期望理論視角下基層公務員激勵管理研究

摘 要：基層公務員作為與人民群眾接觸最密切的干部群體，是政府治理過程中的重要推動力量。目前，基層公務員隊伍中存在行政效率低下、責任意識不強、缺乏個人認同感等問題，分析其根源，實則是當下基層公務員的激勵管理機制難以滿足基層隊伍現代化建設內部需求。基于此，分析當前基層公務員激勵管理現狀及其存在的問題，基于期望理論模型，建立出基層公務員激勵管理的實現機制，即以公正評估體現個人努力；以獎懲機制反映績效獎勵關聯；以動態薪酬機制提升滿意度；以專業教育激發個人動機，最終形成激勵管理過程閉環。

關鍵詞：基層公務員；基層治理；激勵管理；期望理論

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）02 — ００83 — ０5

一、引言

基層是黨的執政之基、力量之源。在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代要求下，基層治理的健全與完善是政治發展的必然要求。基層公務員是政府行政事務的具體執行者，其工作能力和成效直接影響著黨和國家在人民心中的地位和形象，同時也與人民的幸福感與獲得感緊密相關。隨著我國綜合國力的不斷增強，人民群眾實際需求也隨之發生轉變，對我國基層公務員的工作任務有了更高、更細致的要求與標準。基層公務員是黨和政府聯系人民群眾的橋梁，其黨風、政風、作風直接關系著基層治理能力的提升和黨在人民群眾中的威信。改革開放以來，受計劃經濟慣性、市場機制不完善與政府職能邊界模糊的影響，我國基層公務員體系龐大、事務繁雜、行政壓力大等問題，制約了基層公務員現代化隊伍建設發展。黨的十八大以來，為整頓公務員隊伍，政府由粗放式管理轉變為量化式管理，在改善政府機構臃腫和行政效率低下的同時，許多工作任務的要求和標準越來越高，對干部的績效考核也越來越難。基層公務員作為執行任務的主體，工作內容的負荷與實際回報的不平衡，導致基層隊列出現工作效率低下、積極性不高、缺乏責任和服務意識等問題，對現代化公務員隊伍建設產生一系列消極影響。在全面從嚴治黨背景下，加強基層公務員激勵管理是破解“為官不為”、職業倦怠等問題的有效手段。

近些年，我國越來越重視對公務員的激勵管理，一系列激勵管理文件陸續出臺，進一步健全了公務員考核評價機制。在此基礎上，推出了公務員職級并行制度，保障了公務員待遇和相關權益。然而，受長期政治體制機制剛性問題，以及公務員隊伍中形式主義、“官本位”思想的影響，如何構建一套有效的基層公務員激勵管理模式和手段，提高基層公務員工作主觀能動性和積極性，不斷激發廣大基層公務員干事活力，提高基層治理能力現代化水平，是當下全面實施鄉村振興戰略社會背景下亟待解決的問題，也是本文想要嘗試探尋的實施路徑。

二、文獻綜述

（一）期望理論

期望理論源自西方，理論基礎涉及組織行為學、管理學、心理學等，主要研究期望值、媒介、效價和激勵效果之間的關系。目前，國外關于期望理論的研究包括管理心理學上的三種期望理論：“皮格馬利翁”的期望效應、貝克和迪西的期待理論和弗魯姆的期望理論。本文運用的期望理論，是由北美心理學家弗魯姆于1964年在《工作與激勵》中提出來的激勵理論，又稱作“效價—手段—期望理論”，該理論重點研究人們從動機的產生到采取行動的心理過程。在實踐上，主要是用于企業家激勵干部、員工的工作積極性。此外，還廣泛運用在教師、學生和醫護人員等特定群體的研究。

弗魯姆在提出期望理論后，得到眾多學者的支持與認可，同時也有一些學者提出該理論存在一定的局限性。波特和勞勒（LWPorter amp; E.E.Lawler）指出，弗魯姆期望理論中的“期望值由員工努力與工作績效的關系決定”缺乏全面的考慮，提出工作績效是一個多維變量，并在原來期望理論的框架上增加了外在報酬和內在報酬兩個概念，強調激勵的多樣性［1］。斯蒂芬·P·羅賓斯（Stephen P.Robbins）從個人努力的角度出發，提出機會和目標都會對個人努力造成重要影響，要將獎勵與個人需求相匹配，建立公平的績效評估系統。另外，期望理論中的每個要素之間的聯系又受特定因素的影響［2］。

中國學者對期望理論的研究和運用在公共管理領域還較少，主要是對公共部門中公務員績效管理和干部激勵機制的分析。在公務員績效管理中，姚夢山等基于期望理論指出，公務員績效管理中績效計劃缺乏公務員主體參與、績效考核缺乏客觀性、忽略績效反饋和績效獎勵同質化的問題，并基于期望理論四大要素提出改進建議［3］。唐素梅等認為期望理論在公共部門人力資源管理中，在短期內可以提升員工工作積極性，從長期來看，可以激發對本職工作的歸屬感［4］。

由于期望理論來源于西方，受資本主義社會政治、經濟、文化的影響，其初衷就在于激發員工工作熱情，激勵理論的社會、地域化特征明顯。然而公務員也并非單純的“政治人”，也有“經濟人”的制性，因此將期望理論用于公共管理領域，對員工采取一定的激勵措施，有利于公務員努力工作，提高行政效率。但有學者認為，我們在接受這一理論的同時，必須充分認識到東西方文化與其實際情況的差異，才能更科學、更有針對性地解決現實問題。

（二）激勵管理

在一個組織內，激勵管理效果的好壞直接影響這個組織的管理情況和長期發展。國外對公務員激勵管理的研究已經很深入。徐芳芳、劉旭濤在2018年對美國公務員績效激勵機制進行經驗分析，文中提到美國公務員績效管理自1883年頒布《文官制度法》以來已有一百多年的歷史，從考評計劃、考評管理、信息反饋、考評結果等各個階段進行激勵，已經建立起一套系統化的公務員績效激勵機制，并仍在發展中不斷探索與完善［5］。朱祝霞以英國、美國、法國、日本為例，探析這些國家公務員制度改革的共性發展趨勢，里面重點提到考核制度和考核結果的重要性，各國都在朝著落實績效管理、完善激勵功能、提升公務員效能的方向上轉變。如英國將考核結果作為高級公務員薪酬調整的依據，日本則將考核結果與晉升掛鉤。此外，實行監督約束和激勵性管理并舉的制度，綜合利用激勵杠桿，來達到提升士氣的效果［6］。

我國對公務員激勵管理的研究始于20世紀80年代，改革開放以后，開始引入國外先進的公務員管理理念，我國公務員激勵管理也隨之實施和不斷完善，但目前我國對基層公務員的激勵問題研究仍然較少。現有研究表明，在服務型政府理念下，我國公務員激勵物質激勵不夠，且沒有處理好物質與非物質激勵的平衡，對公務員的職業生涯和考核缺乏科學規劃［7］。在此基礎上，古衛等將我國公務員激勵機制分為薪酬福利、培訓、考核、獎懲、職務升降、監督六項內容，并增加提出薪酬制度和負面激勵缺乏的問題［8］。毛誠著、黃達同樣是基于建設服務型政府的背景，依據期望理論、成就動機理論，通過300份問卷調查發現，基層公務員對基礎需求與自我實現需要呈現出雙重特征，且需求差異與年齡有關，但不同年齡公務員的需求共同點是期望考核公平公正［9］。

公務員激勵管理在國內外研究中，主要圍繞建立有效的公務員績效激勵機制來不斷強化對公務員的激勵作用。以毛誠著等的研究為典型，開始通過問卷調研的方式，對基層公務員的內在需求做深入分析，而不僅僅針對外部的組織激勵運營機制來完善對公務員的激勵管理，但并未針對理論各個因素之間的相互關聯提出循環的激勵管理運行模式，本研究在以往研究的基礎上可對這部分內容做進一步補充。

三、基層公務員激勵管理的現狀

我國在不同的歷史時期，基層公務員的激勵呈現不同的管理機制。1993年《國家公務員暫行條例》的頒布，標志著我國基層公務員激勵機制的基本框架基本形成。2006年，《中華人民共和國公務員法》的頒布實施，將公務員的管理推向法制化的軌道。之后，全國陸續制定出與當地相適應的干部激勵制度，主要可以分為兩種方式：

其一，合理分類管理，嚴格考核機制。基層隊伍實施合理的分類管理。首先，科學合理設置公務員崗位。按照職能、機構、編制制定出“三定”方案，將政府下達的任務進行分解，促使基層公務員在位謀其職，明確自身工作職責。其次，通過對各個崗位設置明確的目標及績效獎勵，激勵基層公務員做好本職工作。此外，依法規范基層公務員考核機制，嚴格按照法規條例對基層公務員進行年度及任期考核，并將考核結果與個人的評優評先、職務晉升、薪酬待遇等掛鉤，通過以評促建、以評促管、以評促發展的方式［10］，規范基層內部治理，促進基層公務員更加踏實地在本職崗位上工作。

其二，現有公務員制度實行具有多重激勵效果的職級工資制。在目前的研究文獻中，涉及的基層公務員激勵方式可以分為物質激勵、精神激勵、職業發展激勵以及能力開發激勵，主要激勵方式為：將基層公務員的工資收入與其職務職級相關聯，并輔助以一定的物質激勵。物質激勵是指衣、食、住、行等物質方面的需求，如獎金獎品、工資晉級等。職業發展激勵包括職務的升降，能力開發激勵則體現在對基層公務員的培訓及交流學習機會上。其中，物質激勵與職業發展激勵是比較直接的激勵方式，能夠增加基層公務員的工作“獲得感”，而精神激勵則是一種較為間接的激勵形式，包括嘉獎、記功以及授予榮譽稱號等。實踐表明，對基層公務員的精神激勵和能力開發激勵，可以提升他們的職位認同感，滿足其精神需要，提升基層公務員工作能力，激發干部的工作熱情。

四、基層公務員激勵管理問題

雖然依據當前公務員法律法規，我國各地都積極采取針對基層公務員的各項激勵措施，一定程度上提高了基層公務員的工作積極性，但我國各地區之間發展不平衡，財政收入差距大；基層公務員體系龐大，涉及面廣；基層公務員工作績效評價機制不完善不健全等，都是困擾我國基層公務員激勵管理的疑難雜癥。

（一）激勵制度不完善

首先，對基層公務員評價實行“一刀切”。地方政府在對鄉鎮政府進行考評工作時，往往只看重GDP，卻忽略了各鄉鎮間的發展差異，面對同樣的考核激勵制度，不同發展水平的地區得到的激勵反饋則不同，主要表現為，基礎條件差的地區由于生產力水平低下，無法達到考核標準，從而打擊基層公務員的工作積極性。其次，職級工資制對鄉鎮基層公務員激勵作用有限。目前，國家對于基層公務員，尤其是鄉鎮基層普遍更注重精神激勵，對于物質激勵不能滿足基層公務員個體需要。基層公務員職級普遍偏低，工資福利較少，再加上基層公務員的數量龐大，工作任務重且繁雜，而領導職數又少，導致干部工作壓力大的同時，晉升渠道擁堵，大部分鄉鎮公務員在退休時仍然是科員，造成大部分鄉鎮干部工作狀態倦怠化時有發生。

（二）考核評定存在缺陷

目前，對于基層公務員的考核評價存在考不準、考不實，考核結果不能準確運用在干部的選拔任用上，且監督效果不明顯。其原因在于：一考核實施主體單一。當前在對基層公務員的考核評估中，多是注重上級、同事和自我的評價，而對于下屬的意見，尤其是服務群眾的反饋，是缺乏的，因此考核對象不全面。二是缺乏個體評價量化顯性的指標。基層公務員的績效考核一般包括德、能、勤、績、廉五個方面，但在實際操作中卻缺乏可操作性［11］，導致考評工作流于形式，沒有達到真正的激勵作用。三是考核評定等次偏少，且優秀名額分配不合理。每年公務員考核成績大都集中在“稱職”這一等次，其次是優秀等次，很少會出現“不稱職”，考核等次差距拉不開。在實際地區考核中，某些地方的年度優秀等次人員按單位而不按實際業績劃分，這種考核方式十分容易導致“優秀人員集中在人數多的部門”的不良現象，嚴重挫傷部門人數少而工作出色公務員的積極性。

（三）交流培訓渠道狹窄

基層公務員由于交流培訓渠道窄、機會少，導致干部素質良莠不齊。具體表現為：一是交流輪崗渠道不暢。基層單位普遍存在職數少的問題，有的公務員在同一單位甚至同一崗位一干就是10年、20年，直至干到退休，很少有調動學習的機會，能力無法得到提升的同時產生職業倦怠，甚至是投機心理；二是培訓內容缺乏針對性。目前對于領導的培訓較多，而針對普通公務員的培訓則相對較少，且培訓內容往往集中在理論知識的學習，這種課本上的培訓，一般流程為公務員上課學習后，再統一安排考試，最終根據考試成績來判定培訓合格與否，沒有明顯的獎懲措施，導致對公務員的培訓教育形式化，培訓效果不佳。此外，缺乏實踐性學習也會造成大部分公務員在面對工作困難時，難以應對和解決工作中出現的新問題，思維和行動慣性逐步不能適應社會轉型的要求。

五、期望理論對現實問題應用的可能性

弗魯姆期望理論認為，個體完成各種任務的動機是由他對這一任務成功可能性的期待，及對這一任務所賦予的價值決定的。在公共組織管理中，將員工的個人努力、個人績效、組織獎勵以及個人目標相互掛鉤，員工則會在此激勵體系下產生更高的工作動機，最終形成激勵的良性循環。

期望理論模型通過效價、期望值和工具性三個概念來建立。可以用公式表示為：M=f（E*V）［12］。其中V為“效價”，E為“期望值”，M為“動機”。通過這一公式可以看出，“效價”和“期望值”都與動機成正比關系，二者有一方面比較低的時候都會對激勵效果產生影響，難以提高激勵對象在工作中的積極性，只有二者都比較高時才能產生較高的工作動機。

激勵過程的期望理論對管理者的啟示：管理人員需要將組織目標與員工的個人需要相結合，找到個人技能和能力與工作需求之間的對稱性。在員工能力范圍內，明確員工的個人需要，以及組織的目標與結果，從而達到激勵效果。根據期望理論，激勵機制的設計要考慮時空因素，具體體現在激勵面要廣，且激勵周期要長。管理人員要充分發揮員工個人的能力，將目標設定在略高于員工實際能力的范圍，同時考慮內外部環境因素，使員工有完成目標任務的信心，將個人工作滿意度與組織承諾正向結合，有助于激勵作用的最大化。

基層公務員作為基層治理的主體，承擔著打通服務群眾的“最后一公里”工作，隨著服務型政府的加快建設，對基層各項工作的要求也越來越高。面對高強度、出錯率高、回報收益低的工作，基層公務員普遍出現工作倦怠、缺乏熱情的狀態，具體表現為，一是怕承擔責任，工作推脫，不擔當、不作為；二是工作無動力，消極怠工，效率低下［13］。在新時期，基層公務員的物質基本保障已基本獲得滿足，根據期望理論，進一步應更關注公務員的身份認同與自我價值的實現，將個人努力與最終個人和組織的目標建立起聯系，形成以基層公務員內在需求為基礎，激發個人努力以獲得公平公正的獎勵，來試圖解決現實中基層隊伍長期存在的職業倦怠、投機心理等頑瘴痼疾。

六、期望理論下基層公務員激勵管理的實現機制

（一）期望值：努力→績效——優化績效評估體系，客觀公平評估結果

從期望值上，保障基層公務員的個人努力能夠如實、客觀地體現在績效評估結果上，同時設置合理的獎懲制度。首先，要完善績效評估系統，確保程序公平。對基層公務員的績效評估要客觀、透明，并能夠反映基層公務員日常的工作狀態與工作結果，這就要求管理者要全面了解和考察不同崗位類別的基層公務員的工作內容及要求，針對性地設定科學、合理、有效、可操作性的績效考核標準，以保證激勵公平公正。其次，要拓寬績效評估主體，確保結果公平。對基層公務員工作效果的評定，應綜合考量上級、同級、服務群眾以及干部自我評估等多元評估主體意見，各主體進行績效評定時要做到“對事不對人”，同時保證評估信息的公開，這樣不僅可以提升基層公務員的信任度和滿意度，也能促進干部自我反省，進一步完善自身能力和素養。

（二）媒介：績效→獎勵——完善多元獎懲機制，強化績效獎勵關聯

通過有效的績效評估標準，將內在報酬與外界刺激進行有機組合，強化績效與獎勵之間的作用關系，最大程度上激發基層公務員的內在自驅力。首先，將報酬獎勵與個人績效緊密連結，給基層公務員傳達績效與獎勵成正向效應的信息反饋，同時結合績效考評結果，把績效所得獎勵與基本的勞動報酬差異化，體現多維度的績效考評獎勵。其次，賞罰分明，在充分考慮基層公務員差異化需求的前提下，實施正向激勵與負向激勵相結合、物質獎勵與精神獎勵相結合的激勵方法。既應正視基層公務員合理基本物質需求，又需重視基層公務員對其晉升與職業發展的需要［14］。具體而言，在物質獎勵上，充分體現多勞多得的分配機制，設置全面多元的、滿足干部需求的獎勵類別，如基本工資、績效工資、涉及健康、教育、家庭關懷的福利等等；在精神獎勵上，給基層公務員晉升、榮譽、教育等多元化的激勵，滿足其價值感的需要，提高工作自主度。同時，定期激勵與及時激勵相結合，依據基層工作特征形成定期獎勵機制，要避免平均主義，依據工作成效等因素形成差異化激勵［15］。

（三）效價：獎勵→滿意——建立薪酬動態機制，差異化薪酬策略

首先，平衡不同發展狀況的各地區間的薪酬差異。通過了解國家與地區的相關勞動法律法規，明確各地區當地文化與薪酬期望，制定出跨文化、跨區域的薪酬策略，不僅要與地方財政實力相關聯，更要兼顧公平性，同時定期進行薪酬審查與調整，確保薪酬策略與市場趨勢和組織需求相一致。其次，在具體的薪酬策略制定上，一要設置精簡的薪酬結構，提高薪酬透明度。通過了解基層公務員真正需要，可將部分非工資性福利以貨幣的形式發放，并強調內部公平性，通過崗位評估調整薪酬水平；二要建立動態薪酬調整機制，設立績效掛鉤原則［16］。將組織目標與個人績效和獎勵相結合，設置普遍調整和個別調整兩種類型的動態調整機制，使基層公務員的薪酬可以隨績效變化而響應變動，從而增強薪酬競爭力。

（四）引導：教育→動機——注重綜合素質提升，完善干部素質拓展

如何將激勵措施落實到位，真真正正為老百姓干實事，歸根結底是打造一支技術過硬、素質達標的基層公務員隊伍，而僅僅依靠外在薪酬、評估及獎勵等并不能從根本上全面提升績效水平。要達到最佳激勵效果，離不開對基層公務員的教育與培養。教育培訓等方式能夠內化基層公務員的公共服務動機，直接或間接影響基層人員工作時的幸福感與滿足感，這種公共服務動機作為自我決定程度最高的調節形式［17］，能夠強化其內在責任感，從而改善整體崗位績效［18］。因此在整個激勵過程中，要強調從素質與技能的培育上提高干部工作動機。首先，培訓主體要涉及全部基層公務員，精準培養。堅持縣、鄉（鎮）、村三級聯動，按照“缺什么、補什么、干什么、訓什么”原則，從政治素養到專業技能，結合國家大政方針，有針對性地補齊基層公務員能力短板。其次，要提供多元化的培訓形式。將理論與實踐相結合，同時注重對培訓結果的考核監管，保證培訓有成效，引導基層公務員訓以致用、學以增干。基層公務員綜合素質提上去了，能力也能滿足服務群眾的需要，從內提升了干部對崗位的期望值，形成了努力→績效→獎勵→個人目標，再由結果正向反饋給干部個體，進而實現提質增效的良性循環激勵管理。

七、結論

在鄉村振興戰略背景下，我國基層公務員的行政能力與工作成效對國家政策的執行、國家運行機制效率以及公共利益的最終實現等影響顯著。盡管目前國家與政府已經對公務員激勵管理予以更高的重視，但在具體實踐中激勵效果并不明顯，甚至出現與期望相反的結果，究其原因是沒有將激勵管理與基層公務員實際需求緊密貼合，導致激勵管理失效或效用大減。本研究對基層公務員激勵管理的現狀和問題進行了系統的分析，基于期望理論，強調利用需求分析來完善對公務員的激勵管理，有利于激發基層公務員工作內在動力，提高其工作積極性和工作效率，促進黨和國家的方針政策更好地落實到基層，使基層公務員更能利用自身崗位為老百姓排憂解難，推動我國基層治理的完善和發展。

基層公務員隊伍建設是一項長期任務，在當前共建共治共享的城鄉基層治理的新格局下，基層組織與人員的激勵管理困境與成效受多重因素的影響，如地域、民族、文化、經濟、公務員自身年齡與追求等，因此未來需從基于大量的實踐，以實證分析與科學計量檢驗等方法，更加深入探討新時代的條件與要求下基層公務員的需求要素，剖析影響其激勵管理效果的內在變量，使目前的研究結果更加完善，貼合實際。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶海〕