養老服務改革頂層設計出爐

《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）1月7日發布。這是我國首個以黨中央、國務院名義，對養老服務工作進行體系化制度設計的綱領性政策文件。

《意見》從養老服務網絡、服務形態等方面提出目標和路徑，更好保障近3億老年人老有所養，安享幸福晚年。這是事關社會和諧穩定、國家發展全局的大事、要事。

失能老人怎么養？

第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前我國失能老年人約3500萬，占全體老年人的11.6%，老年人患病率是總人口平均水平的4倍，帶病生存時間達8年多。據測算，到2035年，我國失能老年人將達到4600萬，到2050年達到5800萬左右。

“失能老年人照護問題是當前人民群眾養老的一個痛點，也是養老服務必須優先解決的重大課題。”1月9日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，民政部副部長唐承沛就養老服務改革發展中的失能老年人照護工作作介紹時說。

《意見》提出，要強化以失能老年人照護為重點的基本養老服務，增強居家、社區、機構等不同服務形態的失能照護能力，引導養老機構積極收住失能老年人。

唐承沛表示，黨的十八大以來，民政部把失能照護納入養老服務體系建設重點，堅持優先發展、傾斜支持、系統推進。

據介紹，截至目前，全國各類養老機構和設施達到40.4萬個，養老機構的護理型床位占比提升到了62.2%，為符合條件的失能老年人建設家庭養老床位30余萬張。失能老年人多數居家養老，可以在家庭里設置養老床位。為200多萬戶特殊困難老年人家庭實施適老化改造。

此外，近些年來，我國失能照護保障范圍不斷拓展、照護要素支撐不斷加強、質量管理也不斷規范。

唐承沛表示，下一步，民政部門將會同相關部門健全全國統一的老年人能力綜合評估制度，推動精準高效配置失能照護資源。同時，推動失能照護資源下沉到城鄉社區，延伸到老年人家庭。民政部門還將會同相關部門加強失能照護標準化建設，完善失能照護質量評價體系，提升失能照護質量安全。

到2029年基本建成三級服務網絡

《意見》首次提出加快健全覆蓋城鄉的縣鄉村三級養老服務網絡，形成縣（區）綜合服務、鄉鎮（街道）區域聯動、村（社區）就近就便的服務支持體系。按照部署要求，養老服務網絡到2029年基本建成，到2035年更加健全。這一舉措符合養老服務重在基層的規律特點，有利于推動城鄉養老服務均等化。

黨的十八大以來，各地在三級養老服務網絡建設上探索形成許多成功經驗，例如安徽、重慶等地“建中心帶站點進家庭”的服務模式。

在縣級，主要依托縣級特困人員供養服務機構，建設綜合養老服務管理平臺，發揮服務示范、行業指導、應急救助、資源協調等作用，統籌推動縣（區）養老服務資源高效利用、供需銜接、綜合監管。在鄉鎮（街道），主要依托現有敬老院、優質民辦養老機構等，改擴建為區域養老服務中心，在提供專業照護服務的同時，發揮政策咨詢、服務轉介、資源鏈接等作用。在村（社區），采取“中心+站點”等方式，大力發展嵌入式社區養老服務設施和互助型養老服務站點，加強日間照料、學習娛樂、上門服務等能力，發揮設施站點深入基層、貼近群眾的優勢，及時收集、提供和轉介養老服務需求，成為老年人家門口的服務站。

民政部養老服務司副司長李邦華表示，首次提出加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡，有利于在縣（區）范圍內加強養老服務資源的統籌，整個縣（區）范圍內的養老設施連點成網，服務更加便捷可及，供需更加銜接。

加強各類養老服務形態協調聯動

如今，居家、社區和機構養老已經成為社會主要的養老服務形態。

《意見》以推動三類養老服務貫通協調為改革重點，鞏固居家養老基礎，強化社區養老依托，優化機構養老專業支撐作用；加強各類養老服務在老年人全方位需求、全生命周期、全生活場景的協調聯動，讓老年人無論在家庭、在社區、在機構，都能夠享受到方便可及的服務。

居家養老是大多數老年人的傳統習慣和普遍愿望。唐承沛介紹道，《意見》總結了黨的十八大以來養老服務的成功經驗，提出完善老年人床邊、身邊可感可及養老服務政策的改革方向，從健全家庭養老支持政策、積極培育專業化服務機構、推進適老化建設等方面提出系列措施，還要推動培育更多專業化的上門服務，讓老年人居家養老安心、舒心。

《意見》提出，完善老年人床邊、身邊可感可及養老服務政策的改革方向，健全家庭養老支持政策、積極培育專業化服務機構、推進適老化建設，還要推動培育更多專業化的上門服務。要強化社區養老依托作用，探索“養老顧問”服務、村（社區）“兩委”把服務老年人作為重要職責等措施。進一步提出機構養老“專業支撐作用”，因地制宜推進養老機構分類改革，明確了兜底保障型、普惠支持型、完全市場型養老機構的職能定位和運行機制，探索“老年父母+殘疾子女”家庭共同入住養老機構等優化機構養老功能的舉措；要求充分發揮養老機構技術創新示范、服務技能培訓、設備推廣應用等作用，推動專業化服務向居家和社區延伸。

加快補齊農村養老服務短板

2024年政府工作報告將“加大農村養老服務補短板力度”納入2024年工作任務。6月，民政部等21個部門出臺《關于加快發展農村養老服務的指導意見》，成為首份國家層面發展農村養老服務的總體性部署文件，從設施建設、服務供給、質量安全等多個方面保障農村老年人享受專業養老服務。農業農村部和國家發展改革委等部門開展農村養老服務典型案例遴選，總結可借鑒的經驗做法，發布推介第五批全國農村公共服務典型案例，在公布的2024年度全國農村公共服務典型案例中有8個養老案例。

《意見》要求加快補齊農村養老服務短板，提出因地制宜擴大農村養老服務供給、鼓勵農村集體經濟組織發展養老服務等舉措。

農業農村部農村社會事業促進司司長唐珂表示，加速推進鄉村建設行動，指導各地結合農民需求和當地村莊發展趨勢，建設提升農村養老服務設施。支持村集體依法盤活閑置農房、校舍、衛生院等資產。發展互助養老服務，綜合利用新時代文明實踐中心、黨員活動室、村圖書室等，進一步拓展村級養老服務場所空間。

大力發展“黨建+農村養老”，發揮好村黨組織在資源統籌、組織協調等方面的優勢，聚焦就餐就醫、生活關愛、文化娛樂等老年人身邊的“關鍵小事”。探索創新互助服務、智慧服務、“一站式”服務、流動服務等方式。加強對脫貧戶等困難家庭中老年人的幫扶，防范化解返貧致貧風險。以農村留守、高齡、獨居、空巢等特殊困難老年人群體為重點，常態化開展探訪關愛服務，及時落實專項救助、臨時救助等幫扶措施。

唐珂還提出，要依法保障農村老年人的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益；進一步壯大村集體經濟實力，引導有條件的村積極發展村級養老事業。

財政如何進一步支持？

2019—2024年，全國財政用于養老服務和老年人福利方面的支出超過5600億元，年均增長11％。其中，中央財政通過一般公共預算、政府性基金預算等渠道安排資金超過1500億元；出臺了一系列稅收優惠政策，對符合條件的養老機構減免企業所得稅、增值稅等稅收，并指導地方為養老機構因地制宜提供建設補貼和運營補貼。聚焦特困老年人以及經濟困難的失能老年人和高齡老年人等特殊群體，支持其入住養老機構接受集中照護，或提供家庭適老化改造和居家上門服務等。

下一步，財政如何支持？《意見》提出，完善財政支持相關政策。

財政部社會保障司負責人葛志昊在1月9日舉辦的國務院新聞辦公室新聞發布會上表示，財政部門將認真貫徹落實《意見》精神，在以下三個方面持續發力。

一是進一步加大投入。指導各地根據經濟發展水平和人口老齡化程度，進一步加大對養老服務的資金投入。同時，進一步完善養老服務經費保障機制，擴大普惠性、基礎性、兜底性養老服務供給，重點保障好特困老年人、經濟困難失能老年人等特殊老年群體的基本養老服務需求。

二是進一步深化改革。繼續抓好縣域養老服務體系創新，居家和社區養老服務提升行動等試點工作，鼓勵地方加大推進力度，大力發展居家和社區養老服務。加快補齊農村養老服務短板，力爭形成可推廣可復制的城鄉養老服務發展模式。

三是進一步提升效能。一方面，加強對養老服務領域財政資金的預算管理，強化績效考核和財會監督，充分發揮財政資金的使用效能。另一方面，指導地方進一步優化養老服務資源配置，完善公辦養老機構的管理和運營機制，不斷提升全社會養老服務資源的整體效能。