山西省縣域新型城鎮化質量指標體系構建及評價研究

摘 要：城鎮化是現代化的必由之路。為有效把握山西省縣域城鎮化發展水平，深入推進以縣城為載體的新型城鎮化建設，文章在梳理新型城鎮化質量評價進展基礎上，堅持因地制宜、分類評價的原則，對全省縣（市）進行分類，從人口發展與城鄉融合、經濟水平與產業轉型、城市交通與市政設施、公共服務與民生保障、縣容縣貌與生態環境等五個維度設置了28項具體指標，對不同類型地區的評價體系賦予差異化的權重，以此對篩選的山西省78個縣（市）新型城鎮化發展綜合指數及分維度得分進行計算，并結合測算結果和不同類型地區的特點，提出了分類推動縣域新型城鎮化的政策建議。

關鍵詞：縣域新型城鎮化 指標體系 分類評價 山西省

中圖分類號：F207" 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2025）02-134-03

城鎮化是現代化的必由之路。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。近年來，國家高度重視縣域新型城鎮化建設，2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），為全國積極穩妥扎實推進縣域新型城鎮化指明前進方向。相較以往城鎮化的概念，縣域新型城鎮化的“新”主要體現在：縣域為先的區域經濟發展格局、功能為實的縣域分類發展定位、補短為本的縣域經濟發展路徑、城鄉互通的縣域城鎮化理念。山西省高質量推動縣域新型城鎮化發展，必須基于縣域新型城鎮化的新內涵、新特征，研究構建新的質量評價指標體系，把握各縣（市）城鎮化建設水平，從而提出針對性建議。

一、新型城鎮化質量評價研究進展

評價方法方面。近年來，國內學者圍繞縣域新型城鎮化的發展水平，采用熵權法、綜合評分法、層次分析法、主成分分析法等進行了大量的研究，并取得了豐富的研究成果。例如，凌筱舒、王立等（2014）借助于綜合指標模型分析的方法，利用反映土地、社會、經濟、人口等方面變化情況的相關數據，對2001—2010年期間江西省各縣（市）的城鎮化發展水平進行了全面測量和分析。雷娜、鄭傳芳（2017）采用因子分析法評估了福建省的58個縣域城鎮化發展狀況。金雪花、雷永琴等（2024）利用熵值法對寧夏新型城鎮化發展質量進行綜合測度，并在此基礎上，運用灰色關聯分析法，分析了寧夏新型城鎮化影響因素。評價指標方面，在測度縣域城鎮化質量水平所需的指標選取上，國內研究經歷了由單一化、少量化的指標逐漸向多元化、多量化指標發展的歷程。例如，趙志威、王冬燕等（2016）圍繞經濟、人口、土地等維度，設置了9個三級指標對2005—2014年吉林省中部地區縣域城鎮化水平時空差異進行建模分析。劉又萁、劉科偉等（2019）從人口集聚水平、資源稟賦條件、經濟增長能力、設施保障能力等4個角度選取19項三級指標，測算了2016年陜西省縣域城鎮化發展潛力。楊璐菱（2021）基于新發展理念，從創新、協調、綠色、開放和共享維度，構建了指標體系。歐進鋒、許抄軍（2023）等人從經濟發展、基礎設施、城鄉統籌、綠色低碳、創新發展等維度設置了30個指標，并使用層次分析法和熵權法分別設置了指標權重，構建了新型城鎮化高質量發展水平評價指標體系。

二、山西省縣域新型城鎮化類型劃分

不同縣域發展的重點不同，則評價體系的側重點也應有所差異。為科學評價山西縣域新型城鎮化水平，更好指導各縣（市）縣域新型城鎮化發展，本文結合《意見》明確的大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城以及人口流失縣城等五個縣城類型，對山西省91個縣（市）進行劃分。

（一）大城市周邊縣城

《意見》對大城市周邊縣城的定義主要為城市群和都市圈范圍內的縣城。在全國城鎮化格局中的19個城市群中，山西中部城市群、關中城市群、中原城市群涉及到山西的縣域。按照住建部的人口標準，城區人口100萬人以上為大城市，第七次人口普查之后，山西僅有太原、長治、大同等3個設區市為大城市，同時也僅有太原、長治為國家級城市群內的大城市。因此，建議選取地理位置上僅鄰太原、長治或者與太原、長治有1.5小時高速通行距離的縣城為大城市周邊縣城，主要有清徐縣、陽曲縣、古交市、交城縣、文水縣、汾陽市、祁縣、平遙縣、介休市、壽陽縣、定襄縣、壺關縣等12個縣（市）。

（二）專業功能縣城

專業功能縣城主要指的是具有交通、資源以及特色產業基礎優勢的縣域，通常而言專業功能縣城已經培育形成1～2個具有特色的主導產業。目前，全省已經構建起“18+119”特色專業鎮體系（18個省級專業鎮+119個市級專業鎮），其中一部分特色專業鎮是以農產品生產加工為主，為農產品主產區縣城的發展重點。因此，建議以市級及以上特色專業鎮為依據，剔除以農產品為主的專業鎮所在縣域和大城市周邊縣城后得到的縣（市）為專業功能縣城，主要有孝義市、代縣、懷仁市、澤州縣、興縣、嵐縣、襄汾縣、侯馬市、原平市、萬榮縣、聞喜縣、河津市、永濟市等13個縣（市）。

（三）人口流失縣城

主要表現為人口總量較少且人口流失相對嚴重的地區。建議選取常住人口數量小于15萬人，且第七次人口普查數據相比第六次人口普查數據，人口減少15%以上的縣域為人口流失縣城，主要有寧武縣、沁縣、黎城縣、和順縣、靜樂縣、左云縣、平順縣、方山縣、榆社縣、汾西縣、浮山縣、交口縣、右玉縣、吉縣、神池縣、偏關縣、岢嵐縣、大寧縣、永和縣等19個縣。

（四）農產品主產區縣城和生態功能區縣城

根據《中國主體功能區規劃》和《山西省主體功能區規劃》《山西國土空間規劃（2021—2035年）》確定的限制開發的農產品主產區、限制開發的重點生態功能區范圍，除去上文已經界定的大城市周邊縣城、專業功能縣城、人口流失縣城，從而得到農產品主產區縣城和生態功能區縣城。其中，農產品主產區縣城主要有陽高縣、天鎮縣、廣靈縣、渾源縣、昔陽縣、平定縣、襄垣縣、長子縣、武鄉縣、高平市、山陰縣、應縣、臨猗縣、稷山縣、新絳縣、絳縣、夏縣、芮城縣、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、霍州市等22個縣（市）;生態功能區縣城主要有陽城縣、陵川縣、沁水縣、婁煩縣、靈丘縣、盂縣、沁源縣、左權縣、靈石縣、垣曲縣、平陸縣、五臺縣、繁峙縣、五寨縣、河曲縣、保德縣、古縣、安澤縣、鄉寧縣、隰縣、蒲縣、臨縣、柳林縣、石樓縣、中陽縣等25個縣。

三、山西省縣域新型城鎮化質量評價體系構建

（一）指標選取

結合《新型城鎮化縣城城鎮化發展水平評價指標體系》國家標準，立足縣域新型城鎮化的內涵和山西發展實際，圍繞縣域經濟的人口變動、人口結構、經濟實力、產業結構、交通網絡、市政設施、教育醫療、文化體育、縣容縣貌等重點領域，從人口發展與城鄉融合、經濟水平與產業轉型、城市交通與市政設施、公共服務與民生保障、縣容縣貌與生態環境等五個維度設置了28項具體指標。

其中，人口發展與城鄉融合維度設置了常住人口城鎮化率、常住人口數量、城鄉居民人均可支配收入之比、常住人口較六普變化數量、每萬人普通中學在校學生等5個指標，主要反映縣域人口市民化進程、人口流失情況以及人口結構;經濟發展與產業轉型維度設置了人均GDP、人均地方財政一般公共預算收入、固定資產投資增速、第三產業增加值占比、第一產業增加值占比、規上工業企業數量等6個指標，反映了縣域產業轉型情況以及經濟發展水平;城市交通與市政設施維度設置了建成區路網密度、建成區排水管道密度、建成區供水管道密度、燃氣普及率等4個指標，重點反映縣域城市配套設施的完善程度以及內外交通的便利程度;公共服務與民生保障維度設置了每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數、每千老年人口養老床位數、每萬人擁有醫療衛生機構床位數、每千人口擁有執業（助理）醫師人數、每千人擁有小學教育教師人數、每千人擁有中等教育教師人數、每萬人擁有公共文化設施面積、人均擁有公共體育場地面積等8個指標，從托育、養老、教育、醫療、文體等多個方面反映了各縣域公共服務布局與人口分布的匹配度;縣容縣貌與生態環境維度設置了人均公共綠地面積、建成區綠化覆蓋率、生活污水處理率、生活垃圾處理率、空氣質量優良天數比率等5個指標，反映了縣域在空氣、水、土壤等各方面的環境治理水平。

（二）確定權重

指標權重的大小反映了不同指標在縣域新型城鎮化質量評價中重要程度的差別，不同的權重會導致不同的評價結果，合理確定指標權重是構建指標體系的重要環節。本文擬采用專家打分（德爾菲法）和層次分析法（AHP）計算各項指標權重，并結合五類區域發展特征和發展重點方向，設置差異化、科學合理、符合區域特色的指標權重（結果見表1）。

（三）數據來源

本文涉及到的數據主要來源于通過各縣（市）開展的指標數據收集，并結合《中國縣城建設統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》對部分指標進行補充和修正。為了保證測算結果的準確性與客觀性，本文在測算全省縣域新型城鎮化水平過程中，剔除了數據缺失過多的浮山縣、曲沃縣、陵川縣、交口縣、中陽縣、方山縣、文水縣、交城縣、興縣、靜樂縣、五臺縣、陽曲縣、右玉縣等13個縣域。

四、山西省縣域新型城鎮化質量評價結果和對策建議

（一）綜合評價結果及對比分析

本文采用綜合指數法對篩選出的山西78個縣（市）的縣域新型城鎮化質量水平進行了測算，得出了各縣域城鎮化水平綜合得分和分維度的得分，結果如下：

從綜合得分來看，2022年山西78縣（市）綜合縣域新型城鎮化水平為43.79，其中懷仁市縣域新型城鎮化質量居于全省首位，綜合得分達到56.25;陽城縣、孝義市、清徐縣三個國家新型城鎮化建設示范縣綜合得分分別為52.60、51.99、51.04，排名分別位于第6位、第7位、第8位，均位于全省前10位，體現了國家新型城鎮化建設示范縣建設成效顯著。但總體上，78個縣（市）新型城鎮化水平在33～57之間，縣域間差距較大，反映出了全省城鎮化進程不均衡的問題仍比較突出。

從不同類型縣域城鎮化水平比較來看，（下轉第138頁）（上接第135頁）整體上大城市周邊縣城城鎮化水平較高（46.62），綜合得分排在五類縣城的首位，9個大城市周邊縣城中有6個在全省前30名，表明了在大城市尤其省會太原的帶動下，周邊縣城整體發展較快。專業功能縣城城鎮化水平在五大類型縣城中位列第三（44.97），高于全省平均水平，但專業功能縣城城鎮化水平兩極分化較為嚴重，位列第一位的懷仁市和最后一位的嵐縣，其城鎮化水平差距達到18.42，反映了專業功能縣城之間在產業發展以及縣城建設方面存在較大的失衡，尤其是產業對城鎮化的支撐作用差異較大。生態功能區縣城的城鎮化水平（46.16）高于農產品主產區縣城（42.05）城鎮化水平，并且高于全省平均水平，進一步證實了生態功能區人口在生態保護政策引導下和生態破壞的倒逼下，人口市民化的進程相對較快，而農產品主產區人口由于從事農業生產活動的需要，難以在城鎮形成長期的較為穩定的定居式生活，導致城鎮化水平相對較低。人口流失縣城城鎮化水平最低（39.87），且14個縣中有10個縣位于全省后30位，得分最高的左云縣也僅位列第25位，一定程度上反映出了人口流失對縣域新型城鎮化的嚴重影響和制約。

（二）分類推動山西省縣域新型城鎮化發展的對策建議

推動大城市周邊縣城主動接受大城市輻射。立足自身稟賦，挖掘相對優勢，主動融入大城市產業分工和商業循環，重點推進交通設施互聯共通、主導產業鏈式配套、公共服務便利共享，更好承接優勢產業轉移和人口轉移，加快形成產業生態圈、優質生活圈、交通通勤圈，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。比如，清徐縣作為典型的大城市周邊縣城，要自覺對標太原主城區，主動融入、服務太原榆次太谷城市核發展，加速構建外通內暢路網體系，推進縣城配套設施完善，加快公園綠地和人民廣場建設，持續完善城市功能、改善人居環境，打造宜居、韌性、智慧“衛星城”。

支持專業功能縣城持續做優做強支柱產業。實施“一縣一業”強縣富民工程，抓住專業鎮建設機遇，發揮專業特長，大力培育壯大特色經濟和支柱產業，加強產業平臺建設，完善配套設施，提高就業吸納能力，力爭在細分行業領域打造具有競爭力和知名度的縣域品牌，發展成為優勢特色明顯、主導產業突出的專業功能縣城。比如，孝義市要充分發揮氫能產業基礎優勢，立足集制氫、儲氫、加氫、運氫及下游產業建設、研發于一體，積極打造在全省乃至全國有影響力的氫能產業示范基地。

加快農產品主產區縣城農業現代化步伐。發揮農產品主產區縣城農產品產地優勢，穩步提高糧食生產能力，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，加快推進高標準農田建設。大力發展設施農業，推進畜牧業提質增效，加快發展農產品精深加工，加強農業全產業鏈發展。探索“種養殖在鄉村，加工配送在縣城”的有效模式，建立農產品收購、加工和集散中心，就近就地做優做強特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業集群、現代農業園區，集聚發展農村二三產業。完善縣鄉物流配送體系，建立縣域集采集配中心。

深化生態功能區縣城生態環境保護與修復。支持生態功能區人口逐步向城鎮有序轉移落戶，有效減輕生態超載地區承載壓力。進一步健全和完善生態補償機制，發揮綠色特色資源優勢，增強優質生態產品生產和供給，開發太陽能、水能等豐富清潔能源，培育清潔能源產業，增強縣城公共服務能力和環境承載力，發展成為守護生態安全、供給生態產品的生態功能區縣城。比如，陽城縣是典型的生態功能區縣城，要扎實推進沁河、濩澤河、蘆葦河、澗河沿線生態治理，加快實施清水復流工程，著力打造精致山城。

引導人口流失縣城加快轉型發展。從主體功能區劃分來看，山西省人口流失縣城基本上都是限制開發的重點生態功能區，因此，要加強生態環境保護和建設，提高承接生態地區超載人口轉移的能力。結合城鎮人口流動變化趨勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，避免盲目擴張。改善縣城就業環境，積極承接外部轉移產業，培育發展勞動密集型產業，同時加強社會民生保障，改善基本生產生活條件，促進人口和公共服務資源適度集中。

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[作者簡介：張晉楠，研究實習員，研究方向：區域經濟與產業經濟。]

（責編：賈偉）