不動產登記電子文件管理政策解析：量化視角下的特征、主題與演進趨勢

摘 要：不動產登記電子文件管理對提升登記工作效率具有重要意義。文章運用LDA工具對相關政策文本進行了量化分析，探討政策在時間、機構、效力位階三方面的分布特征。分析結果表明，政策主題主要涵蓋機構管理體制與落實機制、電子資料查詢利用、數據共享與平臺建設、法律法規與登記規范、政務服務與電子證照應用等方面。基于此，文章進一步歸納出政策演進趨勢，包括制度規范化精細化、多部門協同深化、服務高效化、平臺建設創新以及數據安全重視強化，旨在為相關理論深化和實踐優化提供參考，以促進不動產登記電子文件管理政策持續優化發展。

關鍵詞：電子文件管理；不動產登記；政策文本分析

分類號：G270

Policy Analysis of Electronic Records Management in Real Estate Registration： Characteristics， Themes， and Evolutionary Trends from a Quantitative Perspective

Li Muwen1， Zhou Ying1， Hao Xiaoya2， Wang Feng2

（ 1. Suzhou Real Estate Registration Center， Suzhou， Jiangsu 215000； 2. School of Information Management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023 ）

Abstract： The management of electronic records in real estate registration plays a critical role in enhancing registration efficiency. This paper employs LDA model to quantitatively analyze relevant policy texts， examining the distribution characteristics across dimensions of time， institution， and level of authority. The analysis results show that the policy themes mainly cover institutional management systems and implementation， electronic records retrieval and utilization， data sharing and platform development， legal and regulatory standards for registration， as well as e-governance services and the application of electronic certificates and licenses. Based on this， this article further summarizes the trends of policy evolution， including standardization and precision of regulations， deepened multi-departmental collaboration， enhanced service efficiency， innovation platform development， and increased attention to data security. The aim is to provide references for advancing theoretical understanding and practical improvements， so as to promote the ongoing optimization of policies for electronic records management in real estate registration.

Keywords： Electronic Records Management； Real Estate Registration； Policy Text Analysis

中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》明確指出，要全面賦能經濟社會發展，著重發展高效協同的數字政務，這要求強化數字化能力建設，促進信息系統網絡互聯互通、數據按需共享以及業務高效協同，同時提升數字化服務水平，加快推進“一件事一次辦”，大力推進線上線下融合。[1]隨著我國營商環境評價體系持續完善，不動產登記作為重要政務服務事項，其效率和便捷性備受關注。在企業和民眾涉及的不動產相關事務中，良好的不動產登記服務可極大提升辦事體驗，降低辦事成本。《關于進一步提升不動產登記便利度促進營商環境優化的通知》等政策文件，強調通過信息共享、流程集成來優化登記流程，推動不動產登記數字化轉型，目的在于提高便利化水平，降低辦理時間和成本。隨著改革舉措逐步推進，大量電子文件和電子檔案隨之產生，如何規范化管理成為不動產登記政策領域的重點關注方向。

然而，對于不動產登記電子文件管理的已有研究側重于理論探討與實踐案例分析。在理論方面，聚焦于不動產登記電子文件與檔案的保管與服務模式[2]、法律效力[3]與信息安全[4]等內容；在實踐案例方面，聚焦于對“互聯網+”背景下的不動產登記文檔信息化及電子檔案單套制管理的地區實踐探討[5-7]。較少對該領域電子文件管理相關政策文本進行量化分析。[8]基于此，文章以政策文本為切入點，運用量化分析方法對正式實行不動產登記統一制度（2013年）之后的不動產登記電子文件管理的政策進行系統梳理，探究相關政策的關鍵特征、主題分布及其發展趨勢，以期為相關理論深化和實踐優化提供參考。

1 數據收集及研究方法

1.1 數據來源與選擇標準

筆者對不動產登記相關政策文本進行廣泛檢索及收集，并重點關注電子文件相關的內容。文章主要通過北大法寶搜集全國人大常委會、國務院頒布的法律、行政法規和規范性文件，自然資源部（原國土資源部）等相關部委發布的部門規章、規范性文件和工作文件。由于地方各級政府在制定關于不動產登記電子文件的政策時需要在國家法律框架和政策要求范圍內，根據本地實際情況進行細化和補充，這意味著國家級政策包含不動產登記電子文件管理的基礎性、根本性原則和規范，直接研究國家級政策文本能夠更高效地把握核心要點，同時也能避免因地方差異而帶來的信息冗余。因此，本研究篩選政策文本的原則是：（1）政策發布主體須是國家部委及其下屬機構；（2）政策文本和電子文件管理主題相關，標題或內容須直接涉及不動產登記電子介質、電子資料與數據、電子文件與電子檔案管理、電子證照與電子簽名等，剔除僅提及關鍵詞而無實質政策內容的文本；（3）如政策文本存在更新、修訂或廢止等情況，以最新發布的版本為準；（4）將抄送和轉發的相同政策文件、對短期工作的安排部署，以及人大建議、政協提案答復等予以剔除。根據上述原則，梳理出有效政策文本42篇（時間截至2024年9月），部分摘選如表1。

1.2 分析方法與工具

使用jieba分詞工具及停用詞表對政策文本進行預處理，使用Scikit-learn庫來構建LDA模型（Latent Dirichlet Allocation Model）[9-10]，經過多次迭代以及困惑度檢驗確定5個主題為最佳數量，分別提取每個主題的15個特征詞，如表2所示。

2 我國不動產登記電子文件管理政策總體情況

2.1政策時間分布

我國不動產登記電子文件管理政策制定的早期階段（2013年—2018年）側重于基礎搭建與初步探索，共出臺了8份相關政策文件。《國務院機構改革和職能轉變方案》（國辦發〔2013〕22號）提出建立不動產統一登記制度[11]，為電子文件管理奠定了基礎。《關于做好不動產登記信息管理基礎平臺建設工作的通知》積極推動信息管理統一平臺的建立，《國土資源業務檔案管理辦法》確立了業務規范與檔案管理規范。此時，政策文件開始強調不動產登記簿可采用電子介質，并對其使用條件和管理方式進行了初步探索，部分地區相應地升級了登記信息系統，以適應電子介質登記簿的管理要求，對登記過程中產生的電子文件作規范化收集和存儲，然而相關規定尚不夠細致全面。

中期階段（2019年—2021年）著重強調優化與協同。隨著優化營商環境以及政務服務改革的推進，相關部門出臺了18份相關政策文件。“放管服”改革對電子文件在不動產登記流程中的應用提出了更高要求，例如推動信息共享集成，實現部門間電子文件的實時互通共享，減少申請人重復提交材料的情況，同時密切關注電子文件的安全性與保密性，采取相應安全措施以防止泄密。在經常性涉企服務創新試點復制推廣的改革中，積極探索電子證照、電子簽名、電子印章等技術在不動產登記中的應用。

近期階段（2022年—至今）進入改革“深水區”，政策與條款進一步細化與完善成熟，出臺了16份相關政策文件。此階段注重不動產登記的精細化管理和便民服務的提升。2024年修訂的政策明確規定不動產登記簿應優先采用電子介質，并詳細規定了其管理方式，如定期異地備份、紙質轉化形式等。電子證照的應用得到進一步推廣規范；電子證明、證書與紙質證明、證書具有同等法律效力，且應用于更多業務場景，政策走向完善具體。

2.2 政策機構分布

從政策的機構分布來看，呈現出兩個顯著特征。

其一是以核心機構主導。國務院辦公廳發揮統籌協調作用，通過發布優化營商環境、推進政務服務改革的政策文件，為不動產登記電子文件管理設定總體目標和要求，促使其向高效、便捷、規范的方向發展，強調信息共享和協同合作，推動部門打破信息孤島，提高行政效能和服務質量。自然資源部（原國土資源部）承擔主要角色并貫穿始終，在早期確定了以信息平臺為核心的電子文件管理模式的基本方向，后續進一步拓展了不動產登記工作中的業務事項、技術應用等。

其二是多部門協同參與。稅務部門在早期階段就參與到不動產登記電子文件管理相關工作中，在不動產交易稅收環節與登記機構建立信息共享機制，確保完稅信息等電子文件準確及時傳遞，為登記業務提供稅務信息支持。住房和城鄉建設部門、農業農村部門、金融監管部門等相關部門在不同領域完善協同機制，深化服務，保障相關電子文件準確進入登記流程，確保房屋交易、土地承包經營權轉移、不動產抵押等登記程序連貫準確。

2.3 政策效力位階分布

相關法律如《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國契稅法》為不動產登記電子文件管理奠定了基本原則。雖然未詳細闡述電子文件管理，但明確了不動產登記的基本制度和主體權利義務，確立了合法性、規范性等原則，為后續政策的制定提供了上位法依據。《中華人民共和國民法典》規定了不動產物權登記的相關事宜，強調登記的法律效力，凸顯了電子文件在登記中的地位和作用，使其具備相應的法律效力和規范性。

國務院規范性文件注重從優化營商環境和提升政務服務效能的角度對不動產登記電子文件管理提出要求。例如優化政務服務，提升行政效能，推動“跨省通辦”，加快電子證照應用等文件，推動電子文件的共享互認，完善協同機制。行政法規如《不動產登記暫行條例》（2024修訂）等構建了更為具體的制度框架，明確了不動產登記簿采用電子介質的要求以及登記信息共享與保護的電子文件管理規范，為登記機構提供了統一的標準和操作指南。

部門規章如《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記資料查詢暫行辦法》（2024修正）及部門規范性文件進一步細化了電子文件管理的具體流程，對登記申請材料的全環節進行了詳細規定，確保電子文件在登記過程中的準確性、完整性和安全性，使其更具可操作性。

政策效力位階分布體現了從法律層面奠定基礎原則，到行政法規與國務院規范性文件細化，再到部門規章與規范性文件及工作文件具體落實的層級結構。不同位階的政策文件相互配合，構建了較為完整的政策體系，為不動產登記電子文件管理提供了全面、系統的規范和指導。

3 我國不動產登記電子文件管理政策主題分析

3.1 機構管理體制與政策推廣落實機制

“直轄市”“自治區”“各省”等特征詞彰顯了政策對不同行政區域的全面覆蓋，著重強調了不動產登記電子文件管理在全國范圍內的統一性與系統性布局。“國務院”“自然資源部”“各部委”等相關機構的提及，明確了管理體制中的核心領導與協調部門，突出了政策在組織架構層面的重點規劃。“推廣”“組織”“落實”等動詞性特征詞體現了政策執行的動態過程，其中“推廣”“經驗”更側重于對先進地區和試點地區成功經驗的學習，旨在確保各項有效舉措能夠在各級政府和相關部門中得以實施，強調了政策的落地性與可操作性。

主題一主要涉及不動產登記相關政策的制定與推廣主體，以及各項改革舉措在不同層級政府部門和機構之間的推廣實施狀況。這些主體在推動不動產登記電子文件管理政策的制定、執行和推廣過程中發揮著關鍵作用，其制定的政策直接影響著電子文件管理的方向和實踐。

3.2 不動產登記電子資料查詢與利用

“查詢”“復制”“申請”等行為動詞直接指向不動產登記資料與材料的獲取方式和流程，明確該主題關注的核心是不動產登記的具體業務類型及資料獲取。“不動產”“登記信息”“資料”等名詞則具體界定了信息范疇，突出電子文件作為信息載體在這一主題中的重要地位。“權利”“利害關系人”強調了資料獲取的主體資格和權利依據，體現了政策對不動產登記中產生的信息使用的合法性和合理性的考量。“繼承”“抵押”等具體業務場景的列舉，進一步細化了信息在不同法律和金融活動中的應用，表明該主題重點關注登記信息在實際業務中的具體用途，以保障相關主體在不動產交易和權益處置等方面的合法權益。

主題二聚焦于不動產登記資料查詢的相關事宜，包括查詢的主體資格、目的、所需提供的證明材料以及具體的操作流程和規范等。在不動產登記電子文件管理中，查詢功能是保障信息透明度和滿足不同主體信息需求的重要環節。不動產登記信息與信息安全、隱私保護密切相關，其信息與權利關系緊密相連，登記信息涉及不動產的權利狀況，準確的登記信息無疑是確定不動產權利歸屬和流轉的重要依據。要求出具證明等資料，規范了不動產登記信息在相關法律活動和經濟活動中的應用，有利于保障交易安全和市場秩序。

3.3 不動產登記數據共享與平臺建設

“登記”“信息”“平臺”等特征詞凸顯出信息平臺在不動產登記電子文件管理中的核心地位。“共享”“互通”“統一”等詞匯表明平臺建設的目標是打破信息孤島，實現數據的流通和整合。“服務”“查詢”“辦理”“業務”等詞則體現了平臺的功能性和服務性，關注如何通過平臺為不動產登記相關業務提供便捷、高效的支持。“建設”“管理”“系統”等詞明確平臺建設和運營過程中的技術和管理要求，包括平臺的搭建、維護以及對業務流程的系統化管理，推動不動產登記業務的數字化轉型和協同發展。

主題三圍繞不動產登記信息共享以及統一管理平臺建設展開，涉及機構和部門之間的協作，以及在系統和數據層面的具體建設工作。實現信息互通和數據共享，有效提高不動產登記的效率和準確性，是不動產登記電子文件管理的核心目標之一。在這個過程中，需要解決電子文件的存儲、管理和安全保障等技術問題，制定相應的標準規范，確保信息在共享過程中的完整性和可用性。

3.4 不動產登記法律法規與登記規范

主題四以“法律”“法規”為核心，顯示出政策對不動產登記法律框架的重視。“爭議”“設立”“轉讓”“消滅”等詞匯涵蓋了不動產登記過程中可能涉及的各種法律情形和物權變動情況。“登記法”作為專門的法律術語，突出了不動產登記領域的專業性，表明該主題重點聚焦于通過完善法律法規體系，規范不動產登記活動的各個環節，確保登記行為的合法性、公正性和權威性。

與不動產登記相關的法律規定以及保障措施是該主題的核心內容，涵蓋了不動產在設立、轉讓、消滅等不同情形下的法律規范，以及為確保不動產登記合法合規所采取的保障措施，旨在確保不動產登記活動各個關鍵節點均有法可依。例如，明確電子文件在不動產登記中的法律效力，這使得電子文件在登記活動中具有了明確的法律地位，為其應用提供了合法性基礎；規定電子文件的使用規范和存儲要求，保障了電子文件在使用過程中的規范性和安全性，使其能夠更好地服務于登記工作；對違反相關法律規定的行為制定相應的處罰措施，形成了有效的約束機制，確保各方在電子文件管理和不動產登記過程中遵守法律規定；而在爭議解決與保障措施方面，針對可能出現的爭議，明確了相應的解決措施，這不僅能夠及時化解矛盾，更保障了當事人的合法權益。

3.5 政務服務及營商環境優化與電子證照應用

“政務服務”“一件事”“營商環境”直接點明了該主題與政府服務職能和市場環境優化的緊密聯系。“電子證照”作為政務服務數字化的重要體現，其在不動產登記中的應用成為關注重點。“改革”“推進”“優化”等詞體現了政策對政務服務創新和提升的積極態度，強調通過改革措施不斷優化政務服務流程和方式。

在政務服務改革及營商環境優化與不動產登記的相關內容中，重點聚焦電子證照的應用推廣以及政府部門為提升服務質量和優化營商環境所采取的改革措施。其一，政府部門通過推進系列改革舉措，如優化辦理流程、加強部門協同、推廣電子政務等，不斷提升不動產登記服務質量與水平，以適應營商環境優化需求，最大限度地利企便民，激發經濟社會發展內生動力。其二，規范電子證照的管理與使用，確保其真實性、有效性和安全性，亦是該主題的重要內容。電子證照應用是業務流程整合的重要手段，與政務服務優化中的“高效辦成一件事”“一網通辦”等改革緊密相關。在不動產登記中，電子證照的應用使得不同部門間能更便捷地共享和驗證信息，打破了傳統紙質證照在部門間流轉的障礙。例如，將不動產產權證書電子證照與稅務、金融等部門系統對接，實現信息實時共享。辦理不動產抵押登記、納稅等業務時，申請人不需要多次提交相同證照，減少了業務辦理環節，促進多部門業務協同，實現不動產登記相關業務流程的優化整合；可減少紙質文件使用，實現降本增效。

以上五個主題之間相互關聯、相互影響，共同構成了不動產登記電子文件管理政策的完整體系。綜合理解政策主題，有利于為后續研究政策特點及推斷發展動向提供依據。

4 我國不動產登記電子文件管理政策動向及趨勢

4.1 管理制度的規范化與精細化演進

隨著我國不動產登記電子文件管理政策的不斷發展，其管理制度呈現出規范化與精細化的演進趨勢。政策發布過程經歷了從早期的基礎搭建，到中期的優化協同，再到近期的細化與完善成熟，清晰地體現了政策逐步的細化。例如，2024年新修訂的《不動產登記暫行條例實施細則》及《不動產登記資料查詢暫行辦法》中新增或修改條款，明確規定通過互聯網在線申請不動產登記需通過符合國家規定的身份認證系統進行實名認證，且申請人提交電子材料后不再提交紙質材料，以及電子證明與紙質證明具有同等法律效力等[12]，申請、認證、查詢結果等流程進一步規范化，不僅推動了登記工作數字化轉型，還使得登記工作有法可依，這為各方提供了便利，為提高不動產登記服務效能、保障權利人權益提供了堅實的制度保障。

在具體的管理實踐中，不動產登記操作和服務標準規范愈發精細化，逐步完善從地籍調查、登記簿冊、登記業務、窗口服務到系統運行、數據應用的全過程標準規范。[13]對于電子文件的存儲、審核、使用等各個環節，部門規章和規范性文件也在持續不斷地細化操作流程，以此保障電子文件在登記過程中的準確性、完整性和安全性。

4.2 多部門及多區域協同合作的深度拓展

部門間協同合作不斷深化。從政策的機構分布情況可以看出，多部門協同參與是其重要特征之一。公安、民政、稅務、住房城鄉建設、農業農村、金融監管、法院等部門與不動產登記機構之間的協同合作將愈發緊密。各部門將在不動產登記電子文件管理的全生命周期中共同解決電子文件在不同業務場景中的管理問題，全力保障相關業務流程的連貫性和準確性。

區域間協同合作逐步發展。在政務服務“跨省通辦”等政策的有力推動下，不動產登記電子文件管理將逐漸打破地域限制。未來，不同地區之間的不動產登記機構在電子文件管理上的協同合作逐步加強，實現區域間的信息共享和業務協同辦理，從而有效提升政務服務效能。

4.3 以便民利民為導向的服務高效化

從政策制定的背景及目的可知，相關政策堅定秉持便民利民的核心理念，以此為導向推動各項工作的開展與完善。以查詢功能為例，在嚴格確保信息安全與合法性的根本前提下，政策將持續致力于查詢流程的優化改進。通過不斷精簡流程環節、開放線上線下申請等措施，切實提高查詢的便捷，從而更優質地滿足不同主體多樣化的業務需求。電子文件管理的創新與改進工作也圍繞為民眾提供更高效、便捷的不動產登記服務這一核心要點全面展開。從服務理念的更新到技術手段的創新，再到管理模式的優化，每一個環節都以提升民眾在不動產登記過程中的體驗為目標，促使民眾在辦理相關業務時能夠感受到順暢、舒適和高效的服務，遵循不動產登記資料查詢依法、便民、高效的原則。

服務效能亦在不斷提升。隨著政務服務與營商環境改革的持續深入推進，電子證照在不動產登記領域的應用推廣力度持續加大，其應用所帶來的積極影響顯著。不動產登記機構也將堅定不移地繼續推進一系列改革舉措，諸如持續優化辦理流程，消除煩瑣環節，提高辦理速度；加強部門協同，打破信息壁壘，實現信息共享與業務協同辦理；大力推廣電子政務，拓展線上服務渠道，提升服務的可及性和便捷性等。通過以上舉措，全力提升不動產登記服務的質量和水平，使其更好地適應營商環境優化的需求，為經濟社會的發展提供有力支撐，提升企業和群眾的獲得感和滿意度。

4.4 信息技術融合驅動下的平臺建設創新發展

在不動產登記領域，自中期階段的政策文件提出“一網通辦”與“互聯網 + 不動產登記”的業務創新試點以來，在試點實踐過程中，對電子證照、電子簽名、電子印章等技術展開了探索應用。此后，信息技術的應用范圍不斷拓展，規范程度逐步提高，逐漸成為電子文件管理的關鍵手段。

電子介質優先發展，尤其是電子不動產登記簿優先發展。通過實施電子檔案管理系統，憑借數字化存儲及高效檢索機制，對物理存儲空間的依賴大幅降低。未來還需持續關注數據加密和訪問控制等技術手段，以持續增強檔案安全性和可靠性，有效防止數據庫信息被盜或丟失。此外，政策文本明確認定電子檔案的法律效力和規范管理，切實保障交易和產權的合法性與透明度，為社會經濟活動的穩定性和可預測性筑牢基礎。

平臺建設與數據共享強化。不動產登記信息共享與平臺建設為核心目標之一，政策積極推動統一信息平臺的建立，以實現各部門間信息互通和數據共享。未來，平臺建設將更注重數據整合與交互功能。[14]此外，政策還密切關注電子文件管理的規范化，聚焦電子文件單套制歸檔與文件全生命周期電子化的實踐探索，確保電子文件和電子檔案在整個業務流程中規范且高效管理。[15-16]

4.5 對個人隱私與數據安全的重視強化

電子文件管理系統在大規模數據應用時面臨安全風險。在政策層面設置嚴格的數據安全管理，確保敏感數據不泄露。這種政策導向為電子管理系統安全架構的建設提供了規范和依據。如國務院辦公廳印發的《關于加快推進電子證照擴大應用領域和全國互通互認的意見》指出要“加強電子證照應用安全管理和監管。加強電子證照簽發、歸集、存儲、使用等各環節安全管理，嚴格落實網絡安全等級保護制度等要求，強化密碼應用安全性評估，探索運用區塊鏈、新興密碼技術、隱私計算等手段提升電子證照安全防護、追蹤溯源和精準授權等能力”[17]。在此政策的倡導下，相關研究聚焦于區塊鏈等技術在政務服務中的電子文件與電子檔案管理等方面的應用。[18-19]

*本文系江蘇省檔案科技項目“‘互聯網+政務服務’背景下不動產登記電子檔案單套制管理研究”（項目編號：2021-12）階段性研究成果。

作者貢獻說明

李慕文：確定選題與框架，撰寫與修改論文；周穎：參與研究框架設計，撰寫與修改論文；郝曉雅：調研與數據分析，撰寫與修改論文；王豐：撰寫與修改論文，本文通訊作者。

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（責任編輯：陳 騫）