基于社會公正的城鄉居民基本養老保險制度分析與優化

摘要： 無論黨的二十屆三中全會， 還是黨的十八大、十九大、二十大， 都將“社會公平正義”作為保障和改善民生的基本出發點和落腳點。因此， 社會公正既是社會政策制定應遵循的基本原則， 也是社會安全運行的必要條件， 其理念基礎是自由、平等、合作。城鄉居民基本養老保險制度作為一項重要社會政策， 既有與社會公正相適應的一面， 體現了自由、平等、合作的理念， 但也存在一定的偏差， 表現為自由度偏高、平等性偏弱、合作度偏低。因此應遵循社會公正基本準則， 進一步完善城鄉居民基本養老保險制度： 遵循“自由”的理念建立自愿與強制相結合的參保制度， 保障居民的基本權利；遵循“平等”的理念實施基于“共享的機會平等”的無差別普惠制養老金和基于“有差別的機會平等”的梯度普惠制養老金， 保障居民的基本生活；遵循“合作”的理念取消個人賬戶繼承制， 實現短壽者與長壽者之間的互濟。

關鍵詞： 城鄉居民基本養老保險制度；社會公正；自由；平等；合作

中圖分類號： C979 文獻標識碼： A文章編號： 16721217 （2025） 01000108

收稿日期： 20241104

基金項目： 山東省社會科學規劃研究重點項目（20BJJJ03）： 山東省居家社區養老服務質量評價與提升對策研究。

作者簡介： 公維才（1969）， 男， 山東沂水人， 聊城大學商學院教授， 法學博士。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“以經濟體制改革為牽引， 以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點， ……， 為中國式現代化提供強大動力和制度保障”；“健全社會保障體系。完善基本養老保險全國統籌制度， ……， 逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金。”黨的十八大以來， 歷次黨的代表大會都將“社會公平正義”作為保障和改善民生的基本出發點和落腳點——“著力保障和改善民生， 促進社會公平正義”;“在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義”;“著力維護和促進社會公平正義， 著力促進全體人民共同富裕， 堅決防止兩極分化”。以社會公平正義為準則， “通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證， 通過必要的社會調劑， 社會各個階層之間的隔閡能夠得以最大限度的消除， 至少是緩解， 進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”吳忠民： 《社會公正論》， 濟南： 山東人民出版社， 2012年， 第2頁。

一、社會公正的理念依據

公平、正義與公正之間有著內在聯系。公平是對人際間利益關系和非利益關系的度量、描述和評價， 其一般要求是相同的情況同等對待， 不同的情況差別對待。正義是在一定社會制度環境中， 對權利和義務、資源和利益在社會群體間、社會成員間的適當安排和合理分配。公正就是按照正義原則和公平觀念做事， 平等地對待社會成員。史瑞杰： 《公平、正義、公正及其關系辨析》， 《紅旗文稿》 2013年第22期。簡言之， 社會公正， 就是給予每個人他（她）所應得。既然是所“應得”， 就意味著， 如果社會成員應該得到的而沒有得到， 或者不應該得到的反而得到了， 都不能稱為社會公正。同樣， 由于個體的差異， 絕對的平均主義也是不公正的。

作為一種觀念和準則， 社會公正與人類文明史相伴隨。在現代社會， 社會公正的主要依據有兩類， 即理念依據和現實依據， 前者主要包括自由、平等與合作理念， 后者主要包括現代化進程和市場經濟的推進。在此主要就前者作說明。

（一）自由的理念

自由是人的重要特性之一，“人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動”《馬克思恩格斯全集》第42卷， 北京： 人民出版社， 1979年， 第96頁。。“自由是做法律所許可的一切事情的權利”［法］孟德斯鳩： 《論法的精神》（上冊）， 張雁深譯， 北京： 商務印書館， 1961年， 第154頁。；它包含著以個體人獨立自主地進行選擇、尊重個體人本身合理的差異、以理性為重要準則等重要內容。社會發展的基本宗旨在于使每個人獲得自由和全面的發展；同樣， 自由對于經濟的發展以及形成公正、合理、有活力的社會局面， 都具有十分重要的推動作用。當然， 由于資源的有限性， 自由是有限度的， 一個人的自由至少不應妨礙他人的自由， 極端的、不加任何限制的自由必然會對社會產生弊端。作為取消了階級對立的社會主義社會， “將是這樣一個聯合體， 在那里， 每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京： 人民出版社， 2012年， 第422頁。。

（二）平等的理念

平等是指“社會成員應當擁有相同的基本權利， 社會成員的基本尊嚴應當得到一視同仁的保護， 社會成員在融入社會生活以及尋求自身發展時應當得到無差別的基本平臺”。⑦吳忠民： 《社會公正論》， 濟南： 山東人民出版社， 2012年， 第348頁， 第5頁。與自由相比， 平等相對是理想化的， 也需要支付更高的社會成本。它既可以為自由提供有效保障， 也有助于激發社會活力， 更有助于社會的安全運行。平等理念首先肯定了人的基本貢獻和種屬尊嚴， “一切人， 或至少是一個國家的一切公民， 或一個社會的一切成員， 都應當有平等的政治地位和社會地位。”《馬克思恩格斯選集》第3卷， 北京： 人民出版社， 2012年， 第480頁。

根據平等的時序， 平等可分為機會平等、過程平等、結果平等， 其中機會平等是前提， 其可分為“共享的機會平等”和“有差別的機會平等”， 前者是指每個社會成員應當具有大致相同的發展機會， 而后者則是指由于社會成員的差異， 應有程度不同的差別。

平等與自由既相關又有別。缺乏自由的平等， 和沒有平等的自由， 都是不可想象的。“相信自由， 這是因為我相信平等；我之所以設想一個人人自由， 并像兄弟一般相處的政治社會， 則是由于我設想了一個由人類平等的信條所統治著的社會。”［法］皮埃爾·勒魯： 《論平等》， 王允道譯， 北京： 商務印書館， 1988年， 第15頁。二者的區別在于“平等側重于對個體人種屬的肯定和保護， 而自由側重于對個體人所具有的個體差異的尊重和保護”⑦。

（三）合作的理念

合作是指個人與個人， 或者群體與群體之間為達到共同目的而進行的彼此配合的方式。合作是人類社會的基本特征， 尤其在現代社會條件下， 個體離開了社會、合作幾乎寸步難行， 更談不上發展。之所以要合作， 是因為個體的力量極為渺小， 難以應對自然災害或社會風險所帶來的困難。合作并非失去自我， 而是為了使自身更好地自由發展。“要尋找出一種結合的方式， 使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富， 并且由于這一結合而使得每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從其本人， 并且仍然像以往一樣地自由。”⑧⑧［法］盧梭： 《社會契約論》， 北京： 商務印書館， 2003年， 第19頁。因此， 個人或群體， 甚至國家只有進行有效的合作， 才能更好地實現自身價值。

通過合作， 一方面可以對以個體為本位的自由和平等理念的可能性弊端進行有效控制， 校正自由與平等對公共利益關注的不足；另一方面也可以防止因忽略個體， 完全以國家為本位所帶來的不利因素。

二、城鄉居民基本養老保險制度與社會公正的適應性

2014年2月， 國務院發布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號， 下文指文件時簡稱《意見》， 指制度時簡稱居民養老保險制度）， 是對2009年《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號， 簡稱新農保）和2011年《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號， 簡稱城居保）的整合。綜觀《意見》的主體內容， 首先體現了自由、平等、合作的社會公正要求。

（一）《意見》體現了自由的理念

自由主要體現在居民參保意愿、繳費檔次及繳費方式等方面。

1.居民“自愿”參保。在參保范圍上， 《意見》規定“年滿16周歲（不含在校學生）， 非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民， 可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。”從形式上， 這與新農保要求的“……農村居民， 可以在戶籍地自愿參加新農保”， 以及城居保規定的“……城鎮非從業居民， 可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險”強調的“自愿”相比， 似乎缺少了“自愿”的明確規定， 但事實上， 《意見》才真正體現了“自愿”原則， 而其他兩者則帶有一定的“強制性”。因為新農保要求制度實施時， 年滿60周歲的老年人領取基礎養老金時， 其符合參保條件的子女“應當”參保繳費， 將老年人的待遇領取與子女參保進行了“捆綁”；城居保的養老金待遇的領取條件中， 對于制度實施時已滿60周歲的老年人， 要“引導”其子女按規定參保繳費。顯然， 后二者無論是子女“應當”繳費， 還是“引導”子女繳費， 都帶有了一定約束性或啟發性， 并非真正“自愿”。

2.居民“自主”選擇繳費檔次。無論新農保、城居保， 還是居民養老保險制度， 其養老保險基金都由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。在個人繳費的檔次選擇上， 《意見》規定， 居民可在100～1000元、1500元、2000元等12個繳費檔次中進行選擇， 這與新農保規定的100～500元五個繳費檔次選擇、城居保規定的100～1000元十個繳費檔次選擇相比， 只具有量的而非質的差異。這種規定兼顧了城鄉差異、區域差異等不同收入者的實際繳費能力， 使繳費選擇具有了更大自由度， 也使制度更具可行性。

3.居民“靈活”繳費。這體現在《意見》對“中人”的基礎養老金的領取條件要求上。《意見》對基礎養老金的領取人員根據制度實施時參保者的年齡分為三類： 老人、中人、新人， 其領取條件也各不相同。一是老人（60周歲及以上）不用繳費， 可以按月領取基礎養老金；二是中人（45～60周歲之間）“應逐年繳費， 也允許補繳， 累計繳費不超過15年”；三是新人（45周歲以下）“應按年繳費， 累計繳費不少于15年。”從中可見， 對于距領取年齡不足15年的“中人”， 《意見》提供了靈活的繳費方式， 既可以逐年繳費， 也可以補繳， 只要達到應繳納的年限即可。這就為由各種因素導致的居民暫時的繳費困難提供了緩沖， 體現了制度的靈活性。

（二）《意見》體現了平等的理念

如前述， 根據平等的時序， 平等可分為機會平等、過程平等、結果平等， 而機會平等又可分為“共享的機會平等”和“有差別的機會平等”。《意見》首先體現了機會平等， 進而為過程平等、結果平等提供了基礎。

1.居民養老保險制度首先體現了“共享的機會平等”。一方面， 繳費標準的多檔次設置為“共享的機會平等”提供了基礎條件。由于居民養老保險的參保者個體認識有別， 經濟實力不同， 所以在繳費意愿和繳費能力上也存在實質性差別。在這種情況下， 多檔次繳費標準的設置就為部分選擇低檔繳費者提供了參保機會， 保障了其在達到退休年齡時獲取基礎養老金的權利。另一方面， 政府的財政支持成就了參保者的共享機會， 其一表現在中央政府對基礎養老金的給付上， 所有的參保者在待遇領取時， 無論其所在區域， 都可以獲得由中央政府支付的全部或部分基礎養老金；其二表現在地方政府對參保者個人繳費的補貼上， 無論參保者選擇500元以下的低檔繳費， 還是選擇500元以上的高檔繳費， 都可以獲得政府不低于每人每年30元的個人賬戶補貼。這都體現了“共享的機會平等”。

2.居民養老保險制度也體現了“有差別的機會平等”。首先， “差別”體現在參保者的年齡上。制度實施時必然存在老人、 中人、 新人的差別， 為不同年齡的居民提供有差別的待遇領取機制， 如《意見》規定的“不用繳費”、“累計繳費不超過15年”、“累計繳費不少于15年”， 本身就體現了“有差別的機會平等”。其次， 在集體補助上， 對于“有條件的村集體經濟組織應當對參保人繳費給予補助”的規定， 強調了“有條件”， 避免了一刀切， 考慮到了城鄉區域差別實際， 有利于制度的推進。最后， 在政府補貼上， 中央財政對中西部地區全額補助基礎養老金， 而對東部地區補助50%， 也是基于東中西部經濟條件差異的實際作出的現實選擇；在地方政府對參保人的繳費補貼上， 對于選擇500元以下和500元以上繳費檔次的不同參保者， 分別給予不低于30元和60元的繳費補貼， 鼓勵多繳多得， 同樣體現了“有差別的機會平等”。

（三）《意見》體現了合作的理念

居民養老保險制度的合作主要體現在中央政府與地方政府的顯性合作， 以及居民養老保險參保者個人間的隱性合作上。

1.中央政府、地方政府承擔居民養老保險制度的基礎養老金是顯性的合作。基礎養老金的性質是普惠制養老金， 無論是由中央政府單獨支付， 還是中央政府、地方政府共同承擔， 都表現為政府財政的轉移性支出， 取自于稅收。而轉移性支出“是指政府單方面把一部分收入所有權無償轉移出去而發生的支出”劉怡 編： 《財政學》， 北京： 北京大學出版社， 2016年， 第97頁。；稅收則是“國家為了實現其職能的需要， 憑借政治權力強制無償地取得財政收入的重要手段或形式”， 其本質是一種分配關系。《公共財政概論》 編寫組： 《公共財政概論》， 北京： 高等教育出版社， 2024年， 第214頁。也就是說， 基礎養老金是通過國家向全社會范圍內納稅主體所征得的稅收的一部分， 并在一定社會成員之間進行的一種分配， 是全社會范圍內的一種合作關系， 具有廣泛的合作性。

2.居民養老保險參保者的個人賬戶養老金的使用是隱性的合作。根據《意見》要求， “國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶”， 個人繳費、地方政府補貼、集體補助及其他資助， 全部記入個人賬戶， 并且個人賬戶儲存額按照國家規定計息。這必然會使居民養老保險的個人賬戶形成一定的基金結余， 據《中國統計年鑒2023》的數據， 2022年城鄉居民養老保險基金收入5609.3億元， 基金支出4044.3億元， 累計結余12961.7億元。個人賬戶結余基金具有“儲備性”， 通過投資可以達成一定的經濟效益和社會效益， 實現個人賬戶基金在社會范圍內的合作。

三、城鄉居民基本養老保險制度與社會公正的偏差

事物都具有兩面性， 居民養老保險制度也是如此， 它既與社會公正相容， 同樣也存在一定的相斥。

（一）《意見》的自由度偏高

為維護社會公正， 理應給予主體一定的自由， 但自由是有限度的。居民養老保險制度偏高的自由度主要表現在對政府及參保者的責任要求上彈性較大。

1.對地方政府的基金籌集和養老金待遇調整的責任要求較為模糊。根據《意見》， 在基金籌集上，“對選擇較高檔次標準繳費的， 適當增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標準繳費的， 補貼標準不低于每人每年60元， 具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定”。在養老金待遇調整上，“地方人民政府可以根據實際情況適當提高基礎養老金標準；對長期繳費的， 可適當加發基礎養老金， 提高和加發部分的資金由地方人民政府支出， 具體辦法由省（區、市）人民政府規定”等。這些規定對政府在繳費補貼及養老保險待遇的調整上提供了很大彈性， 也為地方政府提供了一定的“自由”， 弱化了政府的責任約束。

2.對參保者繳費檔次的多元選擇實際影響了制度保障效果。無論是《意見》起初規定的參保人最低繳費檔次每人每年100元， 還是實施中將最低繳費檔次提高到每人每年300元， 并且絕大多數參保者按最低檔次繳費， 這就使個人賬戶積累有限。據研究， 假設一個45歲的個體按照每年200元繳費， 加上地方財政補貼30元， 每年按照4%的投資收益計算， 15年后個人賬戶總收益為4789.6元， 每月來自個人賬戶的養老金待遇只有34.5元。齊傳鈞： 《城鄉居民基本養老保險全覆蓋的前景分析與改進建議》， 《晉陽學刊》 2019年第4期。這意味著居民領取的養老金主要源于基礎養老金， 弱化了整體制度的保障效果。

（二）《意見》的平等性偏弱

作為平等時序起點的機會平等， 是過程平等和結果平等的前提， 而《意見》的規定及其實施實際影響了結果的公正。

1.財政補貼逆向再分配易形成馬太效應。根據《意見》， 居民養老保險實行個人繳費、集體補助、財政補貼的基金籌集模式， 并且采取多繳多補的逆向補貼激勵措施， “對選擇較高檔次標準繳費的， 適當增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標準繳費的， 補貼標準不低于每人每年60元。”這種累進財政補貼模式實質是一種財政逆向再分配， 這就導致缺乏繳費能力或選擇低檔繳費的參保者獲取的財政補貼相對較少， 而對于本身收入水平較高、繳費能力強的參保者， 獲取的財政補貼會更多， 形成了“窮者愈窮， 富者愈富”的馬太效應。

2.居民基礎養老金待遇區域間發展不平衡。由于不同省份間的經濟發展水平、人口年齡結構和財政狀況存在差異， 導致各省份間基礎養老金待遇水平參差不齊。據《中國統計年鑒》數據， 居民養老保險制度實施之初（主要是新農保）的2010 年只有上海、北京、天津的居民養老金待遇每月超過100 元， 待遇最高（上海399元）和最低（青海27元）省份的養老金待遇差值為 372 元；2015 年， 城鄉居民養老保險制度合并后， 全國居民養老金待遇大幅提升， 70%以上的省份基礎養老金待遇超過100元， 待遇最高（上海828元）和最低（黑龍江87元）省份的差距擴大到 741 元；2022 年， 全部省份的居民養老金待遇均高于 100 元， 但省際養老金待遇差距高達 1419 元（上海最高1552元， 吉林最低133元）， 相比 2015 年幾乎翻了一倍。縱向比較， 每隔5年左右， 區域間養老金待遇差距就翻一番， 這遠高于養老金待遇水平的提高速度。程杰、韓笑： 《城鄉居民基本養老保險制度的籌資壓力與調整機制》， 《人文雜志》2024年第7期。

（三）《意見》的合作度偏低

判斷居民養老保險制度是否具有合作性， 其依據在于能否形成保險主體之間的互濟及互濟程度的高低。

1.東部地區基礎養老金央地共擔模式降低了統籌層次， 弱化了保障能力。統籌層次的高低與保險的保障能力正相關， 即統籌層次越高， 保障能力越強。對于東部地區的參保者， 中央政府支付50%的基礎養老金， 地方政府承擔另外的50%， 這種基礎養老金央地共擔模式看似未降低全國統一的基礎養老金， 但必然給東部地區帶來政府補貼的壓力， 造成東中西部事實上的不平等， 進而弱化了地方政府支持居民參保的積極性。這就導致本來可以通過全國統籌實現更高層次的合作被打了一定折扣， 降低了合作層次， 弱化了保障效果。

2.個人賬戶的獨立性割裂了參保者個體間的合作。按規定， “國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶， 個人繳費、地方人民政府對參保人的繳費補貼、集體其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助， 全部記入個人賬戶”；“參保人死亡， 個人賬戶資金可以依法繼承”。由此可見， 個人賬戶具有完全的個人性質。這種制度設計改變了制度的“保險”屬性， 帶來了兩方面的副作用： 一方面， 使個人賬戶無法實現社會互濟， 使居民養老保險制度成為了政府和參保者兩個主體之間的關系， 缺少與其他參保人之間的互動；另一方面， 當參保人的余命在退休后超過139個月， 其個人賬戶養老金不再有剩余時， 如果沒有高齡津貼， 高齡老人所得養老金僅為基礎養老金， 增大了養老風險， 降低了養老金替代率， 加劇了生活困難。

綜上， 居民養老保險制度與作為社會公正理念依據的自由、平等、合作方面的偏差， 以及制度的普惠制養老金的性質， 導致其難以實現互助共濟， 而互助共濟是社會保障制度的本質特征與最卓越的功能， 也是整個社會保障制度可持續發展的穩定基石。而現行居民養老保險制度個人賬戶的互助共濟性不足， 既有損制度公平， 也影響制度運行效率， 不僅強化了利己主義傾向， 而且衍生出一系列難以發展的障礙。鄭功成： 《多層次社會保障體系建設： 現狀評估與政策思路》， 《社會保障評論》 2019年第1期。

四、以社會公正準則完善城鄉居民基本養老保險制度

面對居民養老保險制度存在的與社會公正的偏差， 按照約翰·羅爾斯的正義觀， 應適用其第二個原則， “社會和經濟的不平等應這樣安排， 使它們： ①在與正義的儲存原則一致的情況下， 適合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放”。［美］約翰·羅爾斯： 《正義論》， 何懷宏等譯， 北京： 中國社會科學出版社， 1988年， 第302頁。

（一）遵循“自由”的理念建立自愿與強制相結合的居民養老保險制度

1.自愿與強制相結合的根據。一方面， 從理論上來說， “人的自由和依據他自己的意志來行動的自由， 是以他具有理性為基礎的， 理性能教導他了解他用以支配自己行動的法律， 并使他知道他對自己的自由意志聽從到什么程度。”［英］洛克： 《政府論》（下篇）， 葉啟芳等譯， 北京： 商務印書館， 1964年， 第39頁。在面對養老保險時， 居民支配自己行動的“法律”即養老保險制度， 根據其相關要求決策自己的行為也是“理性”的基本表現。另一方面， 從實踐來看， 按照《意見》規定， 居民自愿參加養老保險， 摒棄了新農保中關于參保的“捆綁性”規定， 以及城居保中“引導”符合條件的子女參保的變相約束。這一優化雖然是個體人獨立自主地進行選擇， 尊重了人們的意愿， 體現了自由， 但由于基礎養老金的發放條件并未改變， 這就可能導致制度實施時60歲以下未參保者， 在達到退休年齡時將無法領取基礎養老金， 對個體而言， 這自然是不理性的， 是與自由的原則相違背的。

2.自愿與強制相結合的劃分。一方面， “新人”可自愿參保。“新人”即距退休年齡超過15年的， 可以自愿參保， 因為按目前規定， “新人”距離退休還有16～45年的時間跨度， 尤其是低齡勞動者， 其職業選擇存在多樣性， 就業區域存在不確定性， 甚至未來參加職工基本養老保險制度的可能性也較大， 因此“新人”可自愿參加居民養老保險， 也是尊重其意愿的“自由”的體現。另一方面， “中人”應強制參保。與“新人”相比， “中人”的職業領域、區域范圍已相對較為穩定， 融入職工基本養老保險的幾率也隨著年齡的增長不斷下降， 所以要求“中人”參保且繳夠規定年限， 是保障其達到退休年齡后獲取基礎養老金的基本條件， 也是保障其利益的重要措施， 更是自由所賦予的“理性”使然。

（二）遵循“平等”的理念實施普惠制養老金制度

正如前述， 機會平等可分為“共享的機會平等”和“有差別的機會平等”， 基于兩種不同的機會平等， 分別實施無差別普惠制養老金和梯度普惠制養老金， 既是機會平等的表現， 更是結果平等的重要保證。

1.基于“共享的機會平等”， 實行全國統籌， 建立由中央政府統一支付的無差別普惠制養老金。鑒于居民養老保險制度實為普惠制養老金而非社會保險， 所以對于未享受基本養老保障待遇的城鄉居民， 應在其達到退休年齡后逐月發放無差別普惠制養老金， 且應將其提高至當年的國家貧困線標準， 并且由中央政府財政統一支付。

之所以提高統籌層次、提高普惠制養老金的標準， 這既是“平等”的內在要求， 也是建立居民養老保險制度的出發點所在。因為平等是對個體人基本種屬的肯定和保護， “作為人， 我們是平等的。……一個人， 在人性和個性上都不可能超過他人或低于他人。我們認為， 人， （而不是物）所具有的尊嚴是沒有程度差別的。”［美］艾德勒： 《六大觀念》， 郗慶華譯， 北京： 三聯書店， 1998年， 第200頁。并且， 國家對基礎養老金的最低月標準， 分別于2014年、2018年、2020年、2022年調整為70元、88元、93元和98元， 但總體看居民養老保險待遇長期偏低的事實并未完全改變， 難以有效發揮“保基本”的功能。林閩鋼、曹思遠： 《城鄉居民基本養老保險的制度優化研究》， 《行政管理改革》 2024年第3期。

在待遇調整的具體措施上， 雖然各地也在不斷調整， 但調整的隨意性較大， 科學性不足。根據國際經驗， 應建立普惠制養老金的指數化調整機制， 具體包括以下五種方式： 一是根據某一階段內居民消費價格指數（CPI）或類似的其他價格指數進行調整；二是根據某一階段內工資增長率進行調整；三是根據CPI指數變化和工資增長率兩種指數綜合調整；四是根據CPI指數變化或工資增長率二者之間的高者進行調整；五是將繳費率、人口老齡化水平等因素納入考慮范圍， 根據綜合指標進行調整。趙巍巍： 《歐盟： 養老金待遇調整大同小異》， 《中國社會保障》 2011年第8期。無論是按照什么機制調整， 既然是無差別普惠制養老金， 其待遇標準不應低于當年的國家貧困線標準， 且應全國統一。

2.基于“有差別的機會平等”， 由地方政府實施梯度普惠制養老金。由于中央政府已承擔了全部普惠制養老金， 這就為地方政府， 尤其是東部地區地方政府發揮職能提供了財政空間。不同省份、不同區域由于人口年齡結構、經濟發展水平有別， 居民可通過“有差別的機會平等”分享各地發展成果， 獲得基于地區和年齡差異的梯度普惠制養老金。

實施要點有二： 一是實施基于區域的梯度普惠制養老金， 使居民分享地區發展成果。這一方面體現在政府對個人賬戶的補助上， 如云南省規定個人繳費 800 元以上的均補貼 100 元， 高于政策規定的60元標準；再如湖南省規定， 選擇 300 元和400 元繳費檔次的， 每人每年均補貼 40 元， 也高于政策規定的個人繳費500元以下補助30元的標準；魯全： 《居民養老保險： 參保主體、籌資與待遇水平》， 《社會保障評論》 2020年第1期。另一方面也體現在基礎養老金發放上， 如2022年， 上海、北京居民養老金的待遇分別為1552、1450元/人·月， 即便最低的吉林省也達到133元/人·月， 高于當年國家規定的98元的最低標準。程杰、韓笑： 《城鄉居民基本養老保險制度的籌資壓力與調整機制》， 《人文雜志》2024年第7期。二是實施基于年齡的梯度普惠制養老金， 實施高齡津貼， 尤其是對超過80歲以上的老年人給予高齡補貼。以后者為例， 山西省從2024年1月1日起， 為80周歲及以上高齡老年人發放高齡津貼， 以長治市潞州區為例， 80至89周歲老人每月高齡津貼70元， 90至99周歲老人每月150元， 100歲以上老人每月300元。高建華： 《山西80歲以上老年人可享高齡津貼》， 《山西日報》2024年9月19日。這都體現了“有差別的機會平等”， 符合社會公正的平等理念要求。

（三）遵循“合作”的理念取消個人賬戶繼承制

1.取消個人賬戶繼承， 有利于應對長壽風險。合作是社會保險的應有之義， 但當前的居民養老保險制度并不具備這一特性， 致使部分老年人面臨長壽風險。按照目前的政策， 參保者個體即使實際壽命低于平均預期壽命， 也可能存在因個人賬戶支付完畢而導致的風險， 因為目前139個月（相當于11.58年）的個人賬戶儲存額發放年限已低于平均預期壽命5年， 未來將面臨更大風險。據《“健康中國2030”規劃綱要》， 2015年我國人均預期壽命已實際達76.34歲， 2020年、2030年人均預期壽命將分別達到77.3歲、79.0歲；事實證明， 我國人均壽命2022年已達77.9歲， 《人均預期壽命已達 77.93 歲——我國主要健康指標居中高收入國家前列》， https：//www.gov.cn/xinwen/2022－07/06/content_5699422.htm。人均健康預期壽命顯著提高。面對長壽風險， 取消個人賬戶繼承制度， 對長壽者從整體的個人賬戶基金中予以補貼， 本身就是社會養老保險的應有之義， 也是合作的重要體現。

2.對個人賬戶基金實行年金化改革。取消繼承后的個人賬戶， 其資金的歸屬有學者主張： 一是將全部資金及利息返還給參保者個人； 二是全部轉為剛開始試點的第三支柱， 即遞延型商業養老保險， 允許繼續繳費。齊傳鈞： 《城鄉居民基本養老保險全覆蓋的前景分析與改進建議》， 《晉陽學刊》 2019年第4期。這兩種方式依然強化的是個人利己主義， 未能體現“合作”性， 因為我國的居民養老保險個人賬戶更多強調其“個人產權屬性”， 是一種個人儲蓄計劃， 而沒有認識到參保人的個人賬戶繳費是對未來養老保障權益的一種“對價”。劉萬、庹國柱： 《基本養老金個人賬戶給付年金化問題研究》， 《經濟評論》 2010年第4期。為此， 應堅持精算平衡原則， 對居民養老保險制度個人賬戶進行年金化改革， 所謂“年金保險是指被保險人生存期間， 保險人按合同約定的金額、方式、期限有規則并且定期向被保險人給付保險金的生存保險。”王海艷主編： 《保險學》， 北京： 機械工業出版社， 2010年， 第232頁。其基本功能就是有系統地償還資金，其目的是用以保障活得太長而沒有收入者之保險。其改革的方式， 可實施內部年金化或商業年金化， 前者是指對居民養老保險進行內部年金化， 實現內部平衡， 亦即短壽者個人賬戶基金不再允許繼承， 使個人賬戶資金在短壽者與長壽者之間進行再分配， 以短壽者之剩余彌補長壽者之不足；后者是指在參保人達到領取養老金年齡時用個人賬戶基金購買生存年金， 以實現短壽與長壽者之間的內部平衡。鄧大松、劉昌平： 《受益年金化： 養老金給付的有效形式》， 《財經科學》2002年第5期。從實際可操作性看， 本文更傾向于內部年金化， 既實現內部平衡， 又實現參保者的合作。

結語

在現代社會中，建立社會養老保險制度是有效化解社會成員養老風險的主要方式。一項制度由無到有，由有到優，必然經歷不斷升級的過程。在此過程中，始終不變的應是遵循社會公正準則，因為這一準則所體現的尊重人的個體自由和種屬平等是基本前提，同時強化成員間的合作既是人的種屬體現，也是社會保險所要求的權利與義務相統一的具體體現。具體到居民的養老保險制度而言，從1992年的農村社會養老保險制度縣級試點，到2003年、2009年探索和試點地方性新農保和全面性新農保，再到2014年形成全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，正是逐步體現自由、平等和合作理念的過程，體現了社會公正的基本準則。然而這一制度與職工基本養老保險制度相比，無論在制度性質，還是基金籌集、調整機制、養老金待遇上，都還有一定區別，尤其表現為制度的統籌層次有待提升，基礎養老金待遇仍待提高。因此，黨的二十屆三中全會指出，完善基本養老保險全國統籌制度，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金，以促進社會公平正義、增進人民福祉，正是制度完善的根本指導。為此，遵循社會公正準則，進一步優化、完善制度非常必要：以“自由”為理念建立自愿與強制相結合的參保制度；實施基于“共享的機會平等”的無差別普惠制養老金和基于“有差別的機會平等”的梯度普惠制養老金，保障參保者的基本生活；以“合作”為理念取消個人賬戶繼承制，實現短壽者與長壽者之間的合作。通過這些優化，既可彰顯全會所提出的“全國統籌”要求，又可落實“提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金”要求，是促進社會公平正義、增進人民福祉的具體表現。

Abstract： No matter the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China， the 18th， 19th and 20th National Congress of the Communist Party of China， “social fairness and justice”is regarded as the basic starting point and foothold to ensure and improve people’s livelihood. Therefore， social justice is not only the basic principle that should be followed in the formulation of social policies， but also the necessary condition for the safe operation of society. Its conceptual basis is freedom， equality and cooperation. As an important social policy， the basic pension insurance system for urban and rural residents not only adapts to social justice， but also embodies the concept of freedom， equality and cooperation. However， there are also some deviations， which are manifested as high degree of freedom， weak equality and low degree of cooperation. Therefore， we should follow the concept of social justice and further improve the basic oldage insurance system for urban and rural residents： establish a voluntary and compulsory insurance system based on the concept of “freedom”to protect the basic rights of residents ; based on the concept of “equality”the undifferentiated GSP pension based on “shared opportunity equality” and the gradient GSP pension based on “differentiated opportunity equality” are implemented to ensure the basic life of residents. With the concept of“cooperation”， the personal account inheritance system is abolished to achieve mutual benefit between the shortlived and the longlived.

Key words： pension insurance for residents; social justice; freedom; equality; cooperation

［責任編輯如初］