積極應對江蘇基礎教育學齡人口波動的對策

建言要點：

當前，江蘇基礎教育學齡人口發展進入關鍵轉折期，教育資源配置面臨多種挑戰，課題組在調研基礎上提出如下對策建議：采用大數據分析手段，建立學位預警機制，提高教育資源配置精準性；修編教育設施專項規劃，優化學校空間布局，提高教育資源供給前瞻性；改進調配管理方式，加大轉移支付和編制供給力度，提高教育資源保障有效性；創新體制機制，更新完善評價標準，提高教育資源管理科學性。

人口是決定教育資源配置的重要變量，全面認識學齡人口變動特征，是科學應對學齡人口變動挑戰的基礎。當前及今后一段時間，江蘇省基礎教育學齡人口的規模、結構和分布發生重大變化，這對學齡人口預測、學校規劃布局和教育資源調配提出了新的更高的要求。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。這一部署為應對基礎教育學齡人口重大變化，促進教育公平，增強基本公共服務均衡性和可及性指明了方向。課題組深入多地調研，認為有必要運用大數據分析手段，精準預測和把握全省基礎教育學齡人口動態變化趨勢，提前謀劃布局，以教育資源和學齡人口的良性匹配，推動建立優質均衡的基本公共教育服務體系，為人民群眾提供更加滿意的教育供給。

一、基礎教育學齡人口發展進入關鍵轉折期

基礎教育學齡人口總體呈現“持續下降”趨勢。受少子化、老齡化、育齡人口下降等因素影響，江蘇省常住人口出生率從2016年“二孩”小高峰的9.8‰下降至2023年的4.8‰，已連續8年下降。從出生到入學存在一定的時間差，出生人口對學齡人口的影響具有滯后性，據數據分析，江蘇省3—17歲學齡人口已在2022年達峰，而后將波動狀地進入持續負增長。

基礎教育學齡人口高峰存在“梯次遞推”特點。在學齡人口波動新趨勢下，教育體系正經歷一場學齡人口波峰“起落”現象，不同學段人口呈梯次變動、錯位達峰的特征。根據大數據分析和預測，江蘇省學前教育和小學階段的人口分別已于2020年和2023年達峰，初中階段和高中階段人口仍在逐年增長，預計分別在2026年和2029年前后達峰，此后學齡人口高峰將向高等教育階段推移。各學段人口梯次達峰后，都將陸續下降，基礎教育學齡人口處于短期性上升和長期性下降交疊產生的“窗口期”。

基礎教育學齡人口變化存在“地區、城鄉、施教區”差異。從地區上看，蘇南、蘇中部分地區流入人口較多，蘇北地區人口的凈流出，導致地區間學齡人口變動情況迥然不同。以未來幾年初中學段學齡人口為例，常州市呈高位增長態勢，將于2029年達峰，較2023年增長20.5%；南通市呈遞增趨勢，將于2026年達峰，較2023年增長11.8%；淮安市呈小幅增長，將于2025年達峰，較2023年增長3.9%。從城鄉上看，學校“城鎮擠、鄉村空”的現象將不斷顯現，過去十年常州、淮安兩市基礎教育的城市學生占比分別增加了17.2%和14.2%，城區“大校額”和農村“空心班”形成強烈對比。2023—2024年常州市共撤并小學8所、初中5所，主要分布在溧陽和金壇的農村，在校生規模均不足100人，班額多在20人左右。在城市內部，不同施教區也存在顯著的差異性，優質教育資源豐富的施教區往往生源爆滿，而一般學校的學位需求正逐步減少，結構性供需矛盾日益凸顯。

二、基礎教育資源配置面臨多種挑戰

基礎教育資源短期緊缺與長期過剩的矛盾難以協調。從短期來看，江蘇省小學學位需求處于高位，大部分地區的初中、高中學位需求激增，許多地方依據教育設施配置標準要求、服務半徑和人口規模，需要并正在加大教育資源的投入，而遠期隨著學位需求下降，有可能出現教育資源過剩。以如皋市為例，2024年城區小學入學人數為5917人，預計到2030年入學人數將下降到2324人，僅為2024年的40%左右。在資源緊約束、財政緊平衡的背景下，教育資源的大量投入無疑會增加地方財政的壓力，需要兼顧當前需求和長遠發展，既要保障迎峰前學齡人口快速增長的需求，又不造成渡峰后教育資源的過度浪費。

基礎教育各學段資源需求冷熱不一。學齡人口高峰的“梯次遞推”特點提示我們，既要抓住當前的主要矛盾，集中力量解決高峰學段的學位壓力，又要加強統籌，尋求不同學段教育資源騰挪調配。以常州市為例，學前教育、小學、初中、高中階段學齡人口在2020—2023年間，年分別變化-16.35%、8.59%、8.62%和11.8%，不同學段教育資源需求有較大差異。

基礎教育設施面臨存量改造與增量建設雙重壓力。受城鎮化和人口流動等多種因素影響，基礎教育學齡人口分布呈現明顯的分化特征。以南京市江寧區為例，部分位置相對偏遠的街道學校如周崗學校、丹陽學校等的在校生在逐年減少。與之相反的是，江寧開發區、高新區等熱門板塊學校的學位需求在不斷攀升。基礎教育資源布局面臨學校過剩閑置和仍需新建、改擴建的雙重壓力。

三、優化基礎教育資源配置的幾點建議

學齡人口發生的重大變化深刻影響教育資源供給，亟待未雨綢繆，謀在前處。基礎教育資源配置應及時跟上人口變化步伐，進行相應調整，以實現人口和資源的良好匹配。

采用大數據分析手段，加強學位預測預警，提高教育資源配置精準性。在以年齡移算法來預測學齡人口慣性做法的基礎上，以“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的大數據思維方式去思考解決人口波動與基礎教育資源動態優化配置的問題。運用大數據分析手段，精確分析基礎教育各學段、各施教區內學齡人口規模、分布和學位需求的變化情況。建議各地建立學位需求預測大數據模型，加強部門間的數據互聯共享，將學籍、戶籍數據進行關聯對接，借助大數據技術和人工智能算法等開展中長期學位需求預測，將學位需求預測的尺度精確到施教區甚至地塊層級，提升學位預警的精細度，找準工作的著力點和落腳點。

修編教育設施專項規劃，優化學校空間布局，提高教育資源供給前瞻性。目前基礎教育設施各類評估督導、辦學標準均對學校布局提出要求，但大多采用千人指標、服務范圍等剛性方式進行教育資源布局，難以適應學齡人口新的變化趨勢。建議在學齡人口發展轉折期，對適度突破現有標準給予一定的寬容。既為挖掘現有辦學空間提供政策支持，也為后期學位需求下降的資源整合留有余地。各地根據自身學齡人口變化趨勢和城鎮化進程確定差異化千人指標、服務范圍等，讓學齡人口迎峰、渡峰期的教育資源布局優化調整有據可依。新修編的教育設施專項規劃要針對學位需求變化趨勢和差異，明確階段性工作重點，優化資源配置方向。

改進調配管理方式，加大轉移支付和編制供給力度，提高教育資源保障有效性。當前及今后一段時間，依靠以往常規方式對人、財、物等要素進行調配難以適應變化中的學齡人口形勢，亟須加強教育資源的統籌協調，按照實際服務人口規模彈性調配，推動增量和存量、各個學段以及區域之間資源的共享和融合，進一步提高教育資源利用效率。建議加入學齡人口預測及教育資源配置情況作為分配因素，適度向學齡人口流入地、集中地傾斜，緩解人口流入較集中區域的教育資源的壓力。加大經費轉移支付和周轉編制供給力度，按照學齡人口定期分學段測算教師配套、資金投入，落實生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶的制度，推動跨學段靈活調劑教育資源余缺，鼓勵優秀教師力量向薄弱地區流動。

創新體制機制，更新完善考核評價標準，提高教育資源管理科學性。學齡人口發展進入轉折期，既是挑戰，也是機遇，特別是為優化教育資源結構，促進教育體系改革提供可能。建議對現行有關基礎教育考核評價規則和辦法進行適當更新完善，體現規范的一致性、創新的多樣性，為基礎教育的可持續、高質量發展預留政策空間，鼓勵育人模式、基礎教育管理方式和組織形式的創新。深入推進幼托一體化、集團化辦學，支持先行探索小規模辦學和小班化教學。

（王魯寧：江蘇省人民政府參事室特約研究員，省老科技工作者協會副會長；孫曉文：江蘇省規劃設計集團黨委書記、董事長，省勘察設計行業協會理事長；汪曉春：江蘇省規劃設計集團數據信息中心主任）

責任編輯：梁曙霞