淺談固定資產投資項目謀劃與建設管理

摘要：經濟要發展，項目是關鍵，項目在經濟發展過程中起著舉足輕重的作用。抓好固定資產投資項目謀劃與建設管理，是加快我國現代化經濟發展步伐的重要舉措，只有抓好固定資產投資項目謀劃與建設管理，才能實現高質量發展追趕跨越，實現經濟效益、社會效益、民生效益。文章以持續擴大有效投資為視角，淺談固定資產投資項目謀劃與建設管理過程中存在的問題，提出相應的建議，為提高固定資產投資項目謀劃與建設管理水平提供參考。

關鍵詞：項目；固定資產投資項目；項目謀劃；建設管理；企業

一、固定資產投資項目概述

固定資產投資項目是指有一個主體功能、有一個總體設計、經濟上獨立核算、按照規定程序管理的建設單位或活動，包括新建、擴建、改建和技術改造等。廣義來說，創造有效供給的投資即為“有效投資”。反饋到經濟上，有效投資能夠產生收益乃至合理的回報。鑒于此，必須做好固定資產投資項目謀劃與建設管理工作。固定資產投資項目可以從不同的角度進行分類，包括投資主體、建設階段、項目周期、建設性質、行業類型、所有制形式等，下面重點就投資主體、建設階段、項目周期等三個方面作闡述。

（一）按照投資主體劃分

可分為政府投資項目、企業投資項目等。其中，政府投資項目：政府通過財政資金投資、發行國債或地方財政債券等方式建設的項目。企業投資項目：企業在中國境內投資建設的固定資產投資項目，投資主體是各種類型的投資者，包括機構投資者等。

（二）按照建設階段劃分

包括續建、計劃開工和儲備項目三個階段：一是續建項目指的是往期年度已開工建設，在計劃期內繼續進行建設的項目。二是計劃開工項目指的是某年度具備開工條件的項目，包括當年度已開工和預計開工的項目。三是儲備項目指的是前期工作不成熟或者土地、資金等要素保障不到位，暫不具備開工條件的項目。

（三）按照項目周期劃分

可劃分為四個階段。一是項目前期階段，即開展項目論證、項目決策，包括初步確定項目名稱、擬實施項目的規模和內容等。二是項目準備階段，包括編制可行性研究報告（或項目建議書）、確定可行性研究報告（或項目建議書）、申報項目立項（備案或核準）、土地招拍掛、編制環境影響評價報告、編制節能報告、開展施工圖設計、招投標、簽訂施工合同等。三是項目實施階段，包括土建工程施工建設、設備采購安裝等。四是竣工投產階段，包括試生產、竣工驗收、相關后續服務等。值得注意的是，項目單位在編制重大工程項目可行性研究報告、環境影響評價報告等文本時，需要委托有資質的編制單位，以更好地對擬實施的項目進行規范。

二、固定資產投資項目謀劃與建設管理的關系

固定資產投資項目謀劃與建設管理是相輔相成、相互促進的關系，兩者是我國經濟建設管理的重要組成部分。

（一）固定資產投資項目謀劃

項目謀劃是項目建設管理的前提，先有項目謀劃，后有項目建設管理。謀劃哪些項目，占地多少畝，新增哪些生產線，生產廠房圖紙如何設計，項目單位需要在結合實際的基礎上，制定項目計劃方案，確保謀劃的項目達到可報、可批、可建的程度。項目謀劃一是要聚焦目標性。即所謀劃的項目要實現什么樣的目標。如，要新增停車場項目多少個車位，要實現企業類項目什么樣的產能目標。二是要緊盯針對性。向上爭取專項領域項目資金的時候，謀劃的項目要與資金投向具有高度的一致性。打捆類項目原則上是將同一類型、同一領域的項目進行打捆。三是要加強協同性。政府各相關職能部門要對項目前期手續進行高效辦理，企業各相關業務部門要對項目從論證、技術支撐等方面分工合作。四是要提升專業性。安排一批懂項目的專業人才參與項目謀劃，也可以委托有專業資質的第三方服務機構參與項目謀劃。如，在地方政府專項債券項目“一案兩書”編制上，各項目單位要加強與第三方服務機構對接，切實提高項目文本編制質量，以確保項目成功申報地方政府專項債券項目資金。五是要增強時效性。要特別注重政策類項目謀劃的時效性，發展改革、商務等有關部門要積極主動加強與上級行業主管部門對接，企業要加強與政府有關部門對接，要及時掌握項目最新政策動態。

（二）固定資產投資項目建設管理

項目建設管理是項目謀劃成功的保障。項目建設管理的目標包括質量控制、進度控制、投資控制、安全控制等。項目建設管理通過組織、協調、控制方式，調度一切可以調動的人力、物力、財力等資源，以保障項目順利實施。項目建設管理包括安全管理、采購管理、人力資源管理、資金管理、監理管理、竣工驗收管理等。其中，安全管理包括安全施工、科學施工、場地與設施管理，并堅持生命至上原則；采購管理優先考慮采購成本，進行采購預算管理，堅持質量、節約等原則；人力資源管理主要包括人員招聘及配置、薪酬與福利管理、人員培訓等方面；資金管理強調成本控制，為防范化解金融風險，企業需要預留充足的現金流。需要指出的是，中央預算內投資、國債等資金要專款專用，不能挪用。不管項目建設管理哪個環節出現問題，都可能會導致工程質量缺陷、質量事故等，因此項目單位需要建立嚴格的協調管理制度，施工企業要切實加強現場管理，保證建設項目的工期、質量、投資效益。

三、固定資產投資項目謀劃與建設管理存在的問題

（一）項目定位不清晰

項目謀劃應加強政策研究，因地制宜，與時俱進，重點圍繞當地資源稟賦、主導產業等方面進行項目謀劃，綜合考慮交通區位、人力資源成本、科技實力、政策環境等因素，推進固定資產投資項目高效管理。但有的單位、企業往往忽略了這方面考慮。一是產品定位不清晰。一些企業只是做了一個簡單的市場調研，SWOT分析方法未得到充分利用，這就導致了項目實施預期效果與實際情況脫節。以農產品加工企業為例，項目謀劃要綜合考慮產品競爭力、市場接受度、產品營銷能力等因素，獲取高額利潤，如果不能突出產品的特色優勢，就會不可避免地導致項目停滯。二是部分產業園區規劃定位不清晰。鄉村振興為農村地區經濟發展、農民收入提高帶來了新機遇，但挑戰也同時并存。部分鄉村振興產業園規劃區內，農業、電子、建材加工、紡織生產等企業共存，分不清主次產業，主導產業集聚效應不明顯。三是“兩高”（高耗能、高排放）項目定位不清晰。要優化用能預算管理，精準配置能耗要素，更要遏制化工行業等“兩高”類項目盲目發展，推動綠色轉型和高質量發展。如果企業對項目定位不清晰，不考慮節能降碳，不進行轉型升級，留給其的出路將微乎其微。

（二）前期工作不扎實

固定資產投資項目在實施前，應明確擬實施的項目名稱、項目業主單位、總投資、建設地點、建設規模和內容等信息，重點是加強項目可行性研究分析，按照前期工作流程穩步推進。但在實際工作推進過程中，存在著前期工作不扎實的現象。一是要素保障不到位。主要受資金、用地等要素影響，項目單位對項目已辦理的備案（立項）等信息進行變更。例如，化工類項目因資金等困難，項目單位對產品結構進行調整，對已辦理的備案信息進行變更；風電類項目因占用基本農田，項目單位對風機機位數量、裝機容量等信息進行核準變更等等。正是因為項目單位對項目前期工作準備不充分，導致了項目建設推進情況落后于序時進度。二是項目研判的缺位。因項目招引主體沒有及時對其擬招引的項目從產業政策等方面進行精準研判，致使項目落地簽約后產生了推進較難等一系列問題。

（三）項目儲備不足

充足的項目儲備可為持續擴大有效投資提供支撐。但在部分領域，仍存在著項目儲備不足的情況。一是區域合作項目儲備不足。區域合作項目的謀劃需要政府政策的大力支持，資金、人才等各方面資源不可或缺。謀劃儲備好承接長三角、合肥都市圈等區域合作項目，可以有效助力地區經濟發展步入快車道。二是基礎設施項目儲備不足。基礎設施在實現資源優化配置、激發經濟發展內生動力、實現高質量發展過程中占據著重要地位。但部分地區市政道路、污水管網等基礎設施項目儲備不足，城市防災減災、安全和韌性治理水平不高，城市交通擁堵，內澇治理不足，應對極端天氣事件防范能力較弱。三是企業項目培育不足。雖然民營企業在經濟社會發展中起著舉足輕重的作用，但是受經濟下行影響，民營企業面臨融資難、銷路受阻等困境，發展舉步維艱，擴大再生產、進行技術改造的動力未被充分釋放。在申報國家政策支持的引領示范項目中，不少地區總投資金額大、經濟效益好、產業帶動能力強的企業缺乏，反之，科技研發能力更強的地區更具申報引領示范項目的優勢。

（四）缺乏有效性幫辦

固定資產投資項目在立項、設計、招標、實施、驗收等各環節均會涉及多個部門之間的協調溝通，項目幫辦至關重要。存在的主要問題：一是幫辦單位不明確。特別是招商引資類項目，因項目招引單位與建設屬地單位責任界定不清，兩者未及時交接工作或工作交接不清楚，企業容易陷入“幫辦困境”。外來客商可能會因用地、環評等手續不知道該去聯系誰辦理，怎么個流程，遇到吃閉門羹、部門之間推諉扯皮的情況時有發生。企業對當地投資環境大失所望。嚴重的情況下，企業會選擇撤資。這樣一來，前期招商引資的心血會付諸東流。二是缺少有效性幫辦。制造業中長期貸款、大規模設備更新等惠企政策的出臺，無疑是給企業擴大有效投資打了強心針，但因有效性幫辦不足，部分企業實際獲得的利益未達預期。

（五）監管力度不夠

近年來，為切實加強固定資產投資項目監管，不少地方政府部門從招投標管理、建設管理、驗收等方面進行了規范，出臺了年度重點項目清單，包括建設起止年月、工作目標、責任單位等。可是有些施工單位為了趕上序時進度，為更快地推進項目實施，沒有嚴格執行相關政策規定。一是未嚴格按照施工圖紙進行建設，在建設過程中偷工減料，使用劣質型號鋼筋、水泥等施工建材。二是監理公司缺乏全過程有效監管，導致項目實施過程中問題不斷，土建工程、消防工程等無法及時竣工驗收，影響項目工期。

（六）人才培養機制不健全

一是項目謀劃與建設管理專業人才缺乏。因懂項目謀劃與管理的人才不多，部分項目單位沒有將項目謀劃建設與政策導向有機結合起來。以制造業中長期貸款政策為例，如果企業缺乏相關懂政策、研究政策的專業人才，就容易導致企業在爭取這類資金時錯失申報機會。二是培訓形式和內容相對單一，企業可能因培訓資金有限而縮小培訓規模，企業員工發展空間小，晉升渠道不夠暢通，員工學習深造的機會少。

四、固定資產投資項目謀劃與建設管理相關建議

（一）找準項目定位，加強項目謀劃

項目謀劃要緊盯黨和國家領導人重要講話，找準項目與國家產業政策、產業布局和資金投向的對接點，用足、用活上級政策，千方百計把上級政策轉化為具體項目；關注長三角一體化、南京都市圈、合肥都市圈等區域戰略合作；瞄準“十四五”及“十五五”規劃；結合優勢特色進行謀劃，從區位交通、資源要素、發展現狀等領域出發，找準并深度挖掘本地的核心競爭力；細化工業、能源、交通、農林水、社會事業等領域謀劃項目，堅持前瞻性思維，明確項目的定位、目標和實施路徑。

1. 產品定位要清晰。要充分做好市場的調查研究，包括社會經濟、商圈形態等調查，就產品、價格、渠道、推廣4個方面進行深入分析，突出產品的競爭優勢、比較優勢，塑造區域品牌、民族品牌，提升群眾認可度。

2. 產業園區規劃定位要清晰。可根據農產品加工、汽車零部件、光伏產業等行業功能區類別進行園區綜合規劃，完善道路、水、電等基礎設施，既要“硬投資”，也要“軟建設”，著力打造區域特色產業集中區，形成規模效應及凝聚效應。

3. “兩高”項目定位要清晰。要加強企業能耗情況分析，堅決遏制化工行業等“兩高”類項目盲目發展。企業應當要轉變管理觀念，以實現雙碳作為社會責任，樹立起綠色管理理念，致力于打造綠色企業文化環境。

（二）聚焦前期工作，扎實推進項目

要把推進項目前期工作擺在突出位置，統籌考慮，科學安排，掛圖作戰，扎實推進。

1. 深化重要認識。強化“項目為王”理念，深化項目重要性認識。立項、規劃選址與用地預審、可行性研究報告、環評等前期手續已成為申報各領域項目的標配，無論是地方政府專項債券項目，還是超長期特別國債、中央預算內資金等項目，前期工作手續都是必不可少的。

2. 加強項目研判。通過領導小組辦公室對于項目信息的審核、研判，了解項目是否能夠滿足環境保護、城市規劃、能源消耗、安全生產等方面的要求。項目準入研判可以有效避免不符合產業政策的項目落地，一定程度上避免了公共資源浪費。發展改革、商務、自然資源和規劃、生態環境、企業服務中心等部門要共同參與對擬簽約項目的分析研判，抓好源頭管控。

3. 優化審批流程。行業主管部門要持續深化“放管服”改革，精簡審批環節，積極推進“互聯網+政務服務”，創新服務理念和服務方式，由“被動式”審批服務向“主動性”審批服務轉變，優化項目全過程全周期服務，讓“最多跑一次”成為常態。

4. 聚焦項目建設。圍繞關鍵領域和薄弱環節，加快推進項目建設，形成更多的實物工作量，增強投資發展后勁。充分發揮政府投資撬動作用，持續擴大有效投資，形成“乘數效應”，推動經濟發展。

（三）緊盯發展短板，加強項目儲備

全面、系統、準確貫徹新發展理念，加快構建新發展格局的基礎性支撐，補齊產業鏈、供應鏈短板，著力加強項目謀劃儲備。

1. 強化區域合作。一是加強區域合作項目謀劃的組織領導，出臺項目承接、人才等政策支持舉措。通過發展產業鏈上下游企業之間的合作關系，實現技術、信息、人才和資金的有機流動，促進產業集群形成和發展。二是通過組建項目專班方式對區域合作項目的謀劃予以支持，不定期開展重點項目要素保障會商，開展政策性文件研究，圍繞資金投向，加強項目謀劃包裝，指導項目單位申報政策性資金。

2. 完善基礎設施。充分考慮企業的實際需求，根據企業經營特點和發展需求，提供市政道路、污水管網等配套設施和服務。同時完善城市防災減災、內澇治理等基礎設施。基礎設施作為一種公共資源，也會給其他企業簽約落戶創造有利條件。產業園區要充分發揮平臺優勢，超前謀劃項目，精準筑巢引鳳，推動園區標準化廠房等設施建設，全力提升園區承載能力。

3. 厚植企業培育。一是要全面梳理產業鏈分布情況，提升企業創新力、核心力、競爭力，加強企業科技成果轉化，激發企業活力，延鏈補鏈拓鏈。二是加強擴大再生產類、技術改造類、科技創新類等企業項目培育力度，在土地、資金等方面努力實現資源高效利用的最大化。浙江省探索發起的“畝均論英雄”改革，實行用地、用電等資源要素差別化配置，鼓勵企業向更高的評價檔級發展，就是很好的例證。

（四）優化營商環境，強化有效幫辦

要進一步優化營商環境，提高政務服務水平，助推企業發展。

1. 明確幫扶單位。幫扶單位要設立重點項目工作臺賬，加強與企業的溝通交流，暢通溝通渠道，專人跑、專人抓，多了解、多溝通、多服務。要及時掌握項目建設進度及存在的問題，加大幫扶力度，積極幫助協調解決難題，讓企業投資放心、發展舒心。

2. 強化聯動對接。各要素保障職能部門要依據自身職責范圍，密切圍繞企業簽約落地、企業全生命周期服務等內容進行政策宣講，宣傳各類普惠金融政策，圍繞中央預算內投資、制造業中長期貸款、大規模設備更新等資金投向，強化項目資金爭取，著力搭建政企互信互通平臺，切實提高為企服務滿意度。根據2024年9月國家發展改革委召開的新聞發布會，設備更新領域1500億元國債資金已分2批全部按相關規定和程序安排到項目。

3. 倒排項目工期。明確各項前期手續的關鍵時間節點，縮短辦事時限，提高為企辦事效率、辦事滿意度。緊盯征地拆遷等項目落地關鍵環節，掛圖作戰，助力項目快速落地開工。

（五）加強監督管理，形成工作合力

要加強固定資產投資項目高質量管理，項目業主、施工、監理等各單位務必細化分工，確保項目工作各環節有條不紊地推進。

1. 政府部門統籌兼顧。一是加強審批監管。發展改革、自然資源和規劃、住建、生態環境等具有相關行政審批或行政監管職能的部門按各自職責對投資項目進行管理和監督。二是加強績效評估與考核。政府部門編制年度重點項目清單，將固定資產投資項目推進情況納入績效評估與考核，對項目推進情況進行動態監測。審計、督查考核部門跟進監督。

2. 有關單位各司其職。施工單位要加強現場管理，狠抓安全生產，文明施工，安全施工，嚴把工程質量。監理公司要對固定資產投資項目鋼筋、水泥等施工建材，人員保障等多個方面進行監管。

3. 加強竣工交付管理。竣工結算交付階段，在做好竣工驗收工作的同時，組織造價人員收集、整理竣工結算的依據資料。對不符合竣工驗收條件的項目，不予以驗收。

（六）學會“筑巢引鳳”，注重人才培養

不論是固定資產投資項目謀劃，還是固定資產投資項目建設管理，人才都是不可缺少的。專業化、高層次、復合型人才可以在項目謀劃與建設管理中發揮穩定劑、助推器的作用。

1. 在“引”上做文章，在“學”上鼓干勁。進一步完善項目人才引進機制，用政策留住人才，破除人才流動中的體制壁壘，進一步暢通流動機制，重點引進項目管理、投融資、風險控制等專業性項目人才，進一步充實項目工作人才隊伍，提高項目工作凝聚力。

2. 在“訓”上下功夫，在“用”上見實效。加強項目謀劃與建設管理培訓，保障項目工作培訓經費，豐富培訓形式和內容，暢通基層工作人員、具體業務人員晉升渠道。不定期開展項目管理培訓，滾動培養項目管理人才。對在項目謀劃與建設管理過程中表現突出的職工，優先評優評先，優先提拔重用。

五、結語

固定資產投資項目謀劃與建設管理涵蓋環節較多，一方面需要做好項目謀劃，對擬建設項目的行業背景、建設規模和內容、資金來源等情況進行綜合分析，要加強政策研究，積極謀劃爭取中央預算內投資、制造業中長期貸款、大規模設備更新等政策性資金；另一方面需要做好項目建設管理，貫徹落實好工程監理、合同管理等制度，實現資源效益最大化，持續擴大有效投資，以切實發揮固定資產投資項目對經濟社會發展的拉動作用。

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（作者單位：定遠縣發展和改革委員會）