“十五五”旅游發展的認識突破和政策創新1

經過改革開放40多年來旅游業的高速發展及3年新冠疫情的沖擊，除市場恢復之外，中國旅游業還面臨轉型發展的巨大挑戰和壓力。值得注意的是，2024年5月17日黨中央首次召開全國旅游發展大會，為重新認識和創新發展旅游業提供了重要指引；而2024年12月12日中央經濟工作會議明確提出“實施更加積極有為的宏觀政策，擴大需求”，又為旅游業的政策突破提供了有利條件。認識是政策的先導，政策是認識的落實。要促進“十五五”時期及未來中國旅游業轉型發展，旅游業不能再固守過去傳統的認識局限和思維慣性，也不能“就旅游說旅游”思考旅游發展的相關政策，而應該重新審視新時期旅游發展的新特征和新趨勢，并結合國家經濟新常態下的戰略調整，“跳出旅游看旅游”，創新提出并積極推動出臺立足當前、關乎長遠的關鍵性政策措施，為旅游業高質量發展和旅游強國建設提供重要支撐。

一、對旅游民生特性的再認識

習近平總書記指出，旅游業是“具有顯著時代特征的民生產業、幸福產業”。這意味著旅游業不僅具有經濟價值，還有很強的民生特性。如果說旅游業經濟價值的實現主要取決于市場主體，那么通過旅游業來促進以人為本理念的落實則主要靠國家政策的推動。基于這一認識，就有必要強化充分體現旅游業民生特性的政策措施。無論是法國、瑞士、日本、比利時這樣的發達國家，還是巴西這樣的發展中國家，都把旅游視作公民的基本權利，并通過政府補貼方式，發展福利旅游，讓低收入群體、弱勢群體能外出旅游。而中國浙江通過將療休養經費在單位福利費中列支、允許家屬隨職工參加療休養等做法，為共同富裕提供旅游方案。“十五五”期間，中國有望進入高收入國家行列。在這樣的背景下，需要在國家層面上為更多公民享受旅游權利提供真金白銀的政策支持；與此同時，也可以鼓勵經濟發達地區積極探索福利旅游相關政策，以更好落實旅游民生產業和幸福產業的發展理念。此外，鑒于旅游業在助力經濟欠發達地區農村居民增收致富方面的特殊作用，有必要在國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略中，探索設立旅游促進鄉村振興試驗區，進行特殊政策和體制機制試點。從長遠發展看，還可以考慮整合旅游、文化和體育等涉及生活質量方面的工作職能，組建專門的休閑部門，系統解決溫飽之后老百姓美好生活的問題，為保障中國公民的民生和幸福提供更大的支持。

二、對旅游消費功能的再認識

旅游對應服務消費、最終消費、多層次消費和可重復消費，是中國城鄉居民消費升級的新亮點，也是促進結構轉型和經濟增長的新動能。正因為如此，旅游被國家層面作為擴內需、促消費的重要抓手。未來中國經濟需要從過去生產領域依賴低成本優勢的“人口成本紅利”，逐步轉變到消費領域促進人的全面發展的“人口素質紅利”上；從以投資拉動經濟為主的大投資時代轉向通過消費升級帶動供需協調發展的大消費時代。在此背景下，2024年中央經濟工作會議明確提出“大力提振消費”“全方位擴大國內需求”“實施提振消費專項行動”“提升消費能力、意愿和層級”。這就意味著，未來旅游將在促消費方面扮演更加重要的角色。盡管旅游對增加消費異常關鍵，但也要充分認識到旅游消費更多是結果而不是原因，擴大旅游消費的關鍵在于“能消費”“想消費”和“敢消費”。因此，促進旅游消費的政策不能僅僅局限于通過保障消費安全和凈化市場秩序讓更多游客“敢消費”，而應該更多在“能消費”和“想消費”政策上尋求突破。在政策取向上，可借鑒1998年中央將旅游業作為國民經濟新增長點培育的政策措施（漲工資和黃金周），找準制約居民旅游消費的主要障礙，研究出臺居民收入增長計劃，同時積極探索更為靈活的彈性休假和彈性工作模式，以及更為合理的中長節假日安排，并通過增加節假日時間、探索4.5天工作制甚至4天工作制（冰島已全面實施4天工作制、日本和西歐國家一些企業試行4天工作制）等方式，逐步增加勞動者的休息時間。還可以借鑒歐洲一些國家的勞工休閑計劃，通過國家組織和補貼等方式支持廣大勞動者在淡季外出度假，這既可以體現社會主義制度對廣大人民群眾的關懷，也可以有效盤活閑置旅游度假設施。此外，還可以參照消費品以舊換新的政策思路，研究出臺一定金額國內旅游消費抵扣個人所得稅政策，鼓勵中高收入群體（據《中國統計年鑒2024》，個人所得稅繳納金額1.48萬億元）旅游消費。

三、對旅游產業優化的再認識

旅游產業是旅游供給的主要內容。按照“著力完善現代旅游業體系”的要求，就需要在優化旅游產業方面下硬工夫。過去很長一段時間，由于混淆了統計意義的旅游產業和政策層面的旅游供給，使得我們從供給端促進旅游產業方面缺少有力的政策措施。旅游產業主要是從旅游者的需求方進行測度，因此，其在統計上體現為參加觀光、度假、探親和公務活動的旅游者與吃住行游購娛相關的一組產業集束。統計意義上的旅游人數和旅游收入與旅游企業真實的感受可能存在較大的背離，這也是多年來造成旅游業“宏觀報喜，微觀報憂”反差的主要原因。從這個意義上講，如果僅僅依據統計意義上的旅游人數和旅游收入來制定旅游產業政策很容易陷入誤區。如果不把旅游統計意義上的加油站、航空公司、鐵路企業、社會餐館、社會商場等市場主體視作旅游企業的話，研究制定有意義的旅游產業供給政策就應該聚焦為觀光、度假游客提供核心吸引和主體體驗的傳統和新興旅游企業。具體而言，在新時期旅游產業供給的政策取向上，一方面應從增量向存量轉變，出臺政策鼓勵通過文化旅游項目盤活各類閑置資源；另一方面應從“抓大”向“促小”轉變，改變一味追求旅游大投資、大項目的工作思路，在政策上重點支持中小旅游企業發展，可以借鑒中國文化產業投資基金模式，設立國家旅游產業投資基金，充分發揮財政資金的引導作用，加快培育一大批創新活力足、競爭能力強的中小旅游企業。此外，還應該貫徹落實好習近平總書記“生態保護和生態旅游發展相得益彰”的重要指示，防止“一刀切”的生態紅線政策，避免挫傷旅游投資商的積極性；在做好生態保護的前提下，為旅游項目建設提供必要的空間支持。同時，還應該以優化產業引導為目標完善旅游統計制度，形成能真正反映旅游投資和供給的數據體系，從而為旅游企業市場競爭提供準確的市場信號，讓市場規律在旅游產業發展中真正發揮作用。

四、對旅游技術運用的再認識

科學技術是第一生產力，未來中國經濟發展新質生產力主要取決于科技的進步。同樣，對旅游業而言，借助科技的力量發展新質生產力在旅游業的應用，推動旅游業轉型升級，將成為“十五五”時期旅游行業的主要任務。盡管科學技術在旅游業發展中扮演著重要角色，但也應該清醒地看到，旅游本身不是高新技術的原發領域，而主要是高新技術的應用場景。一方面，科技為旅游高質量發展賦能，提高了旅游產業的供給能力；另一方面，旅游產業為科技提供運用的渠道和空間，加速推動了高新技術的轉化。從新質生產力本身的視角看，高新技術更多體現為原發型新質生產力，而在旅游領域，新質生產力主要體現為應用型新質生產力。從發展新質生產力強調的創新視角看，旅游領域的新質生產力主要不是科技創新，而是通過科技運用促進的產業創新。旅游領域發展新質生產力，核心是深化科技和旅游的深度融合。而旅游作為服務業，除技術進步帶來的產品創新、業態創新、服務創新和模式創新之外，人的服務同樣重要。這就意味著，不能用技術決定論的思維指導旅游業發展，而應該根據旅游業自身的特點和規律，通過科技和人才雙輪驅動，實現旅游業的高質量發展。在具體的政策方向上，可以主動對接2024年中央經濟工作會議提出的“開展新技術新產品新場景大規模應用示范行動”的要求，通過財稅政策支持，鼓勵人工智能先進技術在旅游企業和城市旅游目的地建設場景中率先運用。此外，還需要在國家層面推動大規模設備更新政策中，大力發展旅游相關領域裝備制造業，加快實現旅游裝備的國產替代。同時，還需要從教育培訓、標準引導、市場監管等方面入手，全面提高旅游服務質量。

五、對旅游促進方式的再認識

旅游業發展是一項系統工程，除了旅游企業產業屬性的經營活動之外，游客在旅游過程還需要旅游公共信息咨詢、旅游交通保障、旅游應急安全救援、旅游權益保障以及一系列旅游惠民便民的服務措施。而這些服務很難完全通過市場化的手段提供，這就要求政府從事業發展的高度，加大公共資源的投入，才能最大限度滿足游客的需要。而從旅游體驗看，游客在非慣常環境的旅游活動，既會接受主要由企業提供的餐飲、住宿、景點參觀、購物、娛樂等純商業化服務，同時也會接受主要由政府提供的各種旅游公共服務。無論是商業化旅游服務，還是旅游公共服務，這些服務都構成游客體驗的有機組成部分。這就意味著政策層面促進旅游業發展，務必按照習近平總書記提出的“統籌政府與市場”的要求，一手抓旅游市場公平競爭，一手抓旅游公共服務。具體而言，要進一步打破行業壟斷，破除限制旅游汽車跨區域運營、導游人員跨區域從業等地方保護主義壁壘，進一步理順旅游平臺型企業和旅游實體經營企業之間的利益關系，營造更加公平合理的旅游經營環境。同時，要加快建立旅游公共服務固定的財政資金投入機制，將旅游公共服務作為財政投資重點支持的領域，通過支持旅游服務示范城市建設，全面提高旅游目的地公共服務能力。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院副教授、通訊作者，第三作者系該校副教授；收稿日期：2025-01-29）