宅基地流轉的居住權路徑檢視及其入市法律規制

摘要：投資性居住權制度的引入曾是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權編制定過程中討論的熱點議題之一，歷次審議稿的意見征求中效仿德國允許居住權自由轉讓的觀點雖在當時罕有反對之聲，但最終卻與《民法典》第369條中“居住權不得轉讓”的規定截然相反，從側面表明立法者認為比較法上的投資性居住權在根本上不符合我國居住權制度的設立初衷與社會發展需求。在“適度放活”改革背景下宅基地流轉入市模式的實踐探索中，將宅基地使用權塑造為純粹用益物權的觀點在理論界占據主流地位，擴張宅基地用途與使用權能的農村住宅居住權路徑同樣引發學界關注，依托“房地一體”處分規則借助投資性居住權的自由轉讓實現宅基地流轉受到部分學者的認可與推崇。然而通過分析后發現，農村住宅投資性居住權與《民法典》規定的居住權在功能上存在差異，與禁止轉讓的限制存在沖突，不具有突破現有用途管制進而實現宅基地“適度放活”的可能，對促進宅基地流轉的實踐價值甚微。未來的宅基地流轉模式選擇，放棄以居住權路徑為代表的權利擴充模式應是理性之舉。作為權利擴充模式的代替，從本土實踐中產生的宅基地轉化模式明顯是推動宅基地流轉更為合理的制度出路。將宅基地使用權轉變為集體經營性建設用地使用權的流轉方式不僅契合宅基地“適度放活”與現有法律權利體系，也與我國土地權利演進的歷史邏輯一脈相承，展示出推動土地要素流動進而推進國內統一大市場與城鄉融合發展的社會效應，已經完成由政策文件、試點經驗向地方性法規的轉變。為切實完成“適度放活宅基地使用權”的政策目標，需要對當前試點地區中新興的宅基地權利轉化模式進行總結，在法律層面形成制度規范，以維護村集體所有權人地位、確保農戶利益不受侵害為出發點，形成符合鄉村特色的國土規劃制度與土地收益分配機制并建立起符合市場需求的集體經營性建設用地使用權交易規則。

關鍵詞：國土空間規劃；宅基地使用權；投資性居住權；宅基地流轉；權利轉化

中圖分類號：D912.3

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2025）01-0202-15

一、問題的提出

如何妥當實現宅基地的“適度放活”，依然是一項具有重大現實意義與理論深度的時代課題。在對宅基地的入市方式討論中，放寬宅基地的用途管制與擴充使用權能的觀點受到學界普遍認同，其中以投資性居住權為內核的農村住宅經營性居住權觀點便是典型代表。投資性居住權是與人役性居住權相對，允許不同主體之間有償轉讓房屋占有與使用權能的用益性權利^［1］。對此有觀點認為，居住權的流轉方式在保障農民居住權益和高效利用土地之間找到了合適的平衡點^［2］；在房地一體處分規則背景下，通過法定租賃權或居住權對農房的直接盤活，可以實現間接放活宅基地使用權^［3］；農村住宅居住權可作為一種解決農村住宅買賣、合作建房以及盤活農村閑置住宅的手段，具有重要的現實意義^［4］。甚至有觀點認為，經營型居住權實現路徑……是符合農村集體產權制度改革內在要求的制度設計^［5］。少有的反對觀點也未全面論證宅基地流轉的居住權路徑的不合理性，僅認為是借道居住權“實不足取”等^［6］。

以農村住宅居住權作為宅基地流轉的主要手段，意味著在法律層面對投資性居住權制度的完全承認。可以預見，受制于居住權現有法律規則的“不完善”，法律移植或以解釋之名行移植之實是唯一可行辦法。投資性居住權作為外來制度，與我國《民法典》物權編中的規則體系是否契合，與農村土地集體所有的特殊國情是否相符，于宅基地流轉是否有益等，均有待深入探究。鑒此，本文在審視設立農村住宅居住權正當性的基礎上，省思投資性居住權制度對于宅基地流轉的積極意義與潛在社會效益，探討宅基地轉化入市緣何可能及其制度規范完善。

二、設立農村住宅居住權正當性論述的審視

農村住宅居住權，就其本質而言，是投資性居住權在農村住宅上的特殊形態，借助農村住宅與宅基地之間的物理依附及“房地一體”不動產處分規則，通過設立可自由流轉的居住權來間接實現宅基地入市。其建構思路通常分為兩種：將宅基地使用權等同于農村住宅經營權^［7］，或以宅基地使用權與農房所有權為基礎另設立投資性居住權^［8］。建構農村住宅居住權制度的正當性論述以宅基地使用權作為出發點，論據多為投資性居住權是比較法中的通行制度，《民法典》預留了農村住宅居住權的設立空間，后者對社會發展具有重大意義。客觀而言，以上觀點存在理論上的雜糅與堆砌，缺乏體系性論證思路。本文認為在我國建構農村住宅居住權路徑，關鍵在于投資性居住權制度及居住權路徑是否為宅基地流轉的最優方案。前者的意義在于判斷投資性居住權在我國的合法性基礎，探討《民法典》是否已承認或應引入投資性居住權制度；后者則結合宅基地管理的國家政策與流轉需求，以地區試點經驗為參照，探討宅基地流轉與居住權路徑是否具有內在契合性。

（一）《民法典》并未確立投資性居住權制度

以投資性居住權作為宅基地流轉方式，意味著打破我國現行法律規定對居住權的多項限制，尤其是對《民法典》第366條與第369條規定。前條規定將居住權人所享有的占有與使用住宅的權能限定為“滿足生活居住的需要”，商業目的被排除在外；后條更是明確規定“居住權不得轉讓、繼承”，封閉了居住權流轉的出路。為此，主張宅基地流轉的居住權路徑觀點的學者立足解釋論，試圖論證上述規定不排斥農村住宅居住權的設立。

1.《民法典》第366條界定居住權的屬性具有人役性

有觀點認為，《民法典》第366條作為定義型條款并未明確居住權的人身專屬性，因而第369條“不得轉讓”的規定導致法律條文對于“居住權”基本概念的沖突，立法者應當通過解釋等公開方式明確居住權不得轉讓的規則只適用于人役性居住權^［8］。該觀點忽視了第366條對居住權的設立以“滿足生活居住的需要”為目的的限制性要求。事實上，可將其與第369條中“不得轉讓”規定相結合，借助法律體系解釋方法，將《民法典》中的居住權限定為人役性居住權，如此同樣能夠解決居住權定義上的規則困局。

居住權問題上的困局論無視“滿足生活居住的需要”立法規定的做法，體現了拓寬《民法典》中居住權客體與權利范圍的擴大解釋立場，意圖將條文中“生活居住需要”范圍擴充到非社會保障領域^［5］。究其原因，設立農村住宅居住權的目的并非占有與使用房屋以滿足基本生活居住需要，而是將所屬宅基地用于商業開發。但“滿足生活居住的需要”是《民法典（草案）的說明》中居住權制度的增設初衷，“加快建立多主體供給、多渠道保障住房制度”，明顯服務于城市地區中低收入群體而非基本住房保障無憂的農村地區。權威學者也認為《民法典》中的居住權僅是為弱勢群體提供基本生活居住保障的制度設計^［9］。換言之，盡管居住權的客體可以包括完成宅基地使用權確權登記的農村住宅，但權利人行使占有與收益權能的目的卻僅限于基本生活居住保障，設立在農村住宅之上的居住權與經濟功能絕緣。

2.《民法典》第369條“禁止轉讓”的規定具有正當性

在建構投資性居住權或農村住宅居住權的過程中，真正難以繞開的仍是“居住權不得轉讓”的法律規定，無法轉讓的農村住宅居住權既不具有交易價值，也不可能借助“房地一體”規則間接流轉宅基地。基于居住權制度實現住宅使用權益流轉的功能要求、立法過程中法律條文的變遷、體系解釋的必然結果以及意思自治原則，有觀點認為應限縮《民法典》第369條的適用范圍，不應禁止“固定期限買斷型”居住權的轉讓^［10］。但前述觀點已構成對法律文本的實質變更，在正當性與說服力上存在可商榷之處。

其一，將我國居住權制度的首要功能界定為“實現住宅使用權益流轉”并不妥當。《民法典》不僅禁止居住權的繼承與轉讓，而且在通常情況下禁止設立居住權的住宅出租，可見居住權的收益權受到嚴格限制。從立法理念而言，上述規定對于居住權的收益、處分權能的限制服務于權利人基本生活居住需要，立法者試圖通過給予居住權人穩定的物權性權利，維護家庭和諧與社會穩定，因此僅僅允許在“以房養老”等特殊情形下放寬收益權能^［11］。

其二，以立法過程中文字表述變遷作為居住權可轉讓性的證明在邏輯上難以自洽。部分學者提出，《民法典·物權編（草案二次審議稿）》中居住權的“不得轉讓、繼承”是基于無償設立，而在《民法典》允許居住權“無償設立”的規定被當事人約定突破的情況下，堅守“不得轉讓、繼承”難言其合理性^［10］。然而，居住權的無償設立與禁止轉讓之間是否存在因果關系難以證明，但從《民法典》第369條規定中卻可以明顯地看出立法者對于居住權禁止轉讓的特意強調。

其三，對居住權的處分限制具有正當性。有學者認為，允許當事人有償設立居住權并能夠約定期限，卻禁止對居住權進行處分違背了意思自治原則^［10］。事實上，《民法典》只是有限地禁止居住權的直接轉讓，三方完全可以在達成一致或者滿足其他條件（權利人死亡等）時注銷原有居住權登記后另行設立。而直接轉讓與先注銷后設立轉讓具有本質區別，原權利人在轉讓交易中具有絕對支配地位，后者是為滿足居住權人能夠長期穩定地使用住宅的生活居住需要。

（二）引入投資性居住權制度的合理性追問

上文的結論恰如學者所言：“《民法典》所確立的居住權形態，除能契合特定的‘以房養老’商業模式外，恐怕難以擔負起界定投資性、商業性居住權利的使命。”^［12］投資性居住權在我國因缺乏法律依據而不能服務于宅基地流轉。部分學者又試圖以“現代社會的趨勢和選擇”與“中國式現代化的必然要求”為由在《民法典》中“發現”投資性居住權制度的存在空間^［8］。但事實上，投資性居住權制度既非比較法上的普遍選擇，亦未見其同中國式現代化 、“三農”問題及鄉村振興戰略之間的必要邏輯關系。

1.投資性居住權制度的普遍性存疑

學界理論研究中以投資性居住權的普遍性作為論證引入該制度的正當性，但事實上深受羅馬法影響的諸多歐陸國家在繼受人役性居住權基礎上另行創設投資性居住權制度的，僅有德國等少數國家，世界上還有很多國家或地區在法律上沒有設立該制度。例如，我國臺灣地區的“民法”甚至沒有設立人役權制度；《日本民法典》物權部分甚至未規定人役性居住權，內容上與之相似的配偶居住權規定也是以債權形式而非人役權進行設計，并不存在投資性居住權^［13］。同屬歐陸國家的《瑞士民法典》雖將居住權列于用益物權之下，但明確規定“居住權不得轉讓或繼承”；《法國民法典》同樣沒有承認投資性居住權。由此可見，投資性居住權制度的普遍性并不成立，絕非“現代社會發展的趨勢和選擇”。

無論是日本還是我國臺灣地區，法律領域受到德國法的深遠影響絕非《民法典》可比。例如，我國臺灣地區“民法”與《德國民法典》在理念、體例和內容上高度相似，甚至是少數采納物權行為理論的法域；日本民法在理論上長期受到德國民法的浸潤，盡管其法律文本以《法國民法典》為主要參考，在解釋路徑上卻偏向德國法，導致“物債二分”的規范體系存在錯亂^［14］。盡管如此，對于德國民法創設的投資性居住權制度，日本持保守立場。從某種意義上說，我國《民法典》將居住權的設立嚴格限定在人役性范疇，同樣順應了比較法上普遍性的要求。

2.投資性居住權制度的實際應用場景有限

有觀點認為，投資性居住權不僅能夠使得弱勢群體取得對住宅更穩定的占有與使用，還能夠確保政府基于所有權獨享財富增值收益，防止行政權力尋租^［15］。然而細究之下，其“用武之地”似乎只有面向特定人群的保障性住房，但保障性住房因其特惠性質已被國家政策嚴禁轉租，設立可轉讓的居住權又有何意義？利用投資性居住權促進以房養老事業發展在前景上同樣經不起推敲。《民法典》現有規定并不妨礙以房養老型居住權的設立，但實踐中以房養老未能得到廣泛推行更多是因為監管與服務政策尚未出臺，何況此類居住權是否存在轉讓需求亦值得探討。

在經濟領域尤其是對于分時度假或者民宿產業，居住權作為用益物權或許的確能夠給予經營者對抗效力更強的法律保護。不過民宿產業實際上不存在類似宅基地的普遍性流轉限制，在買賣與租賃均可達到經營目標的情況下，自由流轉的意義頗為有限；至于為不具有購房資格或能力的人提供生活居住所需與緩解居民購房壓力，投資性居住權的前景并不樂觀，不僅需要居住權人付出相較于租賃更高的對價，還需考慮自由流轉是否為居住權人所必需以及所有權人所容忍。此外，滿足高收入群體與夫妻異地住房以及公司可通過在其所有的房屋上設立居住權來豐富福利等特殊需求，作為引入投資性居住權的正當理由也明顯過于牽強。

（三）居住權模式不足以實現宅基地流轉目標

在分析農村住宅居住權建構的正當性及支持投資性居住權的多項理由后，可以得出這樣的結論——我國《民法典》并未也不應當承認投資性居住權制度。不僅如此，就我國目前土地管理現狀而言，農村住宅居住權的實踐探索前景同樣不容樂觀，其所體現出的流轉思路有悖于農業農村現代化的改革方向，難以實現宅基地使用權的“適度放活”。

1.居住權與現有宅基地的權利體系不兼容

盡管有觀點認為宅基地改革與流轉的初衷是為實現宅基地經濟功能的激活，從而帶動農民增收與鄉村振興，而在基本生活居住功能可借由 “資格權”加以保障的背景下，“使用權”的財產屬性應得到更多重視^［16］。不過，在邏輯上無論是將“使用權”等價農村住宅居住權還是擴充權能，稍加分析后便可發現，農村住宅居住權與當前宅基地的權利體系難以兼容。

其一，宅基地使用權難以等價農村住宅居住權。雖然《民法典》將宅基地使用權與居住權同時規定在用益物權分編中，但兩者的權利客體與范圍大相徑庭。同時，居住權的設立涉及房屋與土地的“一并處分”，集體經濟組織或農戶均不能改變宅基地的土地性質，亦不能擴充法律規定的宅基地使用權范圍，居住權人理論上只能繼受取得有限的土地權利。可見，把宅基地使用權等同于農村住宅居住權，將同時受到宅基地用途管制與使用權內容范圍的雙重限制，很難實現對宅基地經濟功能的激活。事實上，宅基地流轉面臨的難題之一便是用途管制，居住權作為單純的民事權利缺乏突破法律限制的可能性。

其二，現有法律未為增設農村住宅居住權提供落腳點。宅基地權利體系以所有權由村集體享有為前提，進而分化出由集體成員（農戶）享有的資格權、使用權。目前，理論界對宅基地資格權性質之爭主要圍繞用益物權與成員權兩種觀點展開。其中，支持“用益物權說”者認為，成員權制度的現有法律基礎過于薄弱，將宅基地資格權理解為成員權會使得使用權仍承擔提供社會保障的功能，從而阻礙宅基地的流轉^［17］。支持“成員權說”者則認為，宅基地資格權的關鍵在于只有具有本集體經濟組織成員身份的農民（農戶）才能依法申請取得宅基地，在權利的來源、請求對象與確定方式上是典型的成員權^［18］。相較而論，“成員權說”能更好地體現宅基地所具有的集體經濟組織內部福利屬性，同時確保村集體經濟組織作為所有權人在宅基地分配與管理中的主導地位。換言之，既然農戶的宅基地使用權來源于其在本集體經濟組織的特殊身份，沒有這種身份的投資性居住權人不具有占有與使用宅基地的正當性。

2.居住權代表的權利擴充模式難以實現宅基地“適度放活”

權利擴充是指通過放寬宅基地的用途以及豐富宅基地使用權的類型、受讓主體與權能，強化宅基地使用權的財產性質^［19］，消除現行法律對于宅基地使用權缺乏轉讓、互換、出資、贈與以及抵押等權利配置性規定與限制收益、處分權益等方面的不公平對待^［20］。從本質上講，建立農村住宅居住權是試圖借助投資性居住權規避土地用途管制，在宅基地之上創設出具有開發權能的用益物權，屬于權利擴充模式的一種類型。但權利擴充模式沒有認識到包含宅基地在內的集體土地能否進行開發在于國土規劃或者土地利用總體規劃是否將其規劃為工業、商業等經營性用途，即宅基地與集體經濟組織自身并不享有開發權，而是由公法層面的規劃權賦予^［21］。即便允許宅基地使用權“可以由他人基于契約等意思自治的方式獲得”^［22］，同樣無法改變用途管制與權能受限的事實。而以強化宅基地使用權財產屬性為由，將宅基地使用權填充為用益物權只會導致宅基地的“建設用地”化。這與中央政策文件中“不得買賣宅基地”與“嚴禁下鄉利用宅基地建設別墅會館”，以及農業農村部申明的“禁止給退休回鄉干部職工分宅基地建房”所體現出的立場相違背，國家嚴守宅基地作為農民生產生活基本用地的立場并沒有發生改變^［23］。尤其與“可探索建設保障性租賃住房”的集體經營性建設用地相比較，明顯看出國家無意放開對宅基地的用途限制。總之，在維持宅基地用途管制的政策前提下，使用權的擴張自是無從談起，投資性居住權對于宅基地流轉也并無裨益。

此外，以居住權為代表的權利擴充模式忽視了宅基地的社會保障功能與放活宅基地使用權中的“適度”要求。適度放活旨在確保農戶在“戶有所居”的基礎上，利用市場發掘宅基地使用權的財產價值，增加農村居民的財產性收入^［24］。然而，現有宅基地的社會功能與管理規定具有明顯的地域性，所提供的基本生活居住功能仍為大量農民所需要，使用權人作為獨立的用益物權人可能因短期利益將宅基地交由外來主體開發而失去長期生活的基本保障。更不容忽視的是，現代中國城市的迅速崛起與土地公有制密切相關^［25］。因此，一旦宅基地使用權人升格為獨立的用益物權人，或者由農民甚至集體經濟組織成員以外的社會主體享有本應屬于公權力的土地開發權，恐怕只會使得少數城郊農民受益，貧富分化和城鄉對立只會進一步加劇^［26］，難以守住《深化農村宅基地制度改革試點方案》中劃定的“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的三條底線，更無法實現好、維護好、發展好農民權益。

（四）居住權模式的司法實踐價值有限

除促進宅基地使用權流轉外，居住權流轉方案還被寄希望于解決實務中部分受制于法律規則供給不足與農村特殊背景產生的實踐難題，如農村住宅買賣與合作建房等常見司法性社會問題。不過，由于城鄉土地使用權的性質差異，在我國采取居住權模式作為上述問題的解決路徑，實際效果可能難以符合預期。

1.宅基地買賣與設立居住權在交易目的上具有顯著差異

盡管司法實踐允許宅基地在本集體經濟組織內部被相對自由地有償轉讓，但在宅基地對外轉讓中合同被判無效仍是常態。為維系農村住宅所有權與宅基地使用權的身份屬性，有觀點建議通過擬制意思表示的方式將購買解釋為設立居住權，從而實現農村住宅在市場上的流通^［4］。就此而言，即便不考慮居住權與所有權的性質差異，這種做法明顯違反意思自治原則，“居住權”的設立與“買受人”真實意思存在明顯出入，買受人是為占有與使用或者開發農村住宅之下的宅基地而非住宅本身，住宅所有權人一般不愿接受投資性居住權人大幅度改造乃至拆除原建筑物以實現對土地的利用。農村住宅買賣的難處在于宅基地在集體所有的情形中缺乏類似建設用地使用權性質，能夠自由轉讓的土地權利，農村住宅居住權應當建立在可自由流轉的住宅之上，而不是用來解決住宅的流轉問題。

2.農村合作建房采取居住權模式將嚴重削弱宅基地使用權的專屬性與福利性

農村合作建房是指雙方事先約定所有權歸屬，由集體經濟組織成員出讓宅基地使用權、非集體成員之外的另一方提供資金的建造模式。受制于國家對農村住宅買賣的管制，非集體經濟組織成員無法取得農村住宅所有權，只能轉而請求返還出資與損害賠償。因而，有觀點主張可以通過賦予外來者居住權的方式滿足其占有與使用的生活需要^［4］。上述解決思路借鑒了德國法中以設立居住權作為建造對價的做法，在房屋建筑人享有對建筑物附著之土地所有權的國情下并無不可。但現實是，我國農民僅對宅基地享有資格性的使用權，內容限于自身因農業生產與生活帶來的家庭居住需要，且原則上不能為本集體經濟組織以外的人享有。另外，非集體經濟組織成員明知自身行為不符合相關法律法規的規定，完全能夠預見到無法取得所有權，卻仍然與村民實施合作建造行為，在法律上已具有可譴責性。相較于財產性質的返還出資與信賴利益賠償，居住權的補償方案反而在某種程度上“獎勵”當事人實施不法行為。

3.居住權無法補足小產權房的土地權利基礎

區別于城市地區正常售賣的商品房，小產權房是指違反相關土地管理規定在集體土地上所建用于居住的房屋，既包括農民在宅基地上建造的非法房屋，也包括部分集體經濟組織聯合商業機構建造的對外銷售的房屋^［27］。小產權房問題的癥結在于“產權人”違規占有農村集體土地。在現行土地制度下，與農村住宅買賣問題類似，居住權根本無法改變“農民在宅基地上擁有的權能范圍遠遠小于城市居民在住宅商品房上擁有的權能范圍，大大限制了農民利用自有住房獲得發展的權利”^［28］的事實，甚至自身都要面臨土地權利基礎正當性的質疑。合理化的解決方案應當是深入推動城鄉融合發展，通過合村并居等方式在鄉鎮或城郊新建一批能夠滿足農民生存與發展需要的現代化住房，且盡可能與城市共享公共設施建設成果，而非囿于現有宅基地制度。

三、宅基地轉化入市的應然邏輯理路

基于上文分析，以投資性居住權為代表的權利擴充模式作為宅基地流轉入市的首要選擇并不妥當，主要原因在于宅基地的用途管制與有限使用權能限制著居住權人的經濟活動，而能夠破除這種限制的權利轉化模式或許是可行出路。宅基地轉化模式是貴州湄潭縣探索中產生的，即當地允許農戶在與第三人達成一致后向村集體提出申請，由村集體與第三人簽訂宅基地開發利用協議，社會主體在結清稅費與支付適當土地收益金后便享有該宅基地之上由集體設定的集體經營性建設用地使用權。相較于農村住宅居住權、法定租賃等形態，由宅基地使用權轉化而來的集體經營性建設用地使用權具有更強的對抗效力與更廣的使用權能，能夠同時給村集體與當事人帶來更高的收益。不過有反對觀點指出，社會保障的定位決定宅基地不能自由流轉，轉化入市會導致宅基地流失與耕地紅線被突破等問題^［29］。考慮到轉化入市作為宅基地流轉的新興方案，確有必要對權利轉化模式的正當性進行系統性論證。

總體而言，以集體經營性建設用地為媒介流轉宅基地的制度設計直接源于“適度放活宅基地使用權”政策的需要，目的在于激活閑置宅基地的經濟功能。相較于以居住權為代表的權利擴充思路在理論與實踐上的寸步維艱，實踐中被地方性法規吸收的權利轉化模式是實現放活宅基地使用權的更優制度設計，不僅兼容宅基地的權利體系，也符合城市土地使用權演變的底層規律。并且，作為權利轉化模式的核心——集體經營性建設用地入市已展現出深層次的社會效應。

（一）權利轉化模式更契合現有宅基地的權利體系

1.權利轉化模式落實了村集體的宅基地所有權人法律地位

在權利轉化中，集體經濟組織的主導地位既體現在對外作為代表對外流轉集體經營性建設用地，也包括有權力認定宅基地的使用權人是否滿足“戶有所居”這一農戶退還宅基地的基本要求，還表現為可自主決定是否轉化農民自愿退出的宅基地，并在宅基地入市的全過程人民民主自治尋求到全體村民意愿和要求的最大公約數。同時在經濟利益的驅動下，村集體能將收回的閑置宅基地轉變為建設性用地而不喪失土地所有權人身份，確保在集體土地受到損害時能夠尋求法律救濟。盡管村集體無法制定與批準、更改土地或國土空間規劃，但其與村莊規劃編制者——村委會的客觀關聯，以及作為利害關系人可在制定過程中傳遞宅基地開發的相關需求，都能便于宅基地流轉滿足規劃要求。

2.權利轉化模式彰顯了宅基地資格權的成員權屬性

作為集體經濟組織成員的身份權，宅基地資格權的內容包括宅基地分配請求權、宅基地流轉后的監管與取回權、村集體內部宅基地優先購買權與征收補償權等^［30］，可以作為中繼器確保退出宅基地使用權的農戶在出讓協議到期后，或者退出宅基地資格權的農戶缺乏基本生活保障時向村集體請求重新獲得宅基地。對于在城市定居或已不具有本集體經濟組織成員身份卻仍“保留”宅基地的使用權人，權利轉化模式與宅基地收回制度能夠發揮資格權在維護村集體利益方面的獨特價值作用。獲得市區戶口的農戶客觀上已不再需要宅基地使用權作為自身基本生活居住需要的保障，其對宅基地使用權的閑置損害了集體利益，集體可以通過資格權的消滅而收回宅基地并重新分配或轉化進而實現集體利益的最大化^［31］。

3.權利轉化模式調和了宅基地使用權的社會保障功能與經濟功能

在宅基地使用權的社會保障功能與經濟功能中，前者通過農民對宅基地的占有與使用來實現，后者則借助農村集體將因各種原因而處于閑置狀態的宅基地轉變為集體經營性建設用地來實現。因而，權利轉化模式下宅基地使用權具有“雙重意義”。一方面，作為本集體經濟組織的內部福利，村集體通過行使宅基地使用權的配置權繼續為農戶提供住房建設用地，農戶通過宅基地使用權確保生產生活基本居住需要得以滿足；另一方面，對于已在城市定居等實現“戶有所居”農民可以通過“處分”宅基地使用權的方式，在自身獲得經濟收益的同時促進農村地區閑置宅基地資源利用。

（二）土地開發經驗與地方探索實踐的雙重驗證

在城市地區土地所有權歸屬國家的大背景下，我國法律通過創設建設用地使用權以無償劃撥或有償出讓的方式為房屋建筑提供土地權利基礎。權利轉化模式正是遵循“劃撥”—“出讓”邏輯的產物，即村集體在收回曾經“劃撥”給成員使用的宅基地后再創設集體經營性建設用地使用權以實現有償“出讓”^［32］。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）對集體經營性建設用地的“出租、出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等”采取參照同類用途的國有建設用地執行的做法，土地權利底層邏輯的共通性使得權利轉化模式相較于擴充宅基地使用權的做法在流轉規則的供給側具有顯著優勢。

在實踐層面，宅基地的轉化完成了由政策鼓勵向法律許可的轉變。早在《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019年）中便有“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”的政策主張，但由于缺乏法律依據，宅基地的權利轉化只能在少數試點地區施行；在隨后頒布的《土地管理法》及其實施條例（2020年）中進一步允許進城落戶的村民自愿有償退出宅基地，鼓勵集體經濟組織在農民退出宅基地后盤活與開發利用閑置宅基地，在法律層面允許村集體對外有償設立集體經營性建設用地使用權，農業農村部起草的《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年，以下簡稱《暫行辦法》）中也規定閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市需履行相關程序，權利轉化模式由此具備向全國推行的基本法律依據；而《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）對于集體經濟組織法人權利義務的進一步明確，以及地方性立法《貴州省土地管理條例》（2023年）直接規定：“在符合國土空間規劃、用途管制和尊重農村村民意愿的前提下，鼓勵將依法有償收回的閑置宅基地，轉變為集體經營性建設用地……”通過法律將行政層面的土地管理與土地交易的民商事規則相銜接，權利轉化的具體實施方案被進一步明確，完成了從理論到實踐的落地。

（三）放大集體經營性建設用地使用權入市的社會效應

相較于以居住權解決小產權房等有關宅基地轉讓問題，集體經營性建設用地使用權更為“名正言順”。盡管目前國家嚴禁在集體經營性建設用地上進行商品房開發，暫時無法為小產權房提供土地權利基礎，但有觀點認為禁止開發的原因除各省市政府未完成國土規劃（土地總體利用規劃）與國土管理部門未及時變更《土地利用現狀分類》等技術性事項外，主要是政府對土地財政的慣性依賴^［33］。不過從前文提出“探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房”的《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（2021）來說，考慮到土地財政事實上的難以維系，在房產稅相關立法未進入《十四屆全國人大常委會立法規劃》的背景下，允許在集體經營性建設用地上建設商品房并非毫無可能。此舉不僅能夠增加地方政府的財政收入，還能夠提高農民居住質量以及增加農民財產性收入渠道，屆時無論是小產權房還是合作建房，或者農村房屋買賣合同效力等相關問題都可以得到妥當解決。

除宅基地集中連片式入市可產生規模效應外，從城鄉融合發展與破除城鄉二元體制的角度而言，推動土地等生產要素自由流動的權利轉化模式對于進一步推動農業農村現代化與確保農民共享中國式現代化成果具有重大價值。根據學者對浙江25個縣（市、區）的統計學分析，集體經營性建設用地入市顯著提升了政策試點地區的城鄉融合發展水平，以及勞動力流動效應和公共服務質量，并且這種積極影響會隨時間推移而逐步增加^［34］。而在中西部地區，集體經營性建設用地的入市有效縮減了城鄉收入差距，社會效應更為明顯^［35］。可以預見，權利轉化模式作為宅基地流轉的方式，未來能夠進一步豐富集體經營性建設用地的來源，通過土地資源的高效配置助推城鄉融合發展。

四、宅基地轉化入市的制度規范完善

宅基地轉化入市的正當性與社會效益已在部分試點地區中得以驗證，展現出推動城鄉融合發展的巨大潛力。在國土空間規劃立法與集體經營性建設用地入市規范化的背景下，未來應通過建立自愿有償退出、閑置宅基地收回等配套制度，兼顧宅基地經濟價值實現、農民權益保障與社會安全穩定，實現農戶、集體與社會利益的帕累托最優。

（一）堅持“農民利益不受損”的底線原則

如前所述，農民利益不受損害是宅基地轉化入市的基本前提，既要確保農戶基于自身真實意思表示愿意通過退出宅基地換取補償，探索將進城落戶等不依賴宅基地實現“戶有所居”的農民自愿退出的宅基地作為集體所能轉化宅基地的重要來源；也要在切實做到《土地管理法》“四個禁止”的基礎上，通過建立合理有效的宅基地價值評估與補償機制，調動農民自愿退出宅基地的積極性。實證研究表明，愿意退出宅基地的農民所提出的補償要求一般低于周邊縣城平均房價，可見農戶的補償要求具有經濟上的合理性，騰退宅基地的潛在意愿有待釋放^［36］。為了滿足已在城市地區落戶或者愿意留在城鎮務工生活的農戶退出宅基地進而在城鎮穩定生活的需要，一方面各級政府要依據財政能力與農戶進城成本尤其是購房成本，填平農民退出宅基地的“損失”；另一方面，基層政府與集體經濟組織應區別補償“保留資格權退出”與“一并退出”，對前者采取協商性經濟補償，后者則應由基層政府建立專項資金兜底提供綜合性補償。例如，向農戶提供商品房購置優惠或公租房，將其納入城市養老醫療等社會保險體系并安排子女入學等。此外，對違法取得的超標宅基地應通過行政處罰或者集體提起排除妨礙的民事訴訟等方式解決^［37］，原則上不給予退出補償。

同時，宅基地退出的法律效果也需要資格權的法定化予以確認。相較于單純退出宅基地使用權在法律上僅使得權利主體變更為集體經濟組織，資格權退出的后果缺乏統一法律表述，有必要明確退出資格權將發生集體經濟組織不再承擔向成員提供居住保障義務的法律效果^［38］。而在權利行使的主體上，資格權的權利人應為集體經濟組織成員而非“農戶”，后者只是由于農村家庭共同生活的政治目的與行政管理需要^［39］；在權利內容上，資格權是退地農戶獲得補償以及日后重獲使用權的依據，必須以法律形式確認資格權所具有的退出補償權與申請分配宅基地以及對宅基地管理的知情、參與、表決等具體權利。此外，現今資格權登記的主流觀點是在宅基地不動產權利證書上標明資格權人，并在戶內人員變動時進行變更登記^［17］。然而，“附隨登記”會導致農戶退出使用權后因權利證書被注銷而無法證明資格權，日后難以向集體申請重新分配宅基地，不利于提高農民參與宅基地流轉的積極性。考慮到資格權的身份權屬性與管理成本，獨立登記的同時其權利證書可采取綁定宅基地使用權不動產權利證書編號的方式。

（二）落實村集體對宅基地的收回權能

宅基地的撂荒在偏遠與經濟欠發達等人口凈流出地區早已是普遍現象。例如，蒙東地區部分鄉鎮的宅基地閑置率超過三分之一。因此，除農民自愿退出與收回超標等違規宅基地外，閑置宅基地同樣是村集體開展宅基地轉化的重要土地來源。不過，閑置宅基地的收回涉及農戶利益與集體利益的平衡，須在收回主體、依據及程序上審慎把握。

首先，在收回權行使的主體上。有觀點認為農村集體經濟組織經常被誤解為村委會或鮮為人知，因此應當將收回權主體明確為村委會或村民小組^［40］。不過考慮到“村民委員會只有在農村集體經濟組織不健全的情況下才代行集體經濟組織的職能”^［41］，以及《農村集體經濟組織法》第5條與第5章等規定將集體所有財產的管理權明確賦予村集體經濟組織，《土地管理法》第66條和《暫行辦法》第31條也規定農村集體經濟組織作為收回宅基地的實施主體，集體經濟組織作為閑置宅基地的收回權主體并無疑義。

其次，在收回依據上。尚處于征求意見階段的《暫行辦法》在《土地管理法》規定的情形之外，允許集體經濟組織因農戶異址新建或通過集中安置實現戶有所居、宅基地及其上房屋無適格繼承人、新增宅基地自批準后兩年未開工建設、未按用途使用宅基地等情形，經鄉鎮政府批準由集體經濟組織收回宅基地，并未明確宅基地能否因閑置被收回。將宅基地的閑置作為收回事由不僅是《土地管理法》“以節約集約利用土地為追求，以物盡其用為原則”的體現 ^［37］，也不意味著農戶必然遭受利益損失，明確閑置認定標準與收回程序反而能夠防止政府采取其他手段不當收回宅基地。實踐中基層自治組織為規避征收程序進而滿足政府騰退宅基地的要求，或是隨意擴大《土地管理法》中鄉鎮公共利益條款的適用范圍，或是以《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條規定的“村民自治”隨意收回，嚴重侵害了農民的利益^［42］。為確保農民利益與穩定農業生產，提高土地資源配置效率進而維護村集體利益，《暫行辦法》有必要將宅基地閑置達一定期限作為集體經濟組織收回宅基地的法定依據。對于已在城市地區安家落戶等享受城鎮社會保障福利的農戶，在房屋閑置時間達到固定年限（五年以上）以后，應當允許集體經濟組織通過正當程序維護集體利益；而對于城鄉“兩棲占地”的使用權人，應當綜合評估宅基地對其日常生活的影響，盡量提高補償標準引導其自愿退出。

最后，在收回程序上。雖然《農村集體經濟組織法》基本明確集體決議的表決規則與事后救濟途徑，但對于全體成員“三分之二”應當如何計算仍需細化。考慮到宅基地的收回會造成農戶利益單純受損，“三分之二”應理解為全體具有民事行為能力的集體經濟組織成員三分之二以上同意，即具有民事行為能力的集體經濟組織成員應全體出席。由于集體經濟組織作出的收回決議，在法律層面將發生資格權消滅的效果，因此除必要的通知、申辯與公示程序外，集體經濟組織作出收回決定后，應告知當事人可依據該法第57條規定行使撤銷權，并向當事人提供據以作出收回決定的材料。至于《暫行辦法》要求形成決議后需報請鄉（鎮）政府批準的問題，既然對閑置宅基地的收回在性質上屬于村集體經濟組織行使管理權，只需要求集體經濟組織及時將決議收回并在所在地縣級人民政府備案。

（三）依托國土規劃立法推動“同地同權同責”

“同地同權同責”是指在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管。對于宅基地轉化入市而言，同地同權意味著閑置宅基地的經濟潛能被進一步放大，既可提高集體經濟組織的土地資產價值，也使得土地增值收益分配可借鑒建設用地中的做法。不過有觀點認為，在權利的位階上，與國有建設用地相對應的是集體建設用地，集體經營性建設用地只是在“經營性”類型的土地用途范圍內具備對應權能^［43］。與之相對的觀點則認為“工業、商業等經營性用途”規定只是在解釋集體建設用地可以進行有償入市，重在強調符合規劃是入市前提條件而非限制土地用途與功能^［44］。后一種觀點準確認識到符合國土規劃是宅基地轉化為集體經營性建設用地與轉化后土地開發的前置要件，且與國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中“對集體經營性建設用地與國有建設用地給予同權對待”形成印證。

然而，現行以城市為本位的國土規劃制度追求土地的“物盡其用”，農村被視為糧食安全的保障，鄉村建設用地需求未得到足夠重視^［45］。一方面，未來的《國土空間規劃法》應貫徹“以人民為中心”，既不因公有制下土地所有權人的身份差異而在開發權能上區別對待不同類型的建設用地，也要通過聽證程序以及公眾意見效力規則等確保集體經濟組織實質性參與市縣兩級國土規劃的編制，滿足集體經濟組織開展權利轉化與鄉村建設的需要^［46］；另一方面，當下國家應重新思考占補平衡與城鄉土地增減掛鉤等建設用地指標分配政策，在加速探索建立跨區域土地指標交易平臺的同時，允許集體經濟組織自由處分因平整宅基地而產生的建設用地指標；地方政府應在各類國土規劃中可適度增加集體經營性建設用地的比重，提高村莊規劃中預留“空白”建設用地指標的授權比例。此外，在符合上級國土規劃中指標要求的前提下，集體經濟組織應有權向縣級人民政府申請改變宅基地性質^［47］，銜接集體經營性建設用地使用權的設立登記。

（四）規范集體經營性建設用地流轉

在滿足規劃條件及完成權利設立登記后，依據《土地管理法》及其實施條例與《農村集體經濟組織法》的規定，集體經濟組織出讓集體經營性建設用地需召開成員大會形成決議，根據自然資源主管部門提出的規劃條件和要求編制出讓方案，并簽訂書面合同、完成交費和辦理登記。就整體交易流程而言，仍存在有待完善之處。

首先，明確形成出讓集體經營性建設用地決議的一般規則。集體經營性建設用地的出讓決議自然由集體經濟組織召開成員（代表）大會決定，考慮到集體經營性建設用地的流轉不同于閑置宅基地收回的零和博弈，結合《農村集體經濟組織法》第27條與第28條規定，出讓決議只需取得具有民事行為能力的全體集體經濟組織成員（代表）三分之二以上同意即可。不過，未來的實施條例或村集體制定的自治章程應當依據具體開發項目對農民生活的影響程度，制定差異化的同意比例要求。對于垃圾填埋場、重污染企業等影響農民生活質量的項目可采取更嚴格的表決規則，而養老合作社、保障性住房等項目可適當降低表決要求。

其次，明確集體經營性建設用地流轉規則。集體經營性建設用地的出租以及使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，應如何參照同類用途的國有建設用地執行，需要結合其他部門法進行具體分析。一是從農村現狀與宅基地相關管理規定而言，集體經營性建設用地的租賃應當適用《民法典》第705條“不得超過二十年”的規定，而非《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規定，且“互換”與“贈與”不宜作為入市方式。二是明確以抵押形式出讓屬于“集體資產處置等重大事項”，應在成員大會中取得具有表決權的全體成員三分之二以上同意；至于越權擔保時集體經濟組織的責任問題應依據擔保人的身份而定：法定代表人作出的越權擔保應參照《民法典擔保制度解釋》第7條處理，農村集體經濟組織基于過錯承擔不超過債務人不能清償部分二分之一的責任；理事會、監事會成員等主要管理人員作出的越權擔保應依據《民法典合同編通則解釋》第21條進行判斷，集體經濟組織只有在違反授信義務的情況下才需承擔相應責任；其他代理人作出的無權擔保則依照《民法典》第171條處理，集體經濟組織不承擔擔保責任^［48］。三是部分出讓合同效力性規定的正當性有待商榷。例如，沒有取得市（縣）人民政府的審批同意導致出讓合同無效的規定存在行政權力濫用的風險，穩妥的做法應當是采取負面清單，給予交易各方穩定的市場預期。另外，將“規劃條件、產業準入和生態環境保護要求”作為導致合同無效的事由同樣令人疑惑。即便與《中華人民共和國城鄉規劃法》第39條要求的“規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同將導致合同無效”保持一致，至少應當去除產業準入與生態環境保護的要求，兩者的具體內容由有關部門自行制定，極易因地方利益和部門利益而突破法律保留原則。

最后，探索以入股形式實現土地增值收益的公平分配。集體經營性建設用地入市后的土地增值收益分配，牽涉到土地發展權與集體所有制等深層體制因素，牽扯到政府與村集體、農戶以及社會主體的復雜利益關系。上海市2023年底印發的《關于開展本市農村集體經營性建設用地使用權作價入股的通知（試行）》，旨在依托政府引導與公司治理實現土地增值收益的公平分配，是當下的務實之舉。首先，集體經濟組織與社會力量達成合作意向，向區縣規劃資源部門申請鄉村規劃土地意見書；其次，由集體經濟組織委托機構開展地價評估，交易各方依此商定各自出資金額和股權比例，在經集體決議和鄉鎮人民政府審核后依申請設立登記；隨后，集體經濟組織委托區縣規劃資源部門編制供地方案，審核后報請區人民政府審批并核發土地使用批準文件；最后，土地所有權人與使用權人即新設公司簽訂用地協議并完成備案，新設公司憑規劃土地意見書、土地使用批準文件和用地協議，在交納費用后向有關部門申請鄉村建設規劃許可證，完成集體建設用地使用權登記，從事生產經營活動。由此，政府主要以對經營公司的稅收而非傳統的土地增值收益調節金參與分配，集體經濟組織與社會合作方則按照持股比例或合同約定分享收益；至于集體經濟組織內部的收益分配，在對當年凈收益提留自治章程中規定比例（實踐中一般不低于30%）的公共儲備金后，剩余部分的分配作為“集體資產處置等重大事項”由成員大會討論決定。

結語

宅基地的用途管制與使用權能，決定了以居住權為代表的權利擴充模式與“適度放活宅基地使用權”的政策目標存在較大分歧。理論分析和探索實踐表明，立足本土法律資源，以集體經營性建設用地作為中介推動宅基地轉化入市是明顯的理性選擇。為此，必須在國土規劃立法過程中貫徹“以人民為中心”理念，直面農村地區的復雜現狀，通過合理的補償機制與完善的宅基地管理制度激發集體經濟組織騰退宅基地的主動性。同時，現行集體經營性建設用地使用權的出讓與流轉規則雖仍有模糊和尚需完善之處，不過“同地同權同責”的出現意味著集體可以暫時借鑒建設用地使用權的收益分配規則，具體的土地增值收益公平分配機制尚有待于實踐的長期發展。總之，宅基地轉化入市在國內統一大市場的構建中具有廣闊的應用前景，有利于提高土地要素配置效率，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力，值得學界進行長期的實證研究。

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（a.School of Law; b.Institute for Sustainable Development，

Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China）

Abstract：The introduction of investment based residence right system was once one of the hot topics discussed in the process of formulating the property rights section of the Civil Code of China.Although there was little opposition to the view of allowing the free transfer of the right of residence in the solicitation of opinions，Article 369 of the Civil Code stipulates that the right of residence shall not be transferred，which shows that legislators believe that the investment based right of residence in comparative law is fundamentally inconsistent with the original intention of the establishment of the residence right system and the needs of social development in China.In the context of the moderate release of homestead reform，and in the practical exploration of the transfer of homestead，the mainstream view in the theoretical field is to shape the right to use homestead as a pure usufructuary right.The path of rural residence right which expands the use and usage rights of homestead has also attracted academic attention.Relying on the integration of real estate and land disposal rules and the free transfer of investment residential rights to achieve the transfer of homestead has been recognized and praised by some scholars.However，analysis has found that there are functional differences between the investment oriented residential rights in rural housing and the residential rights stipulated in the Civil Code，which conflict with the restrictions on transfer and do not have the possibility of breaking through the existing use control to achieve moderate release of homestead，and have little practical value in promoting the transfer of homestead.Abandoning the right expansion model represented by the residential right path will be a rational choice for the future homestead transfer model.As an alternative，the conversion model of homestead generated from local practices is more reasonable.Transforming the right to use homestead into the right to use collectively operated construction land not only conforms to the legal system of homestead，but also follows the historical logic of the evolution of land rights in China，demonstrating the social effect of promoting the flow of land elements and promoting the development of a unified domestic market and urban-rural integration.The transformation has been completed from policy documents and pilot experience to local regulations.In order to achieve the goal of moderately invigorating homestead use right，it is necessary to summarize the emerging homestead right transformation model in pilot areas，form institutional norms at the legal level，and take the maintenance of the status of village collective owners and ensuring the interests of farmers as the starting point，form a land planning system and land income distribution mechanism in line with rural characteristics，and establish the trading rules for the use right of collective operated construction land in line with market demand.

Key words： spatial planning of national land; right to use homestead; investment based residence right; homestead transfer; transformation of rights

（責任編輯 劉 琦）