地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的實(shí)踐問(wèn)題與完善路徑

有效的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟制度目標(biāo)的重要保障。

鑒于法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察監(jiān)督和民眾監(jiān)督存在一定局限性，地方人大作為公共利益的代表，加強(qiáng)對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督是其行使監(jiān)督權(quán)力、履行監(jiān)督職責(zé)的必然要求，也是確保檢察公益訴訟依法有序進(jìn)行的必要保證。

當(dāng)前，部分地方人大在對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督中存在監(jiān)督能力不足以及監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題，影響了地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟質(zhì)效的實(shí)現(xiàn)。

意識(shí)不足

在最高人民法院、最高人民檢察院頒布的司法解釋的指導(dǎo)下，檢察公益訴訟工作呈現(xiàn)出以檢察機(jī)關(guān)為主體，政府及法院、監(jiān)察、公安等機(jī)關(guān)協(xié)助，并由地方各級(jí)人大制定檢察公益訴訟專項(xiàng)決定支持的模式。但是，部分地方人大更注重對(duì)檢察公益訴訟的支持，而對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的力度還不夠。

第一，地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的主動(dòng)性、積極性不足。隨著依法治國(guó)和司法體制改革的不斷推進(jìn)，司法公信力不斷提升，為避免在個(gè)案中出現(xiàn)“干預(yù)”司法的可能，地方人大弱化了對(duì)司法的監(jiān)督職能，這也導(dǎo)致地方人大對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督意識(shí)逐漸降低。

第二，地方人大在檢察公益訴訟中主要發(fā)揮支持和保障作用。從地方各級(jí)人大關(guān)于檢察公益訴訟的立法中不難看出，地方人大在檢察公益訴訟中的主要職能是為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟提供支持和保障，而非對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督。

如甘肅省人大常委會(huì)頒布的檢察公益訴訟決定中，只提及各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察公益訴訟工作的督促；湖北省和內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)頒布的檢察公益訴訟決定中并無(wú)人大及其常委會(huì)應(yīng)對(duì)檢察公益訴訟工作的開(kāi)展進(jìn)行督促和監(jiān)督的內(nèi)容。

能力不足

地方人大的民主化和檢察公益訴訟的專業(yè)化兩者之間存在的沖突。而地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的能力不足，又會(huì)使其面臨“業(yè)余監(jiān)督者”去監(jiān)督“專業(yè)被監(jiān)督者”的尷尬現(xiàn)實(shí)。

第一，地方各級(jí)人大由來(lái)自各行各業(yè)的代表組成，這也導(dǎo)致在地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的組成人員中，對(duì)檢察公益訴訟有著專業(yè)性認(rèn)識(shí)的人較少，即使主動(dòng)對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果一般為宏觀層面的建議，對(duì)解決檢察公益訴訟中的專業(yè)性問(wèn)題作用有限。

第二，檢察公益訴訟作為一種專業(yè)化的訴訟類型，在一定程度上建立了專業(yè)化、排他性的知識(shí)壁壘。檢察公益訴訟的開(kāi)展需嚴(yán)格遵循規(guī)范性、程序性。但地方人大對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督通常是在民主化基礎(chǔ)上進(jìn)行的形式監(jiān)督，缺少規(guī)范性和程序性。一個(gè)專業(yè)群體在開(kāi)展檢察公益訴訟時(shí)，倘若以非規(guī)范化與非程序化的方式進(jìn)行監(jiān)督，其效果可想而知。

力度不夠

地方人大監(jiān)督力度和監(jiān)督剛性的不足，會(huì)導(dǎo)致其對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督效果大打折扣。

當(dāng)前《監(jiān)督法》規(guī)定了人大行使監(jiān)督權(quán)的七種監(jiān)督方式，但地方人大對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督方式主要為：聽(tīng)取和審議司法機(jī)關(guān)有關(guān)檢察公益訴訟的年度工作報(bào)告，監(jiān)督方式較為單一。

在各省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定中，絕大部分檢察公益訴訟決定中規(guī)定的監(jiān)督方式比較單一。如海南省人大常委會(huì)頒布的檢察公益訴訟決定中，僅規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察公益訴訟工作的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在年度工作報(bào)告中向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告檢察公益訴訟工作情況，這意味著對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督只是單次監(jiān)督，難以保證監(jiān)督效果。而像四川省、寧夏回族自治區(qū)、北京市等人大常委會(huì)頒布的檢察公益訴訟決定中，列舉了多種監(jiān)督方式，也與《監(jiān)督法》中規(guī)定的監(jiān)督方式相差不大，不夠多樣化和新穎化，針對(duì)性較弱。

為提升地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟實(shí)效，地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督意識(shí)，提升監(jiān)督檢察公益訴訟能力，加大監(jiān)督檢察公益訴訟力度。

強(qiáng)化意識(shí)

第一，地方人大應(yīng)主動(dòng)對(duì)檢察公益訴訟的開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)督。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，除了對(duì)檢察公益訴訟的開(kāi)展提供支持和保障外，還應(yīng)摒棄難以監(jiān)督、不愿監(jiān)督的觀念，積極行使監(jiān)督權(quán)力、履行監(jiān)督職責(zé)，主動(dòng)參與到對(duì)檢察公益訴訟的監(jiān)督中去。

第二，地方人大可通過(guò)立法的形式，強(qiáng)化監(jiān)督檢察公益訴訟意識(shí)。在檢察公益訴訟專項(xiàng)決定中以專章的形式擴(kuò)充監(jiān)督內(nèi)容，或在《監(jiān)督法》的指導(dǎo)下單獨(dú)制定有關(guān)監(jiān)督檢察公益訴訟的工作細(xì)則，一方面通過(guò)明確監(jiān)督對(duì)象、形式以及程序等內(nèi)容來(lái)強(qiáng)化其監(jiān)督意識(shí)；另一方面通過(guò)立法的形式規(guī)范監(jiān)督行為，使其在合法的框架內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督職能。

提升能力

首先，為協(xié)調(diào)人大的民主化和檢察公益訴訟的專業(yè)化之間的關(guān)系，地方人大可先依據(jù)司法機(jī)關(guān)辦案的法定程序，對(duì)檢察公益訴訟開(kāi)展過(guò)程的合法性進(jìn)行監(jiān)督。一方面可避免干預(yù)個(gè)案，尊重司法權(quán)威，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)；另一方面，對(duì)檢察公益訴訟開(kāi)展過(guò)程的合法性進(jìn)行監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，可以在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)及時(shí)糾正解決，避免司法資源的浪費(fèi)。

其次，地方人大應(yīng)當(dāng)組建監(jiān)督檢察公益訴訟的專業(yè)化隊(duì)伍。可邀請(qǐng)檢察公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的法官、檢察官、學(xué)者、律師等專業(yè)人員組成檢察公益訴訟專業(yè)咨詢委員會(huì)，為其提供專業(yè)的意見(jiàn)和建議，提升監(jiān)督檢察公益訴訟的能力和效果。

最后，地方人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)參與檢察公益訴訟監(jiān)督工作人員的培訓(xùn)。可通過(guò)邀請(qǐng)檢察公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者開(kāi)展專題講座、派駐監(jiān)督人員到檢察機(jī)關(guān)掛職鍛煉、旁聽(tīng)檢察公益訴訟庭審、監(jiān)督人員定期進(jìn)行內(nèi)部總結(jié)交流等形式，不斷提升地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的專業(yè)性和能力。

加大力度

第一，豐富地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的方式。可在聽(tīng)取和審議檢察公益訴訟專項(xiàng)報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查、旁聽(tīng)公益訴訟庭審的基礎(chǔ)上，適時(shí)運(yùn)用質(zhì)詢、對(duì)檢察公益訴訟中的特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、提出和審議決定撤職案等專項(xiàng)監(jiān)督手段，提升監(jiān)督剛性和權(quán)威性。此外，可以對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行類案監(jiān)督。可關(guān)注檢察公益訴訟個(gè)案背后的普遍問(wèn)題和共性問(wèn)題，并以此為切入點(diǎn)，在其監(jiān)督范圍內(nèi)對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行類案監(jiān)督。

第二，拓寬地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的途徑。地方人大可充分發(fā)揮人大代表在檢察公益訴訟中的監(jiān)督作用。可通過(guò)宣傳人大代表名單、公布人大代表郵箱等方式，方便民眾向人大代表反映問(wèn)題。在依靠民眾監(jiān)督的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，讓二者共同發(fā)力，解決人大監(jiān)督力量不足等問(wèn)題。此外，人大代表在走訪調(diào)研中，也可將發(fā)現(xiàn)或收集到的公共利益受破壞的線索移交給檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)積極開(kāi)展檢察公益訴訟，維護(hù)公共利益。

（作者單位分別為：西南大學(xué)法學(xué)院、四川省廣安市前鋒區(qū)人民檢察院）