糧食產銷協作應“輸血”與“造血”并重

今年的政府工作報告提出，啟動中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償。這一在2023年中央經濟工作會議明確提出的機制，旨在深化多渠道產銷協作，推動區域間責任共擔。隨著其邁出實質性步伐，一些核心問題亟待進一步探討與解決。

首先，關于如何補、補多少的補償標準問題爭議較大。有人建議借鑒碳匯交易機制，建立“糧匯交易制度”，以各省區市糧食自給率為基準，盈余省出售“糧匯”，缺口省購買，由國家統一組織各省區市年度交易與清算。糧匯交易能夠通過市場化機制激勵主產區糧食生產，緩解“產糧大省財政窮省”等倒掛現象，同時壓實糧食主銷區責任，遏制其糧食自給率的下滑。但糧匯交易面臨著數據統計復雜、定價難度大等挑戰。此外，交易機制側重資金補償，難以解決主產區產業薄弱等深層次問題，需配套產業扶持政策協同推進。

也有人提出可以參考省際生態利益補償辦法，并結合糧食凈調入（出）量，確定省際橫向利益補償標準。這類補償方法能夠直觀地反映糧食流動的方向和規模，計算簡便迅速。但是我國糧食是全國統一大市場，糧食流通不受地理限制，市場自由往來使得糧食及其加工品凈調入/調出數據的邊界模糊，非接壤省份的糧食可能通過中間商流入多個省份，難以精確劃分責任主體。

在上述背景下，我們認為，補償標準的構建宜粗不宜細，重點應放在常住人口糧食自給率等宏觀指標上。每個地區的耕地面積、糧食產量和消耗量等宏觀數據相對容易獲取，可以作為補償計算的基礎。另外還可以輔以抽樣調查等方法，進一步修正計算結果。

第二個爭議比較大的問題是中央轉移支付能否涵蓋產銷區的差距，主銷區財政壓力較大，不能層層加碼。

我國對糧食主產區的補償分縱向利益補償與橫向利益補償。在縱向利益補償中，中央財政轉移支付的一部分來自主銷區的稅收，全國7個主銷區的稅收總額占全國稅收的43％左右，廣東、上海、北京等經濟大省（市）每年上繳中央的稅收規模巨大。中央通過縱向利益補償，包括轉移支付、產糧大縣獎勵、耕地地力保護補貼、高標準農田建設資金等，已經實際完成主銷區向主產區提供財政支持的任務。

不過，我國縱向利益補償的激勵效應正呈邊際遞減趨勢。有人測算，從2003年至2023年，我國每1元糧食生產補貼對應的糧食產量從34.2公斤下降到5.7公斤，而每增產1公斤糧食的投入成本從0.04元增長到0.11元。這意味著，要達到同樣的增產效果，所需投入越來越多。從這個層面上看，主銷區對主產區的補償也需要動態調整。

另外，建立省際橫向利益補償也是壓實主銷區承擔國家糧食安全重任的政策選項，飯碗一起端，責任一起扛。近年來我國糧食經歷從“南糧北調”到“北糧南運”的轉變，對生態資源非常脆弱的北方形成巨大的壓力，而光熱水土匹配度非常好、適合生產糧食的南方主銷區糧食自給率卻持續下降。讓主銷區提供補償，既強化其糧食安全意識，又促使其提高糧食自給率，減少對主產區的依賴，建立產銷區共同擔責、實現區域間利益共享與責任共擔體系。

我們認為，盡管主銷區經濟發達，但其自身也面臨較大的財政支出壓力。補償方案需立足產銷區經濟和社會發展的實際情況，必須把握好節奏和力度，以實現資源共享、優勢互補和公平發展的目標，確保銷區可承受、產區得實惠，最終形成合理的利益分配格局。既需要主銷區的“真金白銀”，通過資金支持反哺主產區，也要結合產業協作、人才幫扶、市場化機制等多層次措施，引導企業以資金技術幫扶主產區完善供應鏈，帶動主產區糧食加工、產業集群和供應鏈延伸，并通過省地雙向對口支援強化農田水利建設。

在實施過程中，可以先行試點，再逐步擴大，比如選擇目前5個糧食凈調出主產區內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南與上海、北京、廣東、浙江、福建5個主銷區進行橫向利益補償對接。在此基礎上，進一步開展省內部產糧大縣對口幫扶，形成“省對省、縣對縣”多層次體系。試點成功后，再進一步推進，細化責任主體，推動補償機制向更精準、更高效的方向發展。

（鄭風田系中國人民大學農業與農村發展學院教授，農村發展研究所所長；談佳麗系中國人民大學農業與農村發展學院在讀碩博連讀生）