政府機構的“增設”：基于國務院組成部門調整的分析

摘要：新中國成立以來，國務院組成部門進行了多次調整和改革，在現代化進程的關鍵時期發揮了重要的調控和保障作用。運用組織生態理論和組織結構權變模型，通過縱向的歷史經驗梳理歸納出了政府機構“增設”的六種方式——轉設、組建、合并、升格、拆分、新設。通過組織結構變遷的驅動因素分析和六種方式的橫向比較，未來國務院組成部門的改革更有可能采取轉設、組建、合并等方式，而采用升格、拆分、新設等方式的可能性不大。對政府機構“增設”的細化分類研究有助于我們更加全面深入地理解和把握中國行政體制改革的內在邏輯和一般性規律。

關鍵詞：政府機構改革；國務院組成部門；增設；類型

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0019-016

一、問題的提出

2023年，中國新一輪黨和國家機構改革全面展開，其中，國務院機構改革涉及科技創新、金融監管、大數據管理等諸多新的發展領域，包括重新組建科學技術部、國家金融監督管理總局、國家數據局等，是此次機構改革的重中之重。歷史上看，國務院的機構調整可追溯到新中國成立初期，例如1956—1958年、1964—1965年國務院系統內較大規模的行政體制改革。自1981年政府工作報告正式提出“機構改革”一詞后，國務院機構改革迄今已進行了九次。（九次較大規模的機構調整分別出現于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年、2023年。）從效果看，國務院的機構改革優化了政府職能，回應了社會經濟發展需求，保障了中國現代化的順利推進。

國務院組織機構包括國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局等。其中，國務院組成部門包括國務院各部、部分委員會、中國人民銀行與審計署等，他們分別負責領導和管理國家社會經濟發展中的重要領域，機構數量多，人員占比大，權高責重，影響面廣。因此，新中國成立后的數輪機構改革中國務院組成部門的調整都是重點所在。直觀上看，國務院組成部門的變化有兩種形式——“減”與“增”。所謂“減”，主要是指撤銷若干國務院組成部門，并將其業務與人員分流至其他單位（包括其他國務院組成部門、國務院組成部門以外的組織機構、國有企業、事業單位等），主要表現為原有部門的撤銷。所謂“增”，是指國務院通過設立若干機構來解決原有部門難以應對的復雜問題，主要表現為新部門的出現。

相比部門的“減少”而言，部門的“增設”常會引起社會的廣泛關注，例如設立新部門的原因、新部門的職能、新部門與其他部門之間的關系等，都是社會輿論焦點和學術界討論的熱點話題，但大多數文獻并未對“增設”這一機構改革現象本身進行必要的探討。（吳松江、李燕凌：《行政體制新論》，北京理工大學出版社2011年版，第40-46頁。）（馬得勇、張志原：《觀念、權力與制度變遷：鐵道部體制的社會演化論分析》，《政治學研究》，2015年第5期。）（萬國威：《新一輪黨和國家機構改革的民生指向》，《人民論壇》，2023年第7期。）我們注意到，“增設”是中國推進政府機構改革最常用的手段之一，其表面上雖然僅僅表現為部門數量的增減和部門職能的變化，但實質上卻是一個非常復雜的過程，采取的調整手段也是多種多樣的。例如，國務院組成部門的“增設”中就存在“增的基礎上有減”和“減的基礎上有增”的特點。同時，作為政府機構改革的重要手段，國務院組成部門的“增設”不僅反映出特定歷史階段社會經濟出現的新變化，其中也蘊含著諸多政治上的考量與權衡。本文聚焦“增設”這種國務院組成部門進行改革時的常見現象，運用歷史分析和組織生態理論的視角，尋找部門增設不同方式背后所隱含的動力差異，一方面從理論上進一步深入挖掘和把握中國政府機構改革的特點，豐富現有的研究成果；另一方面嘗試從實踐層面上對未來新一輪國務院機構改革的方向和可能采取的措施進行前瞻性的探索。

二、 文獻回顧

（一）新中國成立之初對機構膨脹問題的認知

新中國成立之初，我國政府機構的設置主要源自對蘇聯政府管理體制的借鑒，其特點是事無巨細，覆蓋全面。其后，為了加強對社會經濟的全面領導，大量增設部門，到1954年，國務院（1954年政務院正式改組為國務院）共設64個工作部門，其中直屬機構和部委增設到55個，形成了十分龐大的行政管理系統。但同時一些政府機構也出現了人浮于事、職責不清、運轉不靈和尾大不掉的現象。對此，毛澤東建議對“黨政機構進行大精簡，砍掉它三分之二”。（毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社1977年版，第280頁。）劉少奇也指出“必須認真地、有系統地改善國家機關，精簡他們的組織機構，明確規定每個人的責任”。（劉少奇：《在中國共產黨第八次全國代表大會上的政治報告》，《劉少奇選集》（下卷），人民出版社1985年版，第248-249頁。）相應的，此時期中央對國務院機構設置也做出過數次較大的調整，但這些調整都沒有被官方明確稱為“機構改革”。學術界也未對此問題進行過專門研究。

（二）改革開放初期對機構精簡的探索

1978年后，隨著以經濟建設為主的發展理念的確立，黨政機構設置的合理化與科學化也被提上日程。1982年，鄧小平在《精簡機構是一場革命》的講話中批評當時的黨和政府機構臃腫，人員不稱職、不負責，強調應抓緊對機構進行精簡以節省行政開支并提高行政效率。（鄧小平：《精簡機構是一場革命》，《鄧小平選集》（第二卷），人民出版社1994年版，第396-401頁。）其后，國務院明確要求所屬部門積極推進“機構改革”并限期完成，此次機構改革一般被國內學術界視為第一次正式的政府機構改革。由于機構膨脹問題比較突出，1982年的機構改革主要以“減”為主，國務院組成部門的數量由52個減到43個。此時期學術界的研究主要圍繞為什么要精簡機構、精簡機構的難點以及如何有效地推進機構精簡等問題展開研究，同時提出了健全相關立法、抓緊廢除干部終身制以及加強預算約束、立法約束、編制約束等政策建議。（吳敏：《干部終身制是機構精簡的主要障礙》，《領導科學》，1986年第7期。）（王治中：《精簡機構是一場革命》，《理論導刊》，1988年第4期。）（劉克崮：《黨政機構改革研究》，人民日報出版社1988年版，第354-355頁。）（三）改革開放過程中圍繞“政企關系”對機構改革的討論

20世紀90年代，中國提出建立社會主義市場經濟體制。江澤民指出政府管理體制存在很多問題：“政企不分，職能重疊，機構臃腫，人浮于事，效率低下，官僚主義嚴重，這些問題阻礙社會生產力發展。”（江澤民：《政府機構改革的目標和原則》，《江澤民文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第107-108頁。）如何通過政府機構調整促進政企分開、構建良好的政企關系成為機構改革的重點。實踐中看，將一些國務院組成部門改組成為中央企業是此時期國務院機構改革的一個特點。學術界也出現一些專門針對國家電網、中國航空工業總公司、鐵路總公司等新成立的中央企業的研究成果。（Xu J. and Cao X.， “Regulatory Institutional Reform of the Power Sector in China”，Energy and Climate Change， vol.3，no.3（December 2022）， pp.100082.）（Pollpeter K.， “The China Aerospace Science and Technology Corporation and the Concept of Integrated Innovation： A Case Study”，SITC Research Briefs， 2013（Research Brief 2013-4）.）另一方面，一些學者對機構精簡中存在的問題進行了必要的反思，他們指出：機構精簡只關注部門絕對數量的減少而未能對人員進行合理善后，原部門人員只是被簡單并入他部，反而導致人浮于事現象更加嚴重；由于將精簡問題政治化，以少為好，導致政府在必要時也不愿增設部門加以管理。（任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第131-135頁。）由于當時機構改革大的趨勢是精簡部門，因此國家計劃改革委員會等新部門的設立并未引起學術界的廣泛關注。

（四）“服務型政府”理念下對大部制改革的探索

2007年，胡錦濤在黨的第十七次全國代表大會上提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。（胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2007年10月25日第1版。）在以人為本和構建社會主義和諧社會的發展背景下，此輪機構改革的主要目的是推進服務型政府建設，因此，一些學者指出機構改革不是簡單的縮減機構的數量，而是通過機構職能的整合和協調來提高政府的服務水平和服務效率。（程樂意：《機構編制管理與機構改革》，河南人民出版社2003年版，第107-114頁。）（石國亮：《服務型政府：中國政府治理新思維》，研究出版社2008年版，第78頁。）其中，“大部制”部門的優勢明顯，包括職能統一、部門精干、決策執行分離與運轉協調。因此，通過設立“大職能、寬領域、廣機構”的大部門可以有效解決職能交叉、重疊的問題，應是機構改革的主要方向。（石亞軍、施正文：《探索推行大部制改革的幾點思考》，《中國行政管理》，2008年第2期。）“大部制”改革催生了一批新的部門，學界也逐漸將部門的“增設”作為合理的政治現象對待，與之相關的研究成果亦開始出現，但大多是對新部門的職能分析，并未過多涉及增設的理論分析。（Hufeng W.， Michael K. G. and Qi C.， “An Evaluation of the Policy on Community Health Organizations in China： Will the Priority of New Healthcare Reform in China Be a Success？”， Health Policy， vol.99， No.1（January 2011）， pp.37-43.）（五）新時期以管理科學化為導向的機構改革研究

黨的十八大以來，國際國內發展環境出現重大變化，發展的不確定性增多，此時期機構改革逐漸向管理科學化的方向演進。習近平在黨的十八屆二中全會上指出要以職能轉變為核心繼續推進機構改革，提高行政效能，形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，切實提高政府管理科學化水平。（姚大偉：《中共十八屆二中全會在京舉行》，《人民日報》，2013年3月1日第1版。）2013年機構改革的重點在于推動機構設置、職能配置、人員配置、技術配置的科學化與合理化。

為應對新出現的社會經濟問題，2018年機構改革最引人矚目的是增設了多個國務院組成部門，包括退役軍人事務部、應急管理部、自然資源部、文化和旅游部等。學術界從新機構設立的背景、職能配置、制度保障和具體運作機制等方面進行了大量的研究，（岳宗福：《中國退役軍人管理保障體制變革的理路與前瞻》，《行政管理改革》，2020年第3期。）（鐘開斌：《找回“梁”——中國應急管理機構改革的現實困境及其化解策略》，《中國軟科學》，2021年第1期。）（Kong Y.， Chao F. and Jun Y.，“How Does China Manage Its Energy Market？ A Perspective of Policy Evolution”，Energy Policy， vol.147， （December 2020）， pp.111898.）（Chunyan L.， “Analyzing Government Role in Rural Tourism Development： An Empirical Investigation from China”，Journal of Rural Studies， vol.79， （October 2020）， pp.177-188.）并開始集中關注部門的設立問題。

黨的二十大與二十屆二中全會召開后，中國的機構改革與機構改革研究也步入新的階段。其中，對于特定歷史階段機構增設問題的研究有所增加，（高小平：《中國式現代化公共管理創新的重大探索——對2023年機構改革的理論分析》，《學海》，2023年第3期。）但研究主要局限在兩個方面：一是對“目前增設的機構”的研究，（曹海軍：《數字中國視域下國家數據管理機構改革的若干思考》，《理論學刊》，2023年第3期。）（蔣敏娟：《機構改革背景下的政府數據治理：邏輯理路與行動框架》，《學海》，2023年第3期。）（眭紀剛：《科技機構改革與新型舉國體制建設》，《人民論壇》，2023年第9期。）二是對“未來需要設立什么樣的機構”的分析，（竺乾威：《進入調整和完善時期的機構改革：建構高質量的政府》，《行政論壇》，2023年第3期。）（鐘開斌：《統籌發展和安全：黨和國家機構改革的基本價值取向》，《學海》，2023年第3期。）并沒有對“機構的增設”——即本文所謂的組成部門的“增設現象”進行縱向時段的深入探討。換言之，為什么增設這個部門、需要設立一個什么樣的新部門——這些問題與“如何設立一個新的部門”是完全不同的議題，因此造成了一定的學術空白。更重要的是，由于沒有仔細探究部門“增設”的不同手段及其背后的政治和行政邏輯，難以有針對性地提出改革預測與政策建議，也在一定程度上導致機構改革研究與機構改革實踐之間的張力。基于此，有必要對機構改革中的“增設”歷史進行梳理后歸納總結不同手段背后的動力和邏輯，從而提供一個探索國務院機構改革的理論新視角和新方法。

需要指出的是，本文所謂的“增設”不是日常語意中的“增加”。一般而言，增是數量的相對變多，因而只有國務院部門越來越多，才符合一般認知里的“增”。但本文所指的“增設”特指一個機構或部門“從無到有”的設立現象，判斷的唯一標準為“是否有新的部門掛牌成立”。例如，甲、乙兩個部門撤銷，其職能由一個新成立的丙部門履行，雖然機構的數量有所減少，但丙部門的設立是一個從無到有的過程，是一個全新的部門，因此這一現象屬于我們所界定的“增設”。甲、乙兩部門的裁撤將被視為丙部門具體職能的來源予以討論。例如，2018年環境保護部調整為生態環境部，2013年衛生部、國家人口和計劃生育委員會整合為國家衛生和計劃生育委員會等都將被視作機構的“增設”現象。2023年國務院機構改革方案提出將科學技術部的部分職能劃入國家發展和改革委員會、生態環境部、國家衛生健康委員會等國務院其他機構，由于沒有新的部門掛牌成立，只是原有機構之間部分職能的調整，因此重新組建科學技術部不屬于我們所討論的“增設”現象。

三、基于組織生態理論和結構權變模型的分析框架

政府機構改革是一個復雜而重要的議題，需要運用科學的理論和分析工具來深入分析。在已有的研究中，學者們傾向于使用歷史制度主義、結構功能主義或案例分析的方法對機構改革進行探索。但是，單一案例的分析即便再深入也難以具備普適性，只從歷史或只從功能的變遷著手，又易夸大政策延續性或政府功能革新對于政府機構變遷的影響程度。據此，我們認為組織生態理論和組織結構權變模型在分析國務院組成部門“增設”問題時具有重要的理論價值。

組織生態理論（Organizational Ecology）由邁克爾·哈南與約翰·弗里曼提出，該理論側重從演化視角理解組織結構的變遷現象，包括組織的創立、成長、轉變的過程及其與環境之間的復雜關系。（Hannan M.T. and Freeman J.， “The Population Ecology of Organizations”，American Journal of Sociology， vol.82， No.5（March 1977）， pp.929-964.）組織生態理論認為，組織的演化是一個動態過程，首先是對環境變化的積極響應，是對環境變化的適應。其次，在組織系統中，不同組織之間存在著資源、影響力等方面的競爭關系。最后，新組織的創立受到市場機會、社會規范、技術發展等因素的影響，同時組織的規模、結構、文化等方面的穩定性會對組織的變化產生一定的阻礙作用。組織的慣性越大，其適應環境變化的能力越弱。組織生態理論強調環境對組織的塑造作用，可以解釋組織創新的動機以及組織在環境中的演化和發展。

組織結構是組織內部各個部門、職位和職責的排列方式，它直接影響著組織的運作效率、決策速度以及整體績效。傳統的組織結構理論認為，最佳的組織結構是統一且固定的，但現實世界充滿了復雜性和不確定性，組織生存的外部環境、內部目標和任務都在不斷變化，因此，傳統的組織結構理論無法滿足實際需求，組織結構權變模型應運而生。權變模型認為不存在一種普遍適用的最優組織結構，組織應該根據自身所處的環境和面臨的挑戰進行權變選擇，以提高組織效率。組織結構權變模型的核心觀點包括：第一，情境決定結構，組織結構應該根據特定情境因素進行調整，而不是保持一成不變的模式。第二，沒有一種普遍適用的最佳組織結構，最佳結構取決于組織所處的特定環境和內在條件。第三，動態調整，組織結構需要隨著環境變化、目標調整、技術進步等因素進行動態調整，以適應新情況。第四，提高組織效率，通過靈活調整結構，組織可以更有效地利用資源，優化內部工作流程，提高運轉效率。第五，增強適應能力，結構調整可以幫助組織更好地適應瞬息萬變的外部環境和技術革新。

上述理論和模型為理解組織的演化規律提供了一個重要的理論框架，應用組織生態理論和組織結構權變模型，我們可以從以下幾個方面對機構改革進行探討：第一，作為一種特殊的政治組織，環境擾動對政府機構改革有著顯著影響。環境是指影響組織生存和發展的外部因素，例如政策法規的變化、技術進步、社會經濟形勢的轉變等，都可能促使政府機構進行調整和改革。組織生態理論能夠幫助我們理解機構改革的驅動邏輯，即政府機構需要通過不斷適應環境的變化，優化自身的結構和功能，才能更好地服務經濟社會發展。第二，機構改革的過程也是一個自然選擇的過程，即通過改革來篩選出更適應環境、更具效率的組織結構和運行機制。從組織演化的選擇階段來看，新機構的進入和舊機構的退出主要取決于其適應外部環境變化的能力。第三，政府機構之間也存在著競爭關系，例如部門之間職責重疊、資源配置不均衡、信息不對稱等問題，這些問題都影響著政府的整體效率和效能。機構改革可以通過優化部門設置、整合職能、理順關系等方式，減少部門之間的競爭，提高協同效率。組織生態理論和結構權變模型的視角有效統合了歷史和功能對于政府機構的影響。既將政府機構變遷視作一個延續的，受到歷史影響的過程；又承認不斷變化的內外部環境對于“國務院”這一組織的動態影響，從而能夠幫助我們真正理解不同類型“增設”背后的動力邏輯并對后續國務院組成部門的調整進行預判。

四、國務院組成部門“增設”的歷史回顧

新中國成立以來，由于國內外發展環境的不斷變化，黨和政府的機構進行過多次調整。從時間上看，相對密集且規模較大的幾次國務院組成部門的調整主要集中在1949—1954年、1956—1965年、1982—2008年以及2013—2018年這幾個歷史階段。

（一）1949—1954年政務院改組時期機構的相應調整與職能轉變

這一階段國務院組成部門的調整主要是適應政務院改組為國務院后的職能變化。1949年政務院的組成部門包括4個政務院委員會、24個部委、4個總署、中國人民銀行、中國科學院，共計34個。期間，1951年、1952年政務院的機構進行過幾次小規模的調整。1954年，第一部《中華人民共和國憲法》和《國務院組織法》頒布，國務院取代了政務院成為最高國家行政機關，在地位與職權范圍上均超過了政務院，國務院組成部門也進行了大的調整，增設了一批部門，代表性的有：

國家計劃委員會。國家計劃委員會在新中國建立之初曾作為中央人民政府的主要機構與政務院同屬中央人民政府，主要負責國家大政方針的規劃與設計，此次將其調整為國務院的一個組成部門，主要意圖在于提升國家發展計劃的執行水平。

地質部和建筑工程部。地質部和建筑工程部的成立與“六大行政區”（1949年，中國成立了東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區，每一行政區設立黨的大區局、大區人民政府/軍政委員會（華北區的政府并入中央）、大區軍區。為加強中央權力，1954年六大行政區被撤銷。）的撤銷有著密切關系。地質部的主要組成單位是分屬六大行政區的15個地質調查所與研究所，建筑工程部的主要組成單位是原來分屬六大行政區的建筑工程局。1954年六大行政區被撤銷，之前分散在各政區的地質調查職能和建筑工程職能被重新整合后劃歸國務院負責。

第一機械工業部和第二機械工業部。這兩個部門的成立是國家全面推進工業化的產物。其中第一機械工業部的機車車輛制造工業管理局與船舶工業管理局分別劃自鐵道部與重工業部，主要職能是協調船舶與通信工業的發展，同時也承接了重工業部的大部分民用業務；第二機械工業部的二局、十局則是自重工業部整建制劃歸而來，主要負責軍工產業和國防工業的發展。

商業部和對外貿易部。1952年政務院撤銷貿易部，分別成立商業部和對外貿易部。前者主要承擔原貿易部的國內商業管理職能，后者則承擔原貿易部的對外貿易管理職能。1951年政務院林墾部的開墾業務被交由農業部管轄，林墾部改名為林業部。因為同一片土地在墾荒過程中歸林墾部管轄，在成為農田后卻歸農業部管轄，容易造成兩部門的職能沖突。

監察部。1954年政務院調整為國務院后，原“政務院人民監察委員會”改名為“中央人民政府監察部”。調整后監察部的負責人也從民革領導調換為中紀委領導，反映出政府對監察工作領導的加強。

（二）1956—1965年國務院以部門促管理思路下的機構設立

隨著中國經濟發展與工業化進程的不斷推進，催生了政府機構調整的新動力。1956年，中國進入全面建設社會主義時期，社會經濟面臨更多的問題——城市化速度慢、城市糧油副食保障能力弱、輕工業發展不足、化學工業發展水平低、車床依賴進口嚴重、部分原材料短缺等，（李富春：《在第一屆全國人民代表大會第三次會議上的發言 關于我國發展國民經濟第一個五年計劃的執行情況 國務院副總理兼國家計劃委員會主任李富春的發言》，《人民日報》，1956年6月19日第2版。）而這些問題無法在原有的政府組織中得到有效解決，以此為基礎進行的部門增設恰恰是一種復雜結構下的環境—組織互動。1956年的機構調整中國務院新掛牌16個組成部門，包括城市建設部、城市服務部、食品工業部、水產部、化學工業部、電機工業部、建筑材料工業部等。此輪機構改革中增設的方式主要是將原有部門某項職能予以強化或將多個部門相似職能進行整合，主要目的是應對社會經濟發展中的突出問題，是社會環境復雜化后組織所做出的必要回應。（例如，新成立的森林工業部主要負責林業部的森林業務，農墾部主要承擔原農業部國營農場管理總局的職能，水產部的職能來自農業部、輕工業部、地方工業部等。）另一方面，機構改革主要以更名的方式進一步明確政府部門的職能定位。例如主要負責電機制造的第三機械工業部改名為電機制造工業部，以便更好地與第一機械工業部和第二機械工業部的職能相區分。此外，機構改革還通過提升行政級別的方式突出新組建部門的重要性。例如，國務院直屬機構城市建設總局整體調整為城市建設部。在這個過程中，原機構所承擔的職能與基本內部架構未發生明顯變化，但行政級別明顯提高。

在中國全面推進工業化的背景下，1956年國務院組成部門數量明顯增多。1959—1961年三年自然災害后，國務院機構改革的重點開始傾向于保障社會民生，此輪機構調整被簡單概括為“吃穿用計劃”：“歸納起來，吃穿用第一，基礎工業第二，國防第三。”（薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（下），中共黨史出版社2008年版，第840頁。）國務院新增設的機構主要集中在教育、經濟、國家基建等與老百姓“衣食住行”相關的領域，例如物資管理部、國家基本建設委員會、第七機械工業部（主管航天）、第八機械工業部（主管農業機械），恢復之前被合并的高等教育部與建筑材料工業部，輕工業部分為第一輕工業部與第二輕工業部等。

（三）1982—2008年政府職能全面轉型過程中的機構調整

改革開放以來，政府職能不斷調整，機構改革步伐明顯加快。1982年，“機構改革”一詞正式出現在政府文件中，成為中國黨政機構調整的官方用語。1982年機構改革中國務院組成部門的“增設”主要體現在以下三個方面：一是多個部門撤銷整合后改換新名稱的部門大量出現，如機械工業部、對外經濟貿易部、農牧漁業部、水利電力部等，（原第一機械工業部、農業機械部、國家廣播電視工業總局撤銷成立機械工業部，原對外貿易部、對外經濟聯絡部、外國投資管理委員會、進出口管理委員會、進出口檢驗總局撤銷成立對外經濟貿易部，原農業部、農墾部、國家水產總局撤銷成立農牧漁業部，原水利部、電力工業部撤銷成立水利電力部。）調整的思路是通過建立一個新部門履行過去多部門的管理職能。二是調整原有部門的名稱以更好地體現該部門的職能特點，例如地質部改名為地質礦產部，第二、第三、第四、第五、第七機械工業部分別更名為核工業部、航空工業部、電子工業部、兵器工業部、航天工業部。（原第一機械工業部已裁撤合并，第六機械工業部改組為中國船舶工業總公司，電子工業部在原第四機械工業部基礎上另合并兩個國家局。）三是設立國家經濟體制改革委員會，主要職能是擬定經濟體制改革的總體設計、統籌全國的經濟體制改革工作。國家體改委成立過程中并未吸納和整合國務院其他部門和機構，是一個全新的組成部門，與1956年國家經濟委員會、國家技術委員會的設立思路類似。

1988年的機構改革是黨的十三大確立的重要政治任務。根據社會經濟發展環境重新審視政府部門的職能和組織生態并酌情進行精簡是此次改革的核心任務。其中國務院組成部門的“增設”包括以下幾個方面：一是多個部門撤銷整合后改換新名稱的部門陸續增多，例如機械電子工業部、航空航天工業部、能源部等。（1986年撤銷機械工業部和兵器工業部成立機械工業委員會；撤銷航空工業部、航天工業部成立航空航天工業部；撤銷煤炭工業部、石油工業部、核工業部成立能源部。）二是一些部門根據國際慣例或實際承擔的職能進行了更名，如水利電力部更名為水利部、農牧漁業部更名為農業部等。三是對個別職能過雜的部門進行了拆分，例如將勞動人事部拆分為勞動部和人事部。

1993年的機構改革以轉變政府職能和政企分開為重點。國務院組成部門的“增設”主要包括以下幾個方面：一是1988年機構改革中裁撤多個部門整合成立的一些部門被再次拆分，例如能源部拆分為電力部與煤炭部，機械電子工業部拆分為機械工業部與電子工業部。二是根據發展的實際需要，將個別國務院級別較低的機構提升為新的組成部門。例如隨著國家營商政策和營商環境的變化，政府對商業進行宏觀調控的重要性日益突出，催生了將國務院經貿辦提升為國家經貿委的需求。三是繼續將多個部門撤銷后整合為一個新的部門，例如將商業部、物資部撤銷后成立國內貿易部等。

1998年機構改革致力于進一步推進政企分開和政府職能的轉變以增強政府對于新發展環境的適應能力。此輪改革中國務院組成部門的“增設”主要有以下兩個方面：一是撤銷郵電部、電子工業部、廣播電影電視部成立信息產業部。二是將勞動部調整為勞動和社會保障部，強調了政府的社會保障職能。三是將地質礦產部調整為國土資源部、國家計劃委員會調整為國家發展計劃委員會等。

2003年機構改革的重點在于保障和推動社會經濟的持續穩定發展。本輪改革國務院組成部門的“增設”主要有兩個方面：一是將國家發展計劃委員會、國家計劃生育委員會的名稱和職能都進行了調整，前者調整為國家發展改革委員會，后者調整為國家人口和計劃生育委員會。

2008年機構改革的兩大核心任務是構建服務型政府和推進大部制改革，前者表現為社會經濟發展對政治組織演化的壓力，后者則體現出政府組織內部高效協同的需要。此輪改革中國務院組成部門的“增設”主要有以下三個方面：一是新一輪部門的撤銷整合，包括撤銷信息產業部和國防科學技術工業委員會成立工業和信息化部，撤銷勞動和社會保障部與人事部成立人力資源和社會保障部。二是在國家環保總局的基礎上并入大量司局和事業單位后成立環保部，體現了環保工作的重要性。三是以一個組成部門為核心整合其他機構的部分職能組建綜合性更強的新部門，例如建設部調整為住房和城鄉建設部、交通部調整為交通運輸部。

（四）2013—2018年“大部制”與“放管服”兼顧下的機構整合

從組織變革的外部環境看，此時期中國的社會主義市場經濟發展逐漸步入深水區，一些阻礙市場運行的政治頑疾亟待清除，包括政府過多干預市場，政府規制不當等引發的資源浪費現象。為了充分發揮市場的調節作用，適應外部經濟環境的變化，組織結構需要進行適應性調整。此階段國務院組成部門調整的重點是減少政府對微觀經濟的干預，簡化審批流程，釋放市場活力，提高政府服務經濟社會發展的能力。2013年機構改革延續了大部制改革的思路，又補充了“放管服”等新內容。由于人口結構的變化，計劃生育工作的重要性下降，國務院組成部門的“增設”只有衛生部與國家人口和計劃生育委員會的整合。

2018年機構改革中國務院組成部門的“增設”主要有以下幾個方面：一是對原有部門進行職能整合設立新的部門。例如在原國土資源部的基礎上并入兩個國家局（原國家海洋局、國家測繪地理信息局）的大部分職責，整合成為新的自然資源部，以統籌各類自然資源的管理與規劃。二是面對新問題成立新部門予以應對，例如退役軍人事務部和應急管理部。

新中國成立至今，國務院組成部門歷經多次調整和變更，僅從部門的增設來看，主要是受到政治、經濟形勢等外部環境，組織規模、資源配置等內部條件以及國家戰略重點（組織任務）調整的影響，并隨著這些條件的變化而進行的動態調整。作為政府組織系統演化過程中的一種積極的、適應性的調整，國務院組成部門的“增設”思路和手段靈活多樣，成為國家在關鍵歷史時期調控社會經濟發展、推進現代化的重要工具。基于此，本文接下來將對新中國成立以來國務院組成部門“增設”所采取的措施、具體方式以及背后隱含的政治與行政邏輯進行比較分析，以便我們更好地理解和把握中國政府機構改革的復雜性、多樣性和靈活性等特點，也為推進中國式現代化提供必要的機構改革借鑒。

五、國務院組成部門“增設”的六種類型及其調整邏輯

在對國務院組成部門“增設”進行類型劃分之前，本文首先明確“次級單位”的概念。作為一種復雜的政治組織系統，國務院內部的組織結構較為龐雜。相較于國務院組成部門而言，國務院組成部門下轄的司局、國務院組成部門和辦公廳以外的國務院組織機構（包括直屬機構、直屬特設機構、辦事機構及組成部門管理的國家局）的級別相對較低，可以視為一種“次級單位”。明確此概念后，通過觀察一個國務院組成部門“增設”前后“次級單位”的劃歸、隸屬關系的調整以及機構數量的變化，可以將國務院組成部門“增設”區分為六種類型——轉設、組建、合并、升格、拆分、新設。

（一）轉設——一個新部門成立且主要職能來自另一個同時被撤銷的舊部門

歷史上看，“轉設”是國務院組成部門調整中最常見的一種“增設”方式，有時被簡單理解為“更改名稱”，即在其職能發生明顯變化后部門名稱的相應調整。一個舊部門之所以被轉設為另一個新部門通常有以下幾個原因：一是政府的工作重點發生了變化。一個部門的名稱直接反映了它所承擔的主要職能，而隨著社會經濟或外部環境的變化其承擔的職能同時也會出現變化，因此需要適時調整部門名稱。二是部門職能持續擴大的體現。例如2018年主管海洋與其他資源的大量次級單位被并入國土資源部后“轉設”為自然資源部，部門職能由原先的“國土資源管理”擴充為全類型的“資源管理”。三是對某一政府職能的特別強調。例如，1998年將勞動部的名稱調整為勞動和社會保障部，意在強化社會福利和保障職能。四是依據國際慣例對原有部門名稱中不合理的因素進行適當的語意修正，其實際承擔的職能并未發生大的變化。

機構“轉設”的動力來源比較復雜，但與社會經濟環境變化以及國家戰略導向密切相關，是政府增強對外部環境適應能力的常用手段。由于所處的時代與發展環境不同，“轉設”背后的調整邏輯也有差異。例如，當國家的整體發展思路作出重大調整時，一些負責統籌、調度、配置的重要綜合性部門通常也會出現職能的重要調整；當一個部門初創時，也許會因考慮不周或實踐與設計的偏離而在后續機構改革中通過部門名稱的語義調整予以適當修正；而在其他部門被精簡或國家開始格外重視此方面工作后，該部門職權會因吸收其他部門職能或被賦予新職能而出現職能的大規模調整。

（二）組建——一個新部門成立且下轄的多個次級單位的職能來自其他部門

組建是當機構改革的治理收益大于行政成本時，國家整合各方力量設立一個新部門的過程，是國務院應對重大現實環境變遷的最優選擇，也是組織生態理論中環境決定組織形式的有效例證。由于組建新部門需要消耗大量的行政成本，因此在改革前要充分評估效率和成本。相比設立一個全新的國務院組成部門而言，通過對次級單位的職能進行統籌調整組建一個部門，其行政成本相對較小，治理收益卻相當可觀，因此也是國務院組成部門“增設”的常見方式。但與“轉設”相比，“組建”的行政成本明顯要高。組織隨環境變動而及時調整的理想狀態并不能無條件發生于政府中，有限的行政資源將對涌現的調整需求提出約束，而在約束下尋找組織調整的最高效模式是評測政府能力的重要標準。因此，是否采取“組建”的手段進行改革，需要對改革的成本和收益進行比較和權衡，這是“組建”最核心的邏輯。

（三）合并——一個新部門成立且其大量職能來源于多個同時被撤銷的部門

在環境與組織的對應關系中，單一領域環境對應的過多組織機構在耗費大量資源的同時不僅不會提高效率，反而會因資源競爭與賦責失衡而拖慢效率，而合并是政府面對重要性減弱或性質趨同的社會經濟問題時，將多個部門整合在一起提高治理能力并減少行政成本的一種合理選擇。例如2008年工業和信息化部的設立加快了我國新型工業化進程；2013年設立的衛生與計劃生育委員會則在提高人口素質、優化人口結構、打造健康中國等諸多方面發揮了重要的引領和協調作用。另一方面，合并似乎是抑制政府規模過大的最簡單有效的手段，因此在新中國成立后一段時間內曾被大規模采用，但過于簡單粗暴的“合并”方式并不一定能夠達到預期的效果，歷史上部門合并后再進行拆分的例子就曾經出現過。選擇此方式需要滿足兩個充分條件：第一，擬合并的部門業務共通性足夠高，合并后能保證原有關鍵職能的履行乃至優化；第二，合并后形成的規模更大的部門能保證不因事務繁重、內部配合不暢而造成行政效率降低。當同時滿足這兩個條件時，采用“合并”的可能性較大。

（四）升格——一個新部門成立且其全部或核心職能來源于一個次級單位

升格是政府面對重大緊要問題時采取的一種機構調整措施，主要是將某一次級單位的行政級別直接提升為組成部門。典型的例子如1956年國務院直屬機構城市建設總局整體提升為城市建設部。升格所要解決的一般是因內外環境發生重大變化而十分嚴峻緊迫的問題，這類問題導致連帶的組織跟進調整有嚴格的時間約束但幾無成本約束。這種應急的組織調整雖然可以最快地解決環境劇變下的首要問題，但通常也會附帶行政成本過大或制度設計不完善的問題。因此隨著問題的緩解，在短時期內升格增設的部門容易在之后的機構調整中被裁撤，存續的時間相對較短，例如城市建設部在1958年的機構調整中與建筑材料工業部、建筑工程部合并為新的建筑工程部；物資管理部則在1970年的機構改革中被撤銷，其職能被并入國家計劃革命委員會，成為國家計劃革命委員會下轄的物資局，其承擔的銷售工作交回各有關工業部。與之前的類型相比，“升格”的行政邏輯比較簡單：當國家的某一單一職能的重要性快速提升而造成相關行政事務愈發龐雜以至于需要一個更高級別的部門來承擔時，對原機構的升格就會出現。需要注意的是，“升格”一般出現在我國社會經濟高速發展時期與劇烈轉型時期，所以這種機構改革的方式并不常見，是環境劇變時組織調整的權宜之計。

（五）拆分——多個新部門成立且與之職能相關的一個同級部門被撤銷

拆分是政府應對現代化進程中國家社會經濟管理事務不斷分化和細化的一種機構改革手段。拆分的主要動力有兩個：一是有的部門負責的業務過多，難以兼顧而需要分；二是有的部雖履職尚可，但從長遠來看，分設為多個獨立的管理機構能夠更好地促進發展。另一方面，部門拆分常常帶來行政成本和協調成本的增加，大范圍使用容易導致政府機構的過度膨脹，因此在20世紀80年代后這種方式的使用頻率逐漸降低。從調整邏輯上看，拆分與合并在手段、目的和方法上是相反的一對范疇，是環境與組織辯證關系的體現，因此二者常常交替使用來為對方糾偏。隨著我國機構改革的科學化，“拆分”這種改革手段的使用概率也會相應降低。

（六）新設——一個新部門成立且無任何其他部門或次級單位成建制劃入

新設是政府面對某一領域的職能空白或不足而采取的一種補位措施。與上述其它增設方式最大的不同是，新設要求一個國務院組成部門在成立時沒有并入其他的組成部門及其下轄的次級單位，這也意味著該部門負責的事務之前政府并未進行有效管理。隨著政府職能的快速擴張，必然帶來組織結構的重大調整。例如新中國成立之初，大量社會經濟事務主要由黨的系統和軍隊的系統管理，政務院的職權相對較小，負責的事務有限。1954年政務院改組為國務院后大量原本由黨和軍隊機構管理的公共事務劃歸國務院，因此需要增設一批全新的管理部門。從機構調整背后所隱含的政治邏輯來看，采取“新設”這一改革手段的政策窗口期一般處于改革的關鍵時期，常常發揮出統籌和穩定的重要功能。例如1956年新設立的國家經濟委員會、國家技術委員會和1982年設立的國家經濟體制改革委員會。這些新設立的“委”重在統籌協調各部門所承擔的具體職責，是組織面對日益復雜的發展環境時一種及時的回應。

以上基本涵蓋了新中國成立以來國務院組成部門“增設”的所有類型。在此基礎上，若將原（舊）部門標記為A、B、C……，新部門標記為A’、B’、C’……，次級單位標記為a、b、c……，則上述六種類型的具體特征如圖1所示。

需要說明的是，上述六種類型的劃分建立在對政府機構調整手段主要特征的歸納和概括基礎之上，具有初步探索的性質。由于國務院機構改革的復雜性和國務院組成部門的重要地位，在實際操作中并不完全如圖1中所列的那般簡潔明了。例如在部門轉設的過程中，除了由A→A’的主要過程外，還伴隨著一些次級單位的調整，如生態環境部在成立時不僅承接了原環境保護部的職責，同時也并入了一些國家發展改革委員會、國土資源部、水利部等下轄的次級單位。但由于其總體呈現的特點是生態環境部的掛牌與環境保護部的撤銷，因此我們將其界定為轉設而非組建。與之相類似的情況還有2018年國家衛生和計劃生育委員會轉設為國家衛生健康委員會、2008年交通部轉設為交通運輸部等。再比如合并，除了原有的若干部門合為一個新部門外，也常常伴隨著其他部門次級單位的變動，但本文的分類將重點放在國務院組成部門的變動上，暫時不考慮次級單位的變化。

六、結論與探討

新中國成立后，隨著內外環境和社會經濟的發展變化，政府機構改革雖未形成周期性的調整頻率，但在每個關鍵性的歷史時期，機構改革特別是國務院組成部門的“增設”大多發揮了極為重要的引領和保障作用。同時，國務院組成部門的“增設”在不同時期所采用的方式也是多種多樣，可謂“增中有減、減中有增、增減相宜”，這種動態調整體現了組織結構權變的靈活性和多樣性。本文的研究表明，國務院組成部門的“增設”不是一個簡單的機構調整過程，通過組織演化進程的分析，可將其進一步細分為轉設、組建、合并、升格、拆分、新設等六種類型。基于新中國成立以來縱向歷史分析和機構改革手段的橫向比較，我們可以歸納總結出這些類型背后所隱含的一般性規律：轉設是在常規時期政府根據社會發展新形勢調整部門職能，在節約行政成本的同時表達政府關于社會某一領域治理偏好和治理重點的新認識；組建是在政府面臨較新的或重要性迅速上升的社會問題時，整合各部門的相關次級單位形成合力，建立新部門來提高對于該問題的治理能力；合并是政府應對機構膨脹、降低國家行政開支的最有效手段，也可以用此整合多部門職能提高對于重大問題的治理能力；升格是面對形成原因單一但重要性日益上升的社會問題時，政府通過行政資源的傾斜和集中來強化其對這一特定問題的治理能力；拆分一般是國家處于經濟高速發展階段時政府為了應對產業領域的快速分化時所采取的對應性治理措施；新設主要是國家面對巨大變革時強化政府的統籌與協調職能時所采取的重要手段。

按照組織生態理論的觀點，機構改革是一個持續的、動態的過程，需要不斷深化改革，以適應新形勢、新任務和新要求。習近平總書記在黨的二十屆二中全會上指出：“黨和國家機構改革是一項復雜系統工程，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，需要根據新的使命任務、新的戰略安排、新的工作需要，不斷調整優化黨和國家機構職能體系，使之更好適應黨和國家事業發展需要。”（習近平：《深化黨和國家機構改革 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》，2023年第14期。）從組織結構權變理論的視角看，機構改革的目標在于順應經濟社會發展的需要，完善符合中國特色社會主義發展要求的政府組織體系。（邱實：《政府機構改革的職責邏輯》，《江海學刊》，2020年第1期。）目前，國務院組成部門由21個部、3個委員會以及中國人民銀行和審計署構成。鑒于當前國際國內發展環境面臨較多未知的、不確定性因素，未來國務院組成部門仍然存在較大的調整空間。通過對“增設”的類型劃分和邏輯分析，從組織演化的角度可以對未來國務院組成部門調整中可能采取的方式進行前瞻性探討。

第一，從組織生態的角度看，受外部環境的影響，組織機構調整的一個特點是問題導向突出，即針對社會經濟發展中存在的突出問題設立相應的機構。因此，轉設會是未來國務院組成部門調整最可能采取的手段。隨著經濟轉型的深入和人口老齡化進程加快，我國社會經濟治理的重點將逐步發生轉移，并成為推動機構調整的重要動力。轉設后的新部門有很大概率承擔推動就業、優化人口結構等職能。鑒于目前已有很多機構分別承擔此類職能，例如就業問題有專門的人社部就業促進司來管理，民政部則承擔全國老齡工作委員會的具體工作以及協調落實應對人口老齡化的職責。同時，這些問題相互之間關系密切，難以獨立進行治理。例如就業問題涉及人社部和民政部，而生育和老齡化問題與衛生健康事業的主管部門聯系緊密。因此未來國務院組成部門的改革很有可能采取“轉設”的方式，即在現有人社部的基礎上吸收民政部的部分職能增設“就業與社會保障部”；而應對生育與老齡化問題的治理也有可能在現有衛健委的基礎上增設“衛生與老齡化委員會”。

第二，組織變革通常是對環境變化的積極響應。面對日益復雜的外部環境，組織需要加強內部機構的協調，提高協同效率，常見的做法是將一些分散在不同機構的職能整合到一起，提高組織的整體效能。在組織權變結構上，這種調整方式被稱之為“矩陣結構”，它主要適合需要跨部門協作的項目型工作，強調資源共享和協同合作。從當前國家發展面臨的挑戰看，很多社會經濟問題相互糾葛，牽一發而動全身，需要政府組織內部確立整體性、系統性和全過程治理的思維，需要設立數量少、但更具綜合性和統籌能力的大部門來應對。另一方面，以“合并”方式適度減少部門數量以減輕行政開支也是未來機構改革的一條可行之路。更重要的是，中國式現代化提出促進全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生等發展目標，實現這些目標需要整合各方力量，需要政府在生產和消費領域、經濟和社會領域、生態和文化領域以及城鄉、區域協同發展方面進行強有力的統籌和協調，當若干部門分管的事務相互之間具有較強的關聯性時，組建與合并這兩種方式被采用的可能性依然很大。

第三，升格、拆分和新設這三種方式基本不會采用。首先，新的機構形式可能由政策推動、社會需求變化或其他外部因素引發，但這三種方式都會直接增加部門數量并將部門職能分散，因而不符合中央“大部制”改革思路與優化協同高效的機構改革精神。其次，升格、拆分與新設主要針對的是較為緊迫的、具有一定特殊性的重大問題，增設的部門職能相對單一，綜合性不高。歷史上看這幾種調整方式主要出現在新中國成立初期和改革開放初期，具有特定的歷史背景。并且拆分和新設這兩種方式會造成部門絕對數量的上升，導致治理的行政成本大幅度增加，也不符合當前控制行政開支、“過緊日子”的要求。最后，隨著行政管理技術水平的大幅度提升，政府即便面臨新的緊迫問題時也不是必須要設立一個行政級別很高的部門予以應對，更有可能采取的措施是在某個組成部門中融入新的管理職能并改換名稱，或至多設立一個國務院的直屬機構或國家局進行管理，如近期國家金融監督管理總局和國家大數據局的設立。

此外，組織生態理論認為，組織種群的演化還受到組織慣性因素的影響。政府機構也存在著組織慣性，例如體制機制的固化、人員的惰性、文化的保守等，這些因素都可能阻礙機構改革的順利進行。與新設相比，升格和拆分涉及到部門之間的利益沖突、人員安置和權力的重新配置，可能會面臨較大的政治阻力。隨著數字技術的發展和數字政府建設力度的加大，未來可能會更多地通過虛體性的“網狀組織結構”例如跨部門的黨政領導小組、部門間的“聯席會議制度”等來統籌協調多個部門的職能，解決特定的社會問題或提升某方面的治理能力，應對突發問題，降低實體機構改革中存在的制度慣性和阻力，保障中國式現代化的順利推進。

（責任編輯：胡重明）

收稿日期：2024-02-05

作者簡介：柳建文，南開大學周恩來政府管理學院教授、民族事務研究中心（國家民委中華民族共同體研究基地、天津市鑄牢中華民族共同體意識研究基地）研究員、博士生導師；孫正圓，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金項目“生態戍邊的理論與實踐研究”（編號：24XMZ003）。