè)數據產權制度建設方面仍面臨“政策原則性強、實施路徑模糊”的問題。這一問題源于制度設計注重頂層規(guī)范，對具體實施過程缺乏針對地方產業(yè)特點和多樣化場景需求的細化規(guī)則。以《江蘇省數字經濟促進條例》為例，該條例雖在宏觀層面明確提出數據權屬的指導性原則，但在操作層面尚未形成適應不同行業(yè)和場景的數據分類規(guī)則和確權標準。特別是在無錫物聯網產業(yè)中，由于多場景數據生成機制的復雜性，現行制度未能有效覆蓋跨設備、跨場景的數據確權需求，導致政策的普適性與產業(yè)實際需求之間存在顯著矛盾。制度與實踐脫節(jié)的問題不僅削弱了政策的落地效果，還加劇了數據權屬界定的模糊性，增加了企業(yè)在數據確權與交易中的成本和不確定性。從制度框架適配性來看，江蘇作為經濟結構多元化、產業(yè)生態(tài)復雜的省份，其數據產權制度建設面臨產業(yè)多樣性與制度統(tǒng)一性的雙重壓力。一方面，政策設計側重于提供原則性指導，未能充分考慮地方實踐中跨行業(yè)和跨主體的數據生成與流轉特性；另一方面，地方產業(yè)中的數據再生性和多場景應用特質進一步凸顯了制度設計在可操作性和適配性上的不足。這種矛盾使得政策在具體實施中表現出較高的低效性和制度供給不足的問題，不僅限制了數據要素流通效率的提升，也阻礙了地方數字經濟的高質量發(fā)展。

在此背景下，工業(yè)數據確權問題不再僅限于法律與技術層面的挑戰(zhàn)，而逐步演化為影響工業(yè)數據要素化流通效率與產業(yè)轉型升級的系統(tǒng)性掣肘。可以說，江蘇在工業(yè)數據產權制度建設中，不僅受到全國性制度框架不完善的制約，還因其產業(yè)生態(tài)多樣化、經濟主體復雜化及政策適配性不足的區(qū)域特質，進一步凸顯了地方性障礙。因此，江蘇亟需結合地方實際，通過推進跨主體產權清晰化、跨行業(yè)確權規(guī)則標準化以及跨場景利益分配協(xié)同化，探索形成契合本地經濟生態(tài)的工業(yè)數據產權制度的創(chuàng)新路徑。這一制度創(chuàng)新不僅有助于江蘇破解數據流通與確權難題，推動區(qū)域數字經濟的高質量發(fā)展，也將為全國工業(yè)數據治理體系的完善提供借鑒。

（二）工業(yè)數據要素價格扭曲與收益分配機制結構性失衡

作為全國工業(yè)經濟的中樞地區(qū)，江蘇在推進工業(yè)數據要素流通與價值實現過程中，面臨價格扭曲和收益分配失衡等問題。這種失衡不僅源于數據要素的非傳統(tǒng)經濟屬性（如高固定成本、低邊際成本、權屬模糊性、形態(tài)多樣性等）［3］，更因江蘇獨特的產業(yè)結構、多元化經濟生態(tài)以及區(qū)域間數字化水平差異而被加劇。在此背景下，江蘇亟需破解數據要素定價、市場流通規(guī)則及收益分配體系等難題，以推動數據要素市場高效運行。

首先，江蘇工業(yè)數據要素定價機制的障礙主要體現在數據權屬不清和多維用途復雜性帶來的定價難題。數據價值鏈覆蓋采集、存儲、加工、分析等多個環(huán)節(jié)，但在數據權屬界定模糊的情況下，不同主體在利益分配上存在顯著爭議。傳統(tǒng)的商品定價邏輯無法準確量化數據要素的多維價值，尤其是其在提升資源配置效率、優(yōu)化產業(yè)鏈協(xié)同等方面的外部效應。例如，數據不僅能夠直接提升企業(yè)運營效率，還能通過智能化生產、供應鏈優(yōu)化等途徑對上下游產生顯著溢出效應，但這些價值難以通過傳統(tǒng)定價模型捕捉。此外，由于江蘇各地區(qū)產業(yè)數字化進程差異顯著，不同企業(yè)間的數據資產建設水平參差不齊，導致統(tǒng)一的定價機制難以建立，進一步加劇了定價困境。

其次，江蘇數據要素市場的規(guī)范性和系統(tǒng)性不足，導致流通效率低下。盡管江蘇已設立大數據局并提出數據要素市場化戰(zhàn)略框架，但目前市場體系仍處于探索初期，尚未形成統(tǒng)一的行業(yè)標準與市場規(guī)則。目前，數據交易實踐以分散的局部試點為主，規(guī)則零散且適配性差，導致數據供需雙方在價值評估和定價機制上缺乏共識。例如，在工業(yè)園區(qū)，數據供需雙方因標準不統(tǒng)一、定價機制波動大，交易行為存在高度不確定性。這種供需雙向制約效應阻礙了數據要素的市場化流通，導致數據市場難以實現規(guī)模化和系統(tǒng)化發(fā)展。此外，江蘇在多行業(yè)協(xié)同與跨領域資源整合方面也面臨顯著障礙。不同行業(yè)間數據利用模式差異大，導致復雜場景下定價規(guī)則缺乏普適性，交易規(guī)則非標準化進一步削弱了市場主體間的信任基礎，制約了供需雙方的協(xié)作潛力。

最后，數據要素收益分配機制失衡是導致江蘇工業(yè)數據流通阻滯的重要原因之一。江蘇作為工業(yè)大省，在數據價值鏈的不同環(huán)節(jié)，由于主體功能定位的差異，收益分配表現出顯著不均衡，現有機制難以有效平衡多元主體間的利益［4］。一方面，數據原始采集者（如制造業(yè)和農業(yè)企業(yè)）在數據價值鏈起點，通過對生產活動或自然過程的實時監(jiān)測生成大量基礎數據。然而，由于數據采集環(huán)節(jié)在價值鏈中附加值較低，原始數據的收益通常較低，與下游數據加工與應用環(huán)節(jié)形成顯著反差。例如，生物醫(yī)藥和人工智能行業(yè)中的數據加工者與使用者，通過深度挖掘與模型應用基礎數據，大幅提升產品附加值，并在收益分配中占據主導地位。這種價值鏈中收益向加工和使用環(huán)節(jié)傾斜的現象，在一定程度上抑制了數據提供者的積極性，削弱了數據采集的可持續(xù)性。另一方面，不同行業(yè)由于數據附加值轉化能力差異，其收益分配機制也呈現顯著不平等。例如，江蘇的生物醫(yī)藥、人工智能等數據密集型行業(yè)集中于蘇南和沿江地區(qū)，通過數據資源的深度開發(fā)和創(chuàng)新應用，顯著提升了產品的市場競爭力和收益水平；相比之下，蘇北地區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)和農業(yè)因數據資源加工能力和轉化水平有限，收益相對較低。行業(yè)內數據收益分配的不平衡，不僅影響了數據資源的高效配置，也進一步拉大了區(qū)域發(fā)展差距，阻礙了江蘇工業(yè)數據生態(tài)體系的協(xié)同發(fā)展。

綜上所述，江蘇在數據要素價格機制和收益分配體系建設中，不僅面臨全國性數據治理框架的系統(tǒng)性問題，還因區(qū)域內產業(yè)結構復雜、主體間利益協(xié)調困難及政策適配性不足，凸顯出地方化障礙。未來，江蘇需基于區(qū)域特色，構建多主體、多場景覆蓋的數據要素價值評估和收益分配協(xié)同機制，完善政策頂層設計與地方實踐的銜接，推動數據要素市場的公平高效流通，為全國數據要素市場化改革提供實踐樣本。

（三）工業(yè)數據要素治理缺乏制度規(guī)范與多元主體協(xié)同

江蘇工業(yè)數據要素治理制度缺失主要體現在數據隱私安全規(guī)制、數據開放與共享機制，以及數據市場秩序的制度化構建滯后，這種局限性制約了江蘇工業(yè)數據價值的挖掘與流通效率。

首先，在數據隱私安全規(guī)制方面，江蘇在執(zhí)行標準和實施細則上存在顯著不足。盡管《江蘇省工業(yè)互聯網發(fā)展行動計劃》等政策文件為工業(yè)數據安全提供了指導，但在具體執(zhí)行中缺乏細化的規(guī)范性指引。例如，無錫物聯網行業(yè)中，數據在邊緣計算與云平臺之間傳輸時，由于分布式架構暴露的攻擊面較大，可能面臨數據泄露和被篡改風險。同時，蘇北地區(qū)部分中小企業(yè)由于資源投入不足，數據安全保護能力薄弱，難以有效應對數據泄露和濫用風險。在工業(yè)互聯網發(fā)展過程中，網絡攻擊路徑增多、安全事件追蹤與閉環(huán)管理體系缺失等問題加劇了隱私保護難度［5］。這種安全隱患直接影響了數據交易的信任機制。阿羅悖論（ArrowsParadox）或“雙重信任困境”尤為突出，即數據提供方擔憂數據被濫用，而需求方難以評估所購買數據的實際價值，從而顯著限制了數據市場的運行效率和交易規(guī)模化。

其次，江蘇在工業(yè)數據開放與共享機制上存在區(qū)域性和行業(yè)性差異。蘇南地區(qū)的一些高端制造業(yè)集群（如蘇州的高端裝備制造業(yè)和無錫的智能電網產業(yè)）已初步構建以產業(yè)鏈為核心的數據共享模式，但這些共享主要局限于內部協(xié)作，跨行業(yè)和跨區(qū)域的數據整合有限。蘇北地區(qū)的傳統(tǒng)制造業(yè)（如紡織業(yè)、鋼鐵業(yè)）因缺乏大數據分析與協(xié)同工具的普及，數據資源利用效率偏低，進一步加大了區(qū)域間的數據利用鴻溝。這一現象使江蘇工業(yè)數據要素的共享機制不僅面臨區(qū)域失衡，也在行業(yè)維度上形成明顯的價值分配失效。同時，不同行業(yè)間數據利用模式差異大，進一步加劇了市場發(fā)展的障礙。例如，蘇州和無錫的優(yōu)勢產業(yè)雖已在數據共享和協(xié)作中取得進展，但在更復雜的跨行業(yè)場景下，定價規(guī)則的普適性依然不足，導致數據供需雙方的協(xié)作效率受限。此外，數據交易規(guī)則的非標準化，進一步削弱了市場主體間的信任基礎，制約了多行業(yè)協(xié)同與跨領域資源整合的潛力。根據《江蘇省工業(yè)大數據發(fā)展實施意見》，江蘇試圖通過政策推動數據采集、共享與流通體系的完善，但當前市場機制尚未能有效解決這些深層次問題。與此同時，蘇南與蘇北在技術與制度保障上的差距，進一步凸顯了省內工業(yè)數據開放與共享的結構性問題。

最后，江蘇工業(yè)數據要素市場的構建仍處于初步探索階段，尚未形成省級層面系統(tǒng)化、規(guī)范化的市場治理體系。現階段，南京、無錫等地的試點性數據交易平臺，主要致力于數據資源的初步流通與基礎性實踐。然而，這些平臺的運行局限于分散化的局部試驗，未能在數據確權、動態(tài)定價與價值分配等核心領域形成完整的制度性設計。由于定價機制的單一性和靜態(tài)性，中小企業(yè)在數據交易過程中始終處于議價劣勢，數據資源的價值評估顯著偏低，交易行為中存在明顯的價值折損，進一步導致數據要素在市場化配置中的效率失靈。更為顯著的是，數據市場在透明度與合法性監(jiān)管層面缺乏，導致交易行為存在較高的不確定性風險。數據濫用、虛假交易以及合規(guī)性侵蝕等問題的持續(xù)發(fā)生，根本上削弱了數據要素市場的規(guī)范化與系統(tǒng)化進程。針對這些問題，江蘇省政府在2024年1月印發(fā)了《關于推進數據基礎制度建設更好發(fā)揮數據要素作用的實施意見》，試圖通過優(yōu)化制度框架與政策設計，推動數據基礎制度建設。然而，從目前的執(zhí)行來看，這些政策仍主要集中于宏觀指導，未能有效觸及數據交易中透明化和法治化治理的深層問題。

（四）工業(yè)數據生態(tài)體系基礎建設薄弱

工業(yè)數據要素基礎設施的建設不足，是制約江蘇工業(yè)數據生態(tài)體系構建的核心掣肘因素，具體表現為數據收集、存儲、處理與分析能力存在短板，以及數據技術支持體系和安全保障措施滯后。這些缺陷很大程度上限制了江蘇工業(yè)生態(tài)中數據要素的滲透率和增值能力，進而對其工業(yè)創(chuàng)新生態(tài)的活力與效率提升造成了系統(tǒng)性障礙。

在數據收集方面，江蘇省內呈現明顯的區(qū)域分化特征。蘇南地區(qū)的高端制造業(yè)集群（如蘇州的精密裝備產業(yè)和無錫的智能電網產業(yè)）已完成工業(yè)互聯網與傳感器網絡的初步布局，但數據采集主要集中在高價值環(huán)節(jié)，無法有效捕捉生產鏈條中其他關鍵數據點。相比之下，蘇北地區(qū)的傳統(tǒng)制造企業(yè)（如徐州的重型機械制造業(yè)和連云港的化工產業(yè)）因技術基礎設施匱乏，數據收集設備滲透率極低，無法滿足智能化轉型的基本需求。在數據存儲和處理方面，江蘇高效能計算基礎設施和分布式云服務網絡的建設滯后，尤其在服務中小企業(yè)的可及性和普惠化方面存在不足。無錫依托國家超級計算中心在高性能計算資源領域具備一定優(yōu)勢，但其資源利用主要集中于科研領域，對中小企業(yè)的數據處理需求覆蓋有限。同時，宿遷、淮安等蘇北區(qū)域的企業(yè)仍依賴傳統(tǒng)信息技術架構，陳舊的系統(tǒng)在海量數據存儲與實時處理時存在顯著吞吐瓶頸，限制了工業(yè)數據生態(tài)體系的縱深發(fā)展。

江蘇的數據要素型企業(yè)發(fā)展也表現出區(qū)域性分化特征。蘇南地區(qū)（如南京的軟件信息服務業(yè)與無錫的物聯網產業(yè)）已初步形成一批數據服務企業(yè)，但技術能力和產業(yè)嵌入深度難以滿足復雜工業(yè)數據場景的需求。與之相比，蘇北地區(qū)數據要素型企業(yè)的缺位問題尤為突出，大量工業(yè)數據因缺乏專業(yè)的分析手段和數字人才支持未被有效利用［6］。此外，專業(yè)化數據服務機構的稀缺成為制約江蘇工業(yè)數據生態(tài)體系完善的重要因素。盡管無錫和南京等地已形成面向特定行業(yè)的專業(yè)數據服務機構，但這些機構的服務能力主要集中于龍頭企業(yè)和高附加值產業(yè)，未能有效支持中小企業(yè)。當前江蘇普遍存在數據孤島現象，缺乏提供跨行業(yè)、跨區(qū)域數據協(xié)同的機構，進一步放大了信息資源流通的不暢。特別是在江蘇工業(yè)企業(yè)普遍存在的數據孤島，使專業(yè)化數據服務機構的缺乏問題更加突出。由于區(qū)域與行業(yè)間數據標準、格式和接口的多樣性，不同行業(yè)數據協(xié)同困難，難以實現數據的高效交換與利用。

三、推進江蘇工業(yè)領域數據基礎制度建設的靶向對策

（一）建構工業(yè)領域數據精準確權授權機制，強化跨部門與跨區(qū)域協(xié)作治理

第一，從“兩權分離”到“三權分置”實現工業(yè)數據精準確權。產權分置理論在數據產權領域的應用，代表了對傳統(tǒng)產權理論在新型要素市場中的創(chuàng)新延展，為破解工業(yè)數據產權界定難題提供了重要的理論依據與解釋框架。2021年12月，國家發(fā)展改革委等部門聯合發(fā)布的《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》首次明確提出初步的“兩權分離”模式，即數據所有權與使用權的分離。這一模式從制度層面提供了數據權屬明確化的理論方向，在一定程度上解決了數據流通和交易中的確權難題。然而，無論是“所有權與使用權”的分離，還是“持有權與使用權”的分離，均未能有效激勵市場主體行為，也未解決數據市場的活躍性和流通效率問題。

2022年12月，黨中央、國務院發(fā)布的《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》，進一步提出了“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”，即“三權分置”方案。這一制度創(chuàng)新明確了數據作為生產要素在不同階段應適用的權屬邊界與分配規(guī)則，體現了對數據要素市場化配置邏輯的深刻理解，標志著數據產權制度的重要突破。江蘇可以以此為理論依據，結合自身工業(yè)數據要素的特性和發(fā)展需求，探索數據產權分置的地方路徑。借鑒土地生產要素市場化改革經驗，江蘇可在“兩權分離”的基礎上，通過引入“用益權”這一中介性權利，將數據“三權分置”納入數據產權分置框架中，構建清晰的工業(yè)數據確權體系。

具體而言，數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權可視為數據用益權在不同價值鏈環(huán)節(jié)中的具體表現形式。數據資源持有權主要適用于數據的采集與存儲階段，賦予持有主體對數據基本資源的掌控與維護責任；數據加工使用權聚焦于數據的分析與開發(fā)環(huán)節(jié)，通過明確使用主體的權利界限以規(guī)范數據處理活動；數據產品經營權則針對數據商業(yè)化應用環(huán)節(jié)，賦予經營主體對數據產品交易與收益分配的法定權利。通過將這三種權利形式與數據用益權邏輯銜接，江蘇可逐步完善工業(yè)數據產權分置框架，為工業(yè)數據精準確權奠定制度基礎。在具體實踐中，江蘇需推動數據確權的標準化和體系化，通過試點實踐探索確權路徑。例如，可圍繞重點工業(yè)行業(yè)與區(qū)域（如蘇南制造業(yè)集群）構建覆蓋采集、存儲、加工、交易全流程的工業(yè)數據確權機制。在此基礎上，通過搭建基于“三權分置”理論的確權平臺，實現權屬邊界的精細化劃分與動態(tài)調整，確保數據確權工作的可操作性與實踐性。由此，江蘇工業(yè)數據產權制度的系統(tǒng)化發(fā)展將激發(fā)數據要素潛力，推動數據驅動型產業(yè)生態(tài)的深入構建。

第二，需要系統(tǒng)性識別和界定工業(yè)領域中數據生成過程的多元主體、數據處理及經營過程的多元主體，以及數據權利監(jiān)管治理的多方主體。工業(yè)數據生成過程的多元主體主要包括基于數字技術的采集者、存儲者和傳輸者，統(tǒng)稱為數據信息價值的“一階持有者”，其職責是實現數據從物理形態(tài)向數字形態(tài)的初步轉化，并承擔數據完整性、真實性和基礎性價值的維護義務。數據處理及經營過程的多維主體則涵蓋數據分析者、算法開發(fā)者、加工使用者和數據經營者（如數據服務提供商、最終用戶）等，這些主體作為數據信息價值鏈條的“二階處理者”，通過挖掘、分析與應用釋放數據的附加價值。對這些多維主體的研究需超越功能性描述，深入剖析其在數據生命周期中的角色定位及行為模式，并在權責義務、經濟分配及社會影響等維度上進行全面評估，形成系統(tǒng)性數據權利框架。

在此基礎上，數據權利監(jiān)管治理的多方主體，包括企業(yè)內部數據經營戰(zhàn)略管理部門和江蘇省公共權力機構，共同構建“權力關系體”的治理框架。針對復雜的數據流通場景，江蘇可通過數據資產登記制度，結合現代信息技術，建立透明且可追溯的治理機制。具體而言，區(qū)塊鏈技術可為數據權屬、交易和流通提供分布式、不可篡改的技術保障，確保數據記錄的真實性和一致性；智能合約可通過嵌入預設規(guī)則自動執(zhí)行數據交易協(xié)議和監(jiān)管要求，從而實現數據治理的“規(guī)則內嵌化”，減少人為干預帶來的主觀性偏差。這種技術工具的融合，不僅能增強數據治理體系的規(guī)范性與可信度，還能夠有效平衡多元主體間的信任赤字，推動數據要素流通的合法化與高效化。通過這一治理體系的構建，江蘇可進一步夯實數據權利治理的技術基礎與制度基礎，為數據驅動型工業(yè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展提供強有力支撐。

第三，厘清不同權力部門間的數據監(jiān)管邊界是建構工業(yè)數據精準確權授權機制的核心前提。工業(yè)數據在生成、流通、使用等環(huán)節(jié)涉及多層級、多部門的職能交叉，監(jiān)管邊界模糊和權責重疊往往導致政策執(zhí)行效率低下和資源浪費。江蘇需精細梳理工業(yè)數據監(jiān)管的職責體系，明確各部門在數據確權、交易、使用和安全保障中的職能定位，形成“分工明確、職責清晰、協(xié)同高效”的監(jiān)管框架。通過厘清監(jiān)管邊界，可以有效減少政策法規(guī)間的沖突，避免因權責不清導致的數據產權管理真空或過度干預，確保確權和授權機制的規(guī)范化與可操作性。

與此同時，完善跨行政區(qū)域協(xié)作治理和信息共享機制，是推動工業(yè)數據確權和授權實踐落地的重要保障。江蘇應構建覆蓋全省的跨區(qū)域數據監(jiān)管協(xié)作平臺，形成“職責統(tǒng)一、標準一致”的聯動機制。例如，可建立數據監(jiān)管事項通報制度，加強市場監(jiān)管信息共享，健全聯席會議、線索通報、證據轉移、案件協(xié)查等制度性安排，確保跨區(qū)域數據監(jiān)管的協(xié)調性和一致性。針對毗鄰地區(qū)，鼓勵探索建立聯合數據監(jiān)管模式，發(fā)布統(tǒng)一的數據監(jiān)管政策法規(guī)及技術標準，形成具有區(qū)域聯動效應的規(guī)范化監(jiān)管體系。同時，推動地區(qū)間建立數據市場監(jiān)管信息交流和數據交換機制，深化數據產權確權、授權流通等環(huán)節(jié)的協(xié)作，通過定期開展跨區(qū)域政府間監(jiān)管數據交換與共享，促進數據流通和市場公平競爭。在此過程中，江蘇還需注重監(jiān)管協(xié)作創(chuàng)新與效率提升。借助現代信息技術，可實現跨區(qū)域監(jiān)管鏈條的可追溯性和透明化，進一步強化數據確權授權的技術基礎。通過規(guī)范化、透明化的監(jiān)管協(xié)作體系，江蘇有望突破數據產權界定模糊和監(jiān)管效能不足的困境，為工業(yè)領域數據精準確權授權提供強有力的制度保障。

（二）以有效市場和有為政府相結合，優(yōu)化數據定價和收益分配機制

第一，激活有效市場在數據資源配置中的關鍵作用。有效市場理論認為，在完全競爭的環(huán)境下，價格作為資源配置的核心信號，能夠動態(tài)集成并反映所有可用信息，從而實現資源最優(yōu)配置。在工業(yè)數據領域，這一理論基礎表明，通過市場機制確定數據價值、推動數據流通和交易，可以最大化數據資源的利用效率和創(chuàng)新潛能。因此，建立多方參與的數據交易市場平臺成為關鍵，通過透明的供需信息展示，形成動態(tài)均衡的定價機制。具體而言，供給方可以基于數據的生產成本、稀缺性以及其潛在應用價值進行價格設定，而需求方則根據數據的實際效益預期和應用場景進行價值評估和支付意愿表達。在這一過程中，市場交易價格不僅成為數據市場價值的直觀表征，還為數據價值貢獻與收益分配提供基礎依據。然而，數據作為新型生產要素，其價值因數據時效性、應用場景依賴性和內容復雜性具有高度不確定性，傳統(tǒng)市場定價機制需要結合動態(tài)調節(jié)模型予以創(chuàng)新，更好地應對數據資源的多樣化與復雜性。

第二，構建系統(tǒng)化的工業(yè)數據資產價值評估框架。工業(yè)數據資產的價值評估作為數據要素市場化的重要基礎，直接影響數據資產流通效率及交易可信度。首先，應從數據資產的識別與精細分類著手，根據數據的來源、類型、潛在價值以及適用領域，對工業(yè)數據資產進行全生命周期管理與分類處理，明確其在不同環(huán)節(jié)的經濟性和戰(zhàn)略價值。其次，引入多維度、多模型的數據價值評估體系，如數據質量指標模型、市場比價法、數據貢獻度評估法等先進方法［7］，深度研究數據資產價值時效性與應用場景。與此同時，可以將大數據分析、人工智能算法等數字技術整合到傳統(tǒng)的資產評估方法中，提升評估結果的動態(tài)適配性和可操作性。此外，由于工業(yè)數據資產的經濟價值往往伴隨市場波動和政策環(huán)境的變化而具有顯著不確定性，可以通過靈活性分析和敏感性分析納入不確定性因素，動態(tài)更新數據資產價值評估，提升評估結果的前瞻性和適應性。最后，依托數據交易所等基礎設施，通過提供基于可信環(huán)境的增信服務，為數據服務商和交易主體提供價值認定和市場信任支持，形成基于評估體系的行業(yè)自律和市場激勵機制，提升數據要素市場的規(guī)范化運行水平。

第三，堅持有為政府原則，彌補市場失靈和優(yōu)化收益分配機制。在數據要素市場構建過程中，政府作為外部性治理主體，應在彌補市場失靈和促進收益分配公平方面發(fā)揮積極的作用。具體而言，政府可通過制度創(chuàng)新和政策引導，構建基于效率和公平動態(tài)平衡的數據收益分配體系。例如，江蘇可結合地區(qū)經濟特性和行業(yè)分布，試點推動數據稅制度改革［8］，特別是在生物醫(yī)藥、互聯網等數據密集型行業(yè)率先試點［9］。在這一過程中，需通過合理設計征稅對象、稅基和稅率結構［10］，并引入基于市場反饋的動態(tài)調整機制，以應對數據市場變化與社會經濟發(fā)展的多樣化需求。同時，通過政府引導降低數據應用主體的進入門檻，探索零次分配與動態(tài)收益分配相結合的模式，在確保效率的同時實現更廣泛的機會公平，推動形成“多主體共建、利益共享”的數據要素市場生態(tài)。此外，有為政府應在數據市場化過程中為弱勢主體提供政策支持。例如，江蘇可通過專項資金支持中小企業(yè)的數字化轉型和數據資產評估能力建設，并鼓勵區(qū)域間的合作機制，提升欠發(fā)達地區(qū)在數據要素交易市場中的競爭力與參與度。通過數據共享激勵機制和市場環(huán)境優(yōu)化，進一步增強數據供需雙方的信任與協(xié)同，為構建公平、透明、高效的數據定價和收益分配體系奠定基礎。

（三）構建安全可控、彈性包容的數據制度框架，推動協(xié)同深度治理

第一，圍繞“數據隱私安全、信息有效利用和數據市場規(guī)范”三重目標，建立全流程、多層次的數據制度規(guī)范。針對數據隱私安全與市場行為合規(guī)日益復雜化挑戰(zhàn)，江蘇亟需設計覆蓋數據全生命周期的制度框架，以數據要素的合規(guī)認證、安全審查和交易負面清單為核心內容，構建安全可控且彈性包容的治理機制。具體而言，江蘇應通過細化政策法規(guī)，明確數據收集、處理、存儲各環(huán)節(jié)的操作標準，確保數據處理活動的透明性與合規(guī)性，同時賦予個人對其數據的知情權、控制權和撤銷權，增強數據主體對數據處理的信任。與此同時，需推動數據開放與共享制度化，明確數據共享的邊界條件與安全底線，在充分保護隱私的前提下，激發(fā)數據資源的價值釋放潛力。在數據市場規(guī)范化方面，江蘇需針對工業(yè)數據交易、定價機制及市場準入條件制定細化規(guī)范規(guī)則。例如，可通過強化工業(yè)數據要素市場中歧視性行為、市場分割行為的監(jiān)管與懲戒力度，確保市場公平性和透明度。同時，加強工業(yè)數據負面清單的動態(tài)調整，以技術進步與市場需求為導向，逐步縮減負面清單范圍，為更多創(chuàng)新性數據應用和交易提供支持。此外，負面清單的動態(tài)調整應以科學指標體系為基礎，通過定期評估政策效能與市場反饋，確保負面清單與市場實踐的高度適配。

第二，推動多方協(xié)同深度治理，強化工業(yè)數據要素市場的協(xié)作能力。工業(yè)數據要素市場的復雜性和多維性決定了其治理需廣泛調動社會多元主體的參與和協(xié)作。江蘇需以政府為主導，廣泛引導企業(yè)、科研機構、行業(yè)協(xié)會等多方主體參與數據要素市場建設，形成“政、產、學、研”一體化的協(xié)同治理格局。在實踐中，政府應通過政策支持和平臺搭建，促進工業(yè)數據流通領域的技術研發(fā)與服務創(chuàng)新，提升企業(yè)在數據生產、流通及應用全流程中的風險識別、預警和應對能力。例如，支持企業(yè)與科研機構合作開展工業(yè)數據安全加密、隱私計算和數據可信交易技術的研發(fā)和應用，強化技術對市場治理的支撐能力。

此外，為推動跨行業(yè)、跨領域的數據資源共享與流通，江蘇需鼓勵不同行業(yè)主體通過構建行業(yè)聯盟、合作平臺等模式，探索數據共享的創(chuàng)新合作機制。在此過程中，政府應發(fā)揮協(xié)調和引導作用，通過制定統(tǒng)一的技術標準和規(guī)范，消解數據流通過程中的平臺壁壘與技術障礙。例如，支持開發(fā)統(tǒng)一的數據交換與處理平臺，并采用符合國際標準的數據格式協(xié)議，以降低技術接口不兼容帶來的協(xié)作成本和治理難度。以統(tǒng)一化的工業(yè)數據格式和行業(yè)數據標準為基礎，可以顯著提升數據要素市場的流通效率，促進跨行業(yè)數據共享的深度協(xié)作。通過完善的制度規(guī)范與多方協(xié)同治理體系，江蘇將能夠在數據隱私安全、信息利用效率及市場規(guī)范化發(fā)展之間實現動態(tài)平衡，為構建具有競爭力的工業(yè)數據要素市場提供強有力的制度保障。

（四）構建協(xié)同創(chuàng)新的多元數據生態(tài)體系，釋放數據要素價值

第一，統(tǒng)籌推進工業(yè)數據要素基礎設施的集約化建設和智能化布局。工業(yè)數據要素價值的有效釋放離不開底層硬件設施和計算能力的系統(tǒng)性支撐。江蘇應以構建智能化、模塊化的AI基礎設施為核心任務，統(tǒng)籌工業(yè)領域的底層硬件部署、計算框架完善和開發(fā)平臺建設，整合生產過程中的沉淀數據資源，結合高質量工業(yè)標注數據集的構建，賦能工業(yè)主體的人工智能模型訓練和優(yōu)化。同時，應不斷增強算力基礎設施在海量異構數據處理、深度加工和動態(tài)優(yōu)化方面的能力，以實現生產效率持續(xù)提升、風險有效控制和生產可能性邊界擴展。例如，在生命科學領域，基于生物數據訓練的AI算法模型已能夠在短時間內以高置信度預測蛋白質三維結構，這一突破性應用顛覆了傳統(tǒng)研究范式，大幅加速了生命科學的理論與實踐創(chuàng)新（如AlphaFold模型的應用）。江蘇可結合這一模式，推進多元異構的智能云計算平臺建設，加強無錫、昆山等地智能計算中心的部署，提升算力生產、聚合、調度的集約化水平，最大化釋放數據要素潛在價值，支撐工業(yè)智能生態(tài)的深度創(chuàng)新與產業(yè)集聚。同時，通過場景化應用推動AI產業(yè)化與政府治理智能化，強化邊緣計算與云計算的協(xié)同部署，構建具有場景適配性和應用廣度的數據要素基礎設施體系。

第二，深化云網協(xié)同，推動計算資源的集約化調度和異構云能力的協(xié)同共享。云網協(xié)同作為工業(yè)智能化和數據流通的重要技術路徑，能夠顯著提升計算資源的集約化利用率與異構資源的協(xié)同效率。江蘇需以云間互聯互通為突破口，推動計算資源的跨行業(yè)整合和彈性分配，為工業(yè)主體提供靈活高效的云服務支持。例如，通過MES、SCADA、APS等生產管控技術實時監(jiān)測生產運行狀態(tài)，并結合工業(yè)大數據、智能數據分析和數字孿生等技術［11］，依托生產過程的大數據建模和模型優(yōu)化，精準識別生產系統(tǒng)的漏洞與風險，挖掘生產效率提升潛力，實現生產制造系統(tǒng)智能化、服務化和動態(tài)優(yōu)化。南京安元科技的實踐提供了典型案例，該公司通過自主研發(fā)的化工安全風險量化評估模型和算法，為全國多個化工園區(qū)和企業(yè)提供了風險評估和監(jiān)測預警服務，大幅提升了企業(yè)事故預防能力。這表明，推動數據和計算資源深度協(xié)同，可以顯著提高工業(yè)體系的運行效率和安全性。

第三，推動數據要素型企業(yè)規(guī)模化發(fā)展，構建數據資源交易和應用生態(tài)。數據要素型企業(yè)作為數據要素市場的重要推動力量，其發(fā)展水平直接決定了數據要素在產業(yè)鏈中的價值轉化能力。江蘇應重點支持擁有數據資源、參與數據運營和保障數據安全的三類數據要素型企業(yè)，形成多層次、多領域的企業(yè)生態(tài)集群。首先，鼓勵各行業(yè)部門和全國性行業(yè)機構依托國家級交易所搭建行業(yè)性數據資源交易平臺，推動數據資源高效流通與交易。其次，針對不同行業(yè)的數據特性制定專業(yè)化的數據應用系統(tǒng)和交換規(guī)則，通過構建應用場景，促進可信數據空間打造。例如，在紡織產業(yè)鏈中，中小企業(yè)普遍面臨獲客難、采購成本高等問題，可通過數據應用和交換實現供需在線對接，依托集中采購降低成本，增強產業(yè)鏈整體競爭力。通過聚焦行業(yè)需求和應用場景，江蘇可以加速數據要素型企業(yè)產業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，提升數據資源的經濟附加值。

第四，加速培育專業(yè)化數據服務機構，推動數據服務能力體系化建設。從數據產業(yè)鏈視角出發(fā)，專業(yè)化數據服務機構在數據采集、存儲、加工、流通、分析、生態(tài)保障及應用等七大模塊中的作用至關重要。江蘇應大力推動專業(yè)化數據服務機構的發(fā)展，覆蓋數據從生成到價值轉化的全過程，構建完善的數據服務生態(tài)體系。針對企業(yè)數據服務需求，可探索兩種專業(yè)化服務模式。一是全權代理模式，即企業(yè)數據由專業(yè)化數據服務機構全權代理，數據的開發(fā)、發(fā)布、承銷及合同簽訂均由服務機構負責，企業(yè)將數據資產交由服務機構進行開發(fā)和創(chuàng)新類業(yè)務。二是協(xié)作開發(fā)模式，即企業(yè)與數據服務機構共同參與數據開發(fā)、上市、銷售及交付全過程，在交易及合同簽訂中由三方（企業(yè)、服務機構與需求方）共同協(xié)作。協(xié)作開發(fā)模式下，數據服務機構可以接受定制化委托，滿足供需雙方個性化需求。通過推動專業(yè)化服務機構的成熟和規(guī)范化發(fā)展，江蘇可以為數據要素的高效流通和價值釋放提供強有力的制度保障。

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