產(chǎn)業(yè)政策及我國的實踐

摘要：產(chǎn)業(yè)政策是國家為了實現(xiàn)出口（進口）替代、鼓勵創(chuàng)新、應(yīng)對氣候變化、促進落后地區(qū)發(fā)展等經(jīng)濟社會發(fā)展目標，以推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的的各種政策的總和。產(chǎn)業(yè)政策有鼓勵制造業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)。經(jīng)濟學家主要從外部性、合作（或集聚）失敗、公共投入提供三個方面闡釋政府制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的合理性。從產(chǎn)業(yè)政策研究的最新成果看，人們正在以更加開放的姿態(tài)看待產(chǎn)業(yè)政策，并將保障國家經(jīng)濟安全、增加更多好的工作機會納入了產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該發(fā)揮作用的范疇。與以往后發(fā)國家在推動工業(yè)化過程中制定和實施產(chǎn)業(yè)政策不同，當前是已經(jīng)處于技術(shù)前沿的國家在一個充滿復雜全球供應(yīng)鏈的世界中實施一系列產(chǎn)業(yè)政策。改革開放以來，我國開展了豐富多樣的產(chǎn)業(yè)政策實踐，既有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，也有產(chǎn)業(yè)布局政策，還有外商投資政策等。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策 政策工具 結(jié)構(gòu)政策 布局政策

作者簡介：楊萍，中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所所長、研究員。

制定正確的產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和重點，是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的重要抓手，是實施宏觀調(diào)控的重要依據(jù)。本文在概要介紹產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)政策最新實踐，闡述我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等政策法規(guī)。

一、產(chǎn)業(yè)政策的定義

經(jīng)濟學界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論很多，但對產(chǎn)業(yè)政策給出明確定義的較少。國際上關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論興起于20世紀70年代后期。因為產(chǎn)業(yè)政策在日本戰(zhàn)后高速增長中扮演了關(guān)鍵角色，特別是其中限制貿(mào)易以保護和扶植國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、設(shè)立以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會為首的各種政府審議會和研究會、制定長期經(jīng)濟計劃、提出經(jīng)濟社會發(fā)展設(shè)想等政策措施，更是得到普遍認可。20世紀80年代初，日本經(jīng)濟學家通過建立用經(jīng)濟學分析產(chǎn)業(yè)政策的理論框架，對日本產(chǎn)業(yè)政策的實際狀況、效果和意義開展了深入研究。日本經(jīng)濟學家認為，所謂產(chǎn)業(yè)政策是指與產(chǎn)業(yè)之間結(jié)構(gòu)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和與產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競爭組織有關(guān)的產(chǎn)業(yè)組織政策。前者以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化為目的，后者以實現(xiàn)公平競爭為目的。

2023年，美國經(jīng)濟學家在分析討論產(chǎn)業(yè)政策研究文獻及其進展的基礎(chǔ)上，辨析產(chǎn)業(yè)政策的地位、作用，以及如何發(fā)揮作用，并對產(chǎn)業(yè)政策進行了定義。他們認為，產(chǎn)業(yè)政策是國家為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，以推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的的各種政策的總和。一定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標通常包括鼓勵創(chuàng)新、提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟增長。此外，一定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標也可以包括應(yīng)對氣候變化、促進落后地區(qū)發(fā)展、推動實現(xiàn)出口替代或進口替代等。他們指出，新的經(jīng)濟環(huán)境正在重塑傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)想，現(xiàn)實中的產(chǎn)業(yè)政策實踐與經(jīng)濟學家考慮產(chǎn)業(yè)政策時通常采用的自上而下調(diào)控范式不同，可以借用社會學家彼得·埃文斯提出的“嵌入性自主”（embedded autonomv，又名鑲嵌自主性）闡釋產(chǎn)業(yè)政策的另外一種范式，即基于政府和企業(yè)迭代協(xié)作的產(chǎn)業(yè)政策。

另外，產(chǎn)業(yè)政策有以鼓勵制造業(yè)發(fā)展為主的傳統(tǒng)，如促進鋼鐵、汽車、船舶、飛機以及半導體等制造業(yè)的發(fā)展。除了英國，后發(fā)國家的工業(yè)化進程或多或少都可以看到產(chǎn)業(yè)政策的作用。美國、法國和德國在關(guān)稅壁壘下實現(xiàn)了工業(yè)化；二戰(zhàn)后，許多國家試圖通過產(chǎn)業(yè)政策推進工業(yè)化進程，其中日本、亞洲四小龍等國家（地區(qū)）取得了舉世矚目的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展成就。但在最近的研究中，美國經(jīng)濟學家提出，隨著制造業(yè)吸納就業(yè)數(shù)量的持續(xù)減少，就業(yè)去工業(yè)化一定會重塑產(chǎn)業(yè)政策。政策制定者不得不更加關(guān)注服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，從而提出更加有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。

從產(chǎn)業(yè)政策研究的最新成果看，人們正在以更加開放的姿態(tài)看待產(chǎn)業(yè)政策，并將保障國家經(jīng)濟安全、增加更多好的工作機會納入了產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該發(fā)揮作用的范疇。與以往后發(fā)國家在推動工業(yè)化過程中制定和實施產(chǎn)業(yè)政策不同，當前是已經(jīng)處于技術(shù)前沿的國家在一個充滿復雜全球供應(yīng)鏈的世界中實施一系列產(chǎn)業(yè)政策。2022年8月，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《芯片與科學法案》。該法案提出，將在5年內(nèi)投資2800億美元，為美國半導體研發(fā)、制造以及勞動力發(fā)展提供527億美元的政府補貼，其中390億美元將用于半導體制造業(yè)的激勵措施，20億美元用于汽車和國防系統(tǒng)使用的傳統(tǒng)芯片，在美國建立芯片工廠的企業(yè)將獲得25%的減稅。此外，該法案還將為科學研究提供約2000億美元的資金，投資目標領(lǐng)域包括人工智能、量子計算、無線通信和精準農(nóng)業(yè)等。2020年7月召開的歐盟峰會達成了總計萬億歐元的復蘇計劃，包括7500億歐元的復蘇基金（Recovery and Resilience Facility，RRF），該基金是歐盟復蘇計劃的核心。經(jīng)通脹調(diào)整后，復蘇基金總額達到了約8060億歐元。到2026年，歐盟委員會將把8060億歐元中的大部分作為不用償還的補貼轉(zhuǎn)移給成員國，同時可以使用近3900億歐元（通脹調(diào)整后的數(shù)字）向各成員國提供低息貸款。根據(jù)歐盟的要求，各國獲得的援助資金中，大部分（至少37%）應(yīng)流入氣候友好型項目，另外20%應(yīng)流入數(shù)字化項目，公共交通網(wǎng)絡(luò)的擴展以及各種地鐵和電車線路的擴建將獲得10億歐元的資助。

二、產(chǎn)業(yè)政策的合理性及實施手段

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)濟學家對產(chǎn)業(yè)政策存在的合理性的認識不斷深入。日本經(jīng)濟學家認為，產(chǎn)業(yè)政策的中心課題是針對資源配置方面的“市場失靈”采取對策。也就是說，如果具備一定條件，市場或者價格機制是能夠在資源配置中發(fā)揮有效作用的；但條件不具備時，就會出現(xiàn)資源配置“市場失靈”的情況。如對于幼稚產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)公司可能需要投資專有技術(shù)或設(shè)備以提高競爭力，而不完善的資本市場無法為其提供所需資金。或者，生產(chǎn)可能需要一個供應(yīng)商和制造商網(wǎng)絡(luò)，但企業(yè)之間難以協(xié)調(diào)或可能存在信息問題。產(chǎn)業(yè)政策的基本作用是針對現(xiàn)實的或可能發(fā)生的資源配置方面的“市場失靈”采取對策。目前，經(jīng)濟學家主要從外部性、合作（或集聚）失敗、公共投入提供三個方面闡釋制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的合理性。

（一）外部性

外部性有正有負，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策合理性相關(guān)的主要是正外部性。正外部性是指一個經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動導致其他經(jīng)濟主體獲得額外的經(jīng)濟利益，而受益者無需付出相關(guān)代價。具有正外部性的產(chǎn)品市場供給不足，因為個人或廠商在決定生產(chǎn)多少時，只考慮自己獲得的收益，而不考慮是否會給別人帶來好處。這樣，具有正外部性的產(chǎn)品生產(chǎn)，其私人收益就低于社會收益，從而由私人邊際收益和邊際成本決定的私人最優(yōu)產(chǎn)量（市場供給）就低于由社會邊際收益和邊際成本決定的社會最優(yōu)產(chǎn)量。具有正外部性的經(jīng)濟活動包括：研發(fā)活動、干中學等帶來的技術(shù)溢出；通過“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，減少對國外技術(shù)和產(chǎn)品供應(yīng)的依賴，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全效應(yīng)；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，勞動生產(chǎn)率提高，能夠提供更多較高收入的工作機會，將產(chǎn)生的社會穩(wěn)定效應(yīng)等。

技術(shù)溢出是指研發(fā)活動、干中學等帶來的技術(shù)創(chuàng)新或設(shè)計優(yōu)化不僅能使本公司受益，而且進入了社會的技術(shù)知識庫，使得全社會受益。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全效應(yīng)是指圍繞制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈，找準關(guān)鍵核心技術(shù)和零部件薄弱環(huán)節(jié)，集中優(yōu)質(zhì)資源合力攻關(guān)，保證產(chǎn)業(yè)體系自主可控和安全可靠，確保國民經(jīng)濟循環(huán)暢通。當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度調(diào)整，科技自立自強成為決定生存和發(fā)展的基礎(chǔ)能力，保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定需求更加迫切。更多好工作機會帶來的社會穩(wěn)定效應(yīng)是指隨著較高收入工作機會的增加，能夠獲得較好收入的人數(shù)就會相應(yīng)增多，各種與收入水平相關(guān)的社會問題就會減少，社會穩(wěn)定度因此得以提高。

為了改變因外部性造成的市場供給不足，一國政府常常通過制定和實施產(chǎn)業(yè)政策，使外部效益內(nèi)在化，改變市場自身激勵機制的不足，使得人們在生產(chǎn)時考慮其對外部的影響。

（二）協(xié)同失?。凼。?/p>

在經(jīng)濟學中，協(xié)同失敗被用來解釋企業(yè)之間或市場定價者之間沒有協(xié)作好所導致的經(jīng)濟衰退。協(xié)同失敗也是一種“市場失靈”。在存在規(guī)模經(jīng)濟的市場中，單個企業(yè)盈利水平取決于其他企業(yè)與之相關(guān)的經(jīng)濟活動狀況，相關(guān)經(jīng)濟活動可能是單個企業(yè)生產(chǎn)過程中必需的產(chǎn)品或服務(wù)，也可能是產(chǎn)業(yè)鏈上游或下游的經(jīng)濟活動。如果沒有政府干預，上述市場可能存在多種均衡。舉例說明：如果A產(chǎn)品生產(chǎn)商獲利的前提是其他廠商生產(chǎn)出B產(chǎn)品，即如果沒有廠商生產(chǎn)B產(chǎn)品，A產(chǎn)品生產(chǎn)商就不能獲利。上述情況同樣適用于B產(chǎn)品生產(chǎn)商。于是，對于A、B兩個廠商，它們要么選擇不生產(chǎn)，要么選擇同時生產(chǎn)。如果生產(chǎn)A、B兩種產(chǎn)品實現(xiàn)的社會價值超過其機會成本時，總體經(jīng)濟可能會被陷于市場次優(yōu)均衡的困境。這個時候，政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策推動生產(chǎn)者和市場達到更優(yōu)的均衡。

（三）公共投入

私人部門的生產(chǎn)活動依賴于公共產(chǎn)品供給，如法律法規(guī)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等。經(jīng)濟學家通常將上述公共產(chǎn)品供給看作是普惠性政策，因為它們不給任何經(jīng)濟活動優(yōu)先權(quán)，也不涉及選擇和自由裁量權(quán)，帶來的是全社會受益。但實際生活中，生產(chǎn)者的公共產(chǎn)品需求與其所處行業(yè)及所在地理位置密切相關(guān)，政府公共產(chǎn)品投資的重點不同，受益的生產(chǎn)者群體就不一樣。政府對職業(yè)培訓的支持也是一樣。而一定時期的政府公共產(chǎn)品投資決策注定有選擇性，它會考慮何種經(jīng)濟活動更需要政府增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，進而決定投資哪一類基礎(chǔ)設(shè)施。上述可見，一定時期公共投資的選擇性，使其產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)政策效果，即為與之關(guān)聯(lián)程度高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了便利及發(fā)展優(yōu)勢。

（四）產(chǎn)業(yè)政策的實施手段

從各國的實踐看，政府主要通過經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段保證產(chǎn)業(yè)政策的實施。具體如下：一是財稅手段。主要包括發(fā)放財政補貼、減免稅費等方面。實施這些政策措施可以加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，促進企業(yè)的設(shè)備投資，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及調(diào)整。二是金融手段。主要指政策性金融機構(gòu)向企業(yè)發(fā)放低息貸款，以及通過政府主導的產(chǎn)業(yè)基金對政策上需要支持的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進行投資。三是貿(mào)易保護措施及手段。主要針對國內(nèi)尚未成熟的產(chǎn)業(yè)，出于保護和扶持的目的，采取限制進口和鼓勵出口的措施。主要手段有保護關(guān)稅、進口限制、外資流入限制、技術(shù)引進限制等。四是法律措施。主要是制定和頒布相關(guān)法律法規(guī)，引導和促進市場結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，進而影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。五是組織措施。多數(shù)國家都有專門的組織機構(gòu)長期從事產(chǎn)業(yè)政策研究和制定。日本的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省內(nèi)設(shè)有通商政策局、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局等負責制定和協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策。除日本以外，英國的全國經(jīng)濟發(fā)展委員會、法國的工業(yè)戰(zhàn)略開發(fā)部際委員會都是這樣的組織機構(gòu)。六是信息服務(wù)措施。指政府經(jīng)常向企業(yè)提供經(jīng)濟信息，定期發(fā)布有關(guān)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易資訊。

總體上看，更廣泛的政策措施比傳統(tǒng)上使用的單一補貼政策工具（或貿(mào)易政策）有效。為了提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性，政府可以根據(jù)企業(yè)需要提供量身定做的投入和服務(wù)，可以幫助消除提高勞動生產(chǎn)率的投資所面臨的各種障礙等。

三、我國的產(chǎn)業(yè)政策實踐

（一）我國產(chǎn)業(yè)政策的類型

根據(jù)日本的經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，其中以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為主。從我國的具體實踐看，既有按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標任務(wù)進行的產(chǎn)業(yè)政策分類，也有按照政府部門職能分工進行的產(chǎn)業(yè)政策類型劃分。

1.按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標任務(wù)的分類

我國1994年發(fā)布實施的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出，產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，以及其他對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的政策和法規(guī)。根據(jù)《綱要》，20世紀90年代國家產(chǎn)業(yè)政策要解決的重要課題是有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)；同時，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，使產(chǎn)業(yè)布局更加合理。產(chǎn)業(yè)組織政策的目標是：促進企業(yè)合理競爭，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)化協(xié)作，形成適合產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特點和我國經(jīng)濟發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。對規(guī)模經(jīng)濟效益顯著的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)形成以少數(shù)大型企業(yè)（集團）為競爭主體的市場結(jié)構(gòu)；對產(chǎn)品由大量零部件組成的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)形成大、中、小企業(yè)合理分工協(xié)作，規(guī)模適當?shù)氖袌鼋Y(jié)構(gòu)；對規(guī)模經(jīng)濟效益不顯著的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)鼓勵小企業(yè)的發(fā)展，形成大、中、小企業(yè)并存，企業(yè)數(shù)目較多的競爭性市場結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的重點是：促進應(yīng)用技術(shù)開發(fā)，鼓勵科研與生產(chǎn)相結(jié)合，加速科技成果的推廣，推動引進和消化國外的先進技術(shù)，顯著提高我國產(chǎn)品的質(zhì)量、技術(shù)性能，大幅度降低能耗、物耗及生產(chǎn)成本，努力提高我國產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平。產(chǎn)業(yè)布局政策的主要原則是：在繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢并加快其發(fā)展的同時，積極扶持欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的差距；國家支持發(fā)揮自然資源和經(jīng)濟優(yōu)勢，體現(xiàn)地區(qū)間專業(yè)化分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展。

2.按照政府部門職能分工的分類

根據(jù)國務(wù)院組成部門的職責分工，我國的產(chǎn)業(yè)政策可分為綜合性產(chǎn)業(yè)政策和具體（行業(yè)）產(chǎn)業(yè)政策。國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)發(fā)展司的具體職責有：組織擬訂綜合性產(chǎn)業(yè)政策；統(tǒng)籌銜接工業(yè)發(fā)展規(guī)劃；擬訂支持實體經(jīng)濟發(fā)展、加快發(fā)展先進制造業(yè)的政策措施，會同有關(guān)部門提出工業(yè)重大項目布局建議和相關(guān)產(chǎn)業(yè)重大工程并協(xié)調(diào)實施；協(xié)調(diào)重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；擬訂并協(xié)調(diào)實施服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的職責是：組織擬訂工業(yè)、通信業(yè)產(chǎn)業(yè)政策并監(jiān)督執(zhí)行，研究有關(guān)重大戰(zhàn)略，提出推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展及管理創(chuàng)新的政策建議，承擔推進行業(yè)體制改革相關(guān)工作；組織起草相關(guān)法律法規(guī)草案及部門規(guī)章，承擔規(guī)范性文件合法性審查和行政復議、行政應(yīng)訴、執(zhí)法監(jiān)督工作。國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協(xié)調(diào)司的職責是：負責統(tǒng)籌推進競爭政策實施，負責反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作；指導地方開展反壟斷工作；牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南；組織實施公平競爭審查制度，督促指導各部門和地方開展公平競爭審查工作；負責濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法工作；承擔反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。

3.按照實施方式的分類

按照產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，產(chǎn)業(yè)政策可分為差異化和選擇性產(chǎn)業(yè)政策、普惠化和功能性產(chǎn)業(yè)政策。差異化和選擇性產(chǎn)業(yè)政策的實施方式是，政府對微觀經(jīng)濟進行廣泛干預，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導關(guān)鍵資源和要素的配置。普惠化和功能性產(chǎn)業(yè)政策的實施方式是，市場居于主導地位，政府的主要作用在于增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領(lǐng)域補充市場的不足。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確要求，完善產(chǎn)業(yè)政策體系，推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，強化對技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級的支持，加強產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)同。健全推動發(fā)展先進制造業(yè)、振興實體經(jīng)濟的體制機制。建立市場化法治化化解過剩產(chǎn)能長效機制，健全有利于促進市場化兼并重組、轉(zhuǎn)型升級的體制和政策。

（二）進一步完善產(chǎn)業(yè)政策的部署與要求

黨的二十屆三中全會提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，必須以新發(fā)展理念引領(lǐng)改革，立足新發(fā)展階段，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善推動高質(zhì)量發(fā)展激勵約束機制，塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。健全推動高質(zhì)量發(fā)展體制機制的主要任務(wù)如下：健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制，健全促進實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟深度融合制度，完善發(fā)展服務(wù)業(yè)體制機制，健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機制，健全提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平制度。

1.因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

推動技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，推動勞動者、勞動資料、勞動對象優(yōu)化組合和更新躍升，催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，發(fā)展以高技術(shù)、高效能、高質(zhì)量為特征的生產(chǎn)力。加強關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。加強新領(lǐng)域新賽道制度供給，建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機制。完善推動新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，引導新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。以國家標準提升引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，支持企業(yè)用數(shù)智技術(shù)、綠色技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。強化環(huán)保、安全等制度約束。

健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，促進各類先進生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，大幅提升全要素生產(chǎn)率。鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風險投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。

2.促進實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟深度融合

加快推進新型工業(yè)化，培育壯大先進制造業(yè)集群，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。建設(shè)一批行業(yè)共性技術(shù)平臺，加快產(chǎn)業(yè)模式和企業(yè)組織形態(tài)變革，健全提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位體制機制。優(yōu)化重大產(chǎn)業(yè)基金運作和監(jiān)管機制，確保資金投向符合國家戰(zhàn)略要求。建立保持制造業(yè)合理比重投入機制，合理降低制造業(yè)綜合成本和稅費負擔。

加快構(gòu)建促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展體制機制，完善促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系。加快新一代信息技術(shù)全方位全鏈條普及應(yīng)用，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。促進平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，健全平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管制度。建設(shè)和運營國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進數(shù)據(jù)共享。加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定、市場交易、權(quán)益分配、利益保護制度，提升數(shù)據(jù)安全治理監(jiān)管能力，建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制。

3.支持服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

完善支持服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系，優(yōu)化服務(wù)業(yè)核算，推進服務(wù)業(yè)標準化建設(shè)。聚焦重點環(huán)節(jié)分領(lǐng)域推進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，破除跨地區(qū)經(jīng)營行政壁壘，推進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。健全加快生活性服務(wù)業(yè)多樣化發(fā)展機制。完善中介服務(wù)機構(gòu)法規(guī)制度體系，促進中介服務(wù)機構(gòu)誠實守信、依法履責。

4.推進現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和標準體系，健全新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用機制，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，拓寬多元化投融資渠道，健全重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制。深化綜合交通運輸體系改革，推進鐵路體制改革，發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟，推動收費公路政策優(yōu)化。提高航運保險承保能力和全球服務(wù)水平，推進海事仲裁制度規(guī)則創(chuàng)新。健全重大水利工程建設(shè)、運行、管理機制。

5.提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平

抓緊打造自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，健全強化集成電路、工業(yè)母機、醫(yī)療裝備、儀器儀表、基礎(chǔ)軟件、工業(yè)軟件、先進材料等重點產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展體制機制，全鏈條推進技術(shù)攻關(guān)、成果應(yīng)用。建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風險評估和應(yīng)對機制。完善產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機制，推動轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享。建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份。加快完善國家儲備體系。完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系。

（三）我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

1.《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》

首部《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》是《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》（國發(fā)〔2005〕40號）的配套文件，由國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)制訂，經(jīng)國務(wù)院批準后于2005年頒布實施。之后，國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)實際情況對目錄內(nèi)容進行了多次調(diào)整，現(xiàn)行版本是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2019年本）》（2021年修改）?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據(jù)。根據(jù)實際情況，需要對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》進行部分調(diào)整時，由國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院有關(guān)部門適時修訂并公布。

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》原則上適用于我國境內(nèi)的各類企業(yè)。其中，外商投資按照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》執(zhí)行。《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》是修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的主要依據(jù)之一?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》淘汰類適用于外商投資企業(yè)?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》執(zhí)行中的政策銜接問題由國家發(fā)展改革委會同商務(wù)部研究協(xié)商?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為允許類。允許類不列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》。

鼓勵類主要是對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要促進作用，有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，需要采取政策措施予以鼓勵和支持的關(guān)鍵技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。對鼓勵類投資項目，按照國家有關(guān)投資管理規(guī)定進行審批、核準或備案；各金融機構(gòu)應(yīng)按照信貸原則提供信貸支持；在投資總額內(nèi)進口的自用設(shè)備，除財政部發(fā)布的《國內(nèi)投資項目不予免稅的進口商品目錄（2000年修訂）》所列商品外，繼續(xù)免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，在國家出臺不予免稅的投資項目目錄等新規(guī)定后，按新規(guī)定執(zhí)行。對鼓勵類產(chǎn)業(yè)項目的其他優(yōu)惠政策，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

限制類主要是工藝技術(shù)落后，不符合行業(yè)準入條件和有關(guān)規(guī)定，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。對屬于限制類的新建項目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款，土地管理、城市規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護、質(zhì)檢、消防、海關(guān)、工商等部門不得辦理有關(guān)手續(xù)。凡違反規(guī)定進行投融資建設(shè)的，要追究有關(guān)單位和人員的責任。對屬于限制類的現(xiàn)有生產(chǎn)能力，允許企業(yè)在一定期限內(nèi)采取措施改造升級，金融機構(gòu)按信貸原則繼續(xù)給予支持。國家有關(guān)部門要根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的要求，遵循優(yōu)勝劣汰的原則，實行分類指導。

淘汰類主要是不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴重浪費資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件，需要淘汰的落后工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。對淘汰類項目，禁止投資。各金融機構(gòu)應(yīng)停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發(fā)放的貸款；各地區(qū)、各部門和有關(guān)企業(yè)要采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。在淘汰期限內(nèi)國家價格主管部門可提高供電價格。對國家明令淘汰的生產(chǎn)工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品，一律不得進口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷售、使用和采用。對不按期淘汰生產(chǎn)工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的企業(yè)，地方各級人民政府及有關(guān)部門要依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)責令其停產(chǎn)或予以關(guān)閉，并采取妥善措施安置企業(yè)人員、保全金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)安全等；其產(chǎn)品屬實行生產(chǎn)許可證管理的，有關(guān)部門要依法吊銷生產(chǎn)許可證；工商行政管理部門要督促其依法辦理變更登記或注銷登記；環(huán)境保護管理部門要吊銷其排污許可證；電力供應(yīng)企業(yè)要依法停止供電。對違反規(guī)定者，要依法追究直接責任人和有關(guān)領(lǐng)導的責任。

2.《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2024年本）》

推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力、促進產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端的重要舉措。黨的十八大以來，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，綜合實力、創(chuàng)新力和競爭力邁上新臺階，形成了規(guī)模優(yōu)勢、體系優(yōu)勢和部分領(lǐng)域領(lǐng)先優(yōu)勢，有力支撐了國家經(jīng)濟社會建設(shè)和我國的大國地位。當今，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局面臨深刻調(diào)整，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期。為深入貫徹黨的二十大精神，落實二十屆中央財經(jīng)委第一次會議部署，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢新任務(wù)新要求，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號），國家發(fā)展改革委牽頭會同相關(guān)部門共同修訂形成《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2024年本）》（以下簡稱《目錄（2024年本）》）。

《目錄（2024年本）》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。鼓勵類主要是對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要促進作用的技術(shù)、裝備及產(chǎn)品；限制類主要是工藝技術(shù)落后，不符合行業(yè)準入條件和有關(guān)規(guī)定，不利于安全生產(chǎn)，不利于實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品；淘汰類主要是不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴重浪費資源、污染環(huán)境，安全生產(chǎn)隱患嚴重，阻礙實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，需要淘汰的落后工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。鼓勵類、限制類和淘汰類之外的，且符合國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的屬于允許類。

《目錄（2024年本）》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推進新型工業(yè)化，加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，加快構(gòu)建具有智能化、綠色化、融合化特征和符合完整性、先進性、安全性要求的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。政策導向：一是推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化。持續(xù)增強制造業(yè)核心競爭力，推動質(zhì)量提升和品牌建設(shè)，不斷引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)向中高端躍升。以智能制造為主攻方向推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革和優(yōu)化升級，加快推廣應(yīng)用智能制造新技術(shù)，推動制造業(yè)產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。鼓勵綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進重點領(lǐng)域節(jié)能降碳和綠色轉(zhuǎn)型，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展。二是鞏固優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，提高先進產(chǎn)能比例，有效擴大優(yōu)質(zhì)供給。依法依規(guī)化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。大力發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展新引擎。扎實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鞏固和提高糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐。加快發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)高效順暢的流通體系。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。三是在關(guān)系安全發(fā)展的領(lǐng)域加快補齊短板。加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，以國家戰(zhàn)略需求為導向，積聚力量進行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。加快推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和重大技術(shù)裝備攻關(guān)，提升戰(zhàn)略性資源供應(yīng)保障能力。加強重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，增強產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。四是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)業(yè)新體系。推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合，培育新業(yè)態(tài)新模式新路徑。推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸，加快發(fā)展研發(fā)設(shè)計、現(xiàn)代物流、法律服務(wù)等服務(wù)業(yè)，加快推進服務(wù)業(yè)數(shù)字化。推動生活性服務(wù)業(yè)向高品質(zhì)和多樣化升級，加快發(fā)展健康、養(yǎng)老、托育、文化、旅游、體育、家政等服務(wù)業(yè)，加強公益性、基礎(chǔ)性服務(wù)業(yè)供給。推進服務(wù)業(yè)標準化、品牌化建設(shè)。

《目錄（2024年本）》要求有關(guān)部門加強協(xié)調(diào)配合，加快制訂和修訂財稅、信貸、土地、進出口、市場監(jiān)管等相關(guān)政策，進一步完善促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，制訂具體措施，合理引導投資方向，鼓勵和支持發(fā)展先進生產(chǎn)能力，依法依規(guī)限制和淘汰落后生產(chǎn)能力，防止盲目投資和低水平重復建設(shè)，切實推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3.《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》

《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》是我國重要的外商投資促進政策，也是重要的外資產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策?！锻馍掏顿Y法》規(guī)定，國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，鼓勵和引導外國投資者在特定行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)投資?！锻馍掏顿Y法實施條例》進一步規(guī)定，制定鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，列明鼓勵和引導外國投資者投資的特定行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)。外資鼓勵類項目享受的支持政策主要包括：一是對于鼓勵類外商投資項目，在投資總額內(nèi)進口自用設(shè)備，除《進口不予免稅的重大技術(shù)裝備和產(chǎn)品目錄》《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》外，實行免征關(guān)稅政策；二是對于符合條件的西部地區(qū)和海南省鼓勵類產(chǎn)業(yè)的外商投資企業(yè)，減按15%征收企業(yè)所得稅；三是對于集約用地的鼓勵類外商投資工業(yè)項目優(yōu)先供應(yīng)土地，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)全國工業(yè)用地出讓最低價標準的70%執(zhí)行。

2022年10月28日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部公開發(fā)布了《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》（以下簡稱《鼓勵目錄（2022年版）》）?！豆膭钅夸洠?022年版）》深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求和政策導向，持續(xù)鼓勵外資投向制造業(yè)，《全國鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（以下簡稱“全國目錄”）新增或擴展元器件、零部件、裝備制造等條目；持續(xù)鼓勵外資投向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，全國目錄新增或擴展專業(yè)設(shè)計、技術(shù)服務(wù)與開發(fā)等條目；持續(xù)鼓勵外資投向中西部和東北地區(qū)，根據(jù)各地勞動力、特色資源等優(yōu)勢，新增或擴展了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》（以下簡稱“中西部目錄”）有關(guān)條目。

與2020年版相比，《鼓勵目錄（2022年版）》的主要變化如下：一是全國目錄繼續(xù)將制造業(yè)作為鼓勵外商投資的重點方向，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈水平。終端產(chǎn)品領(lǐng)域，新增或修改航空地面設(shè)備、輝光放電質(zhì)譜儀、透射電子顯微鏡、工業(yè)節(jié)水相關(guān)裝備等條目。零部件領(lǐng)域，新增或修改盾構(gòu)機軸承、自動駕駛相關(guān)關(guān)鍵零部件、高性能輕金屬等條目。原材料領(lǐng)域，新增或修改高純電子化學品、高性能涂料、有機高分子材料等條目。二是全國目錄將促進服務(wù)業(yè)和制造業(yè)融合發(fā)展作為修訂重點。技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，新增低碳環(huán)保綠色節(jié)能節(jié)水的先進系統(tǒng)集成技術(shù)及服務(wù)，環(huán)境友好型技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，海上風電裝備和海洋新能源裝備設(shè)計研發(fā)等條目。商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，新增或修改退役風電葉片及廢棄光伏組件回收處理，傳統(tǒng)能源清潔運營、工程施工與技術(shù)服務(wù)，語言服務(wù)等條目。三是結(jié)合各地勞動力、特色資源等比較優(yōu)勢擴大中西部目錄鼓勵范圍。發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，在江西省、安徽省、河南省、貴州省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等省區(qū)新增勞動密集型加工貿(mào)易相關(guān)產(chǎn)業(yè)條目。發(fā)揮傳統(tǒng)制造優(yōu)勢，在重慶市、四川省、湖北省、湖南省、陜西省等省市新增裝備制造等條目。立足農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，在黑龍江省、吉林省、遼寧省等省新增農(nóng)畜產(chǎn)品加工等條目。提升沿邊外向型經(jīng)濟發(fā)展水平，在西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、云南省等省區(qū)新增商貿(mào)物流、旅游休閑等條目。推動資源型地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型，在山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省區(qū)新增相關(guān)條目。

4.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)政策

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》（2024年7月31日）明確提出，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。一是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳改造升級。大力推動鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙、印染等行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，推廣節(jié)能低碳和清潔生產(chǎn)技術(shù)裝備，推進工藝流程更新升級。優(yōu)化產(chǎn)能規(guī)模和布局，持續(xù)更新土地、環(huán)境、能效、水效和碳排放等約束性標準，以國家標準提升引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，建立健全產(chǎn)能退出機制。合理提高新建、改擴建項目資源環(huán)境準入門檻，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。二是大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色制造體系和服務(wù)體系，不斷提升綠色低碳產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟總量中的比重。加快培育有競爭力的綠色低碳企業(yè)，打造一批領(lǐng)軍企業(yè)和專精特新中小企業(yè)。大力推廣合同能源管理、合同節(jié)水管理、環(huán)境污染第三方治理等模式和以環(huán)境治理效果為導向的環(huán)境托管服務(wù)。推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進文化和旅游深度融合發(fā)展。積極鼓勵綠色低碳導向的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式加快發(fā)展。到2030年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到15萬億元左右。三是加快數(shù)字化綠色化協(xié)同轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化同綠色化的深度融合，深化人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等在電力系統(tǒng)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、建筑建設(shè)運行等領(lǐng)域的應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能綠色轉(zhuǎn)型。推動各類用戶“上云、用數(shù)、賦智”，支持企業(yè)用數(shù)智技術(shù)、綠色技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。推動綠色低碳數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進既有設(shè)施節(jié)能降碳改造，逐步淘汰“老舊小散”設(shè)施。引導數(shù)字科技企業(yè)綠色低碳發(fā)展，助力上下游企業(yè)提高減碳能力。探索建立環(huán)境污染和氣象災(zāi)害高效監(jiān)測、主動預警、科學分析、智能決策系統(tǒng)。推進實景三維中國建設(shè)與時空信息賦能應(yīng)用。四是積極構(gòu)建有利于促進綠色低碳發(fā)展和資源高效利用的財稅政策體系，支持新型能源體系建設(shè)、傳統(tǒng)行業(yè)改造升級、綠色低碳科技創(chuàng)新、能源資源節(jié)約集約利用和綠色低碳生活方式推廣等領(lǐng)域工作。落實環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、新能源和清潔能源車船稅收優(yōu)惠。完善綠色稅制，全面推行水資源費改稅，完善環(huán)境保護稅征收體系，研究支持碳減排相關(guān)稅收政策。

豐富綠色轉(zhuǎn)型金融工具。延長碳減排支持工具實施年限至2027年年末。研究制定轉(zhuǎn)型金融標準，為傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型提供合理必要的金融支持。鼓勵銀行在合理評估風險基礎(chǔ)上引導信貸資源綠色化配置，有條件的地方可通過政府性融資擔保機構(gòu)支持綠色信貸發(fā)展。鼓勵地方政府通過多種方式降低綠色債券融資成本。積極發(fā)展綠色股權(quán)融資、綠色融資租賃、綠色信托等金融工具，有序推進碳金融產(chǎn)品和衍生工具創(chuàng)新。發(fā)展綠色保險，探索建立差別化保險費率機制。

創(chuàng)新和優(yōu)化投資機制，鼓勵各類資本提升綠色低碳領(lǐng)域投資比例。中央預算內(nèi)投資對綠色低碳先進技術(shù)示范、重點行業(yè)節(jié)能降碳、資源高效循環(huán)利用、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域重點項目予以積極支持。引導和規(guī)范社會資本參與綠色低碳項目投資、建設(shè)、運營，鼓勵社會資本以市場化方式設(shè)立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金。支持符合條件的新能源、生態(tài)環(huán)境保護等綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

完善綠色轉(zhuǎn)型價格政策。深化電力價格改革，完善鼓勵靈活性電源參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)的價格機制，實行煤電容量電價機制，研究建立健全新型儲能價格形成機制，健全階梯電價制度和分時電價政策，完善高耗能行業(yè)階梯電價制度。完善非居民用水及特種用水超定額累進加價政策，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，完善交易制度規(guī)范及登記、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等配套制度，探索基于資源環(huán)境權(quán)益的融資工具。健全橫向生態(tài)保護補償機制，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。推進全國碳排放權(quán)交易市場和溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)，健全法規(guī)制度，適時有序擴大交易行業(yè)范圍。完善綠色電力證書交易制度，加強綠電、綠證、碳交易等市場化機制的政策協(xié)同。

建立碳達峰碳中和標準體系，推進基礎(chǔ)通用標準及碳減排、碳清除相關(guān)標準的制定、修訂，制定企業(yè)碳排放和產(chǎn)品碳足跡核算、報告、核查等標準。加快節(jié)能標準更新升級，提升重點產(chǎn)品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋范圍。完善可再生能源標準體系和工業(yè)綠色低碳標準體系，建立健全氫能“制儲輸用”標準。

（四）我國的產(chǎn)業(yè)布局政策

1.促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移政策

與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局有關(guān)的產(chǎn)業(yè)目錄主要有《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄》《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》。其中，《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄》是根據(jù)各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件等，從優(yōu)先承接發(fā)展、引導優(yōu)化調(diào)整兩個方面引導各地依據(jù)自身條件確定和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并提出主要承接地，助力當?shù)禺a(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄（2018年本）》（以下簡稱《目錄》）明確要求，各級工業(yè)和信息化主管部門應(yīng)按照《目錄》提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加強對本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移的引導，營造良好的營商環(huán)境，統(tǒng)籌考慮資源環(huán)境、發(fā)展階段、市場條件等因素，積極發(fā)展和承接優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，引導優(yōu)化調(diào)整不適宜繼續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重企業(yè)的市場主體地位，不對未列入《目錄》優(yōu)先承接發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和承接地進行限制，也不對引導優(yōu)化調(diào)整的產(chǎn)業(yè)設(shè)定時間表、路線圖、任務(wù)書；要加強與財稅、金融、土地等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，推動形成落實《目錄》的合力。工業(yè)和信息化部將根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、相關(guān)政策變化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作需要，適時對《目錄》進行修訂調(diào)整。

推動制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，是優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拓展制造業(yè)發(fā)展新空間的重要途徑，是保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、維護我國產(chǎn)業(yè)體系完整性、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。為此，工信部等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導意見》（工信部聯(lián)政法〔2021〕215號）（以下簡稱《意見》）。《意見》明確提出制造業(yè)“轉(zhuǎn)什么”“誰承接”“如何承接”，提出轉(zhuǎn)移的重點方向、重點產(chǎn)業(yè)和保障措施，具有四個方面特點：一是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！兑庖姟窂娬{(diào)使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。充分尊重企業(yè)的主體地位，鼓勵企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需求進行有序轉(zhuǎn)移。堅持市場化原則引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、研究支持地方設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金。二是高度重視生態(tài)環(huán)境要求?！兑庖姟仿鋵嵣鷳B(tài)環(huán)境保護相關(guān)要求，將統(tǒng)籌資源環(huán)境、碳達峰碳中和目標等內(nèi)容作為開展工作的指導思想，在工作中突出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等具體要求。提出要嚴格實施產(chǎn)能置換辦法，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。三是精準與產(chǎn)業(yè)目錄配套互補，共同推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作有序開展。四是提出三種轉(zhuǎn)移合作模式。推進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上下游對接合作模式，打造具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈生態(tài)體系；創(chuàng)新區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，支持東部地區(qū)通過托管、共建等形式支持中西部和東北地區(qū)發(fā)展；探索科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移合作模式，鼓勵東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉(zhuǎn)化。

2.促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的政策

第一，加快發(fā)展先進制造業(yè)集群。2023年5月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于加快發(fā)展先進制造業(yè)集群的意見》。會議指出，發(fā)展先進制造業(yè)集群，是推動產(chǎn)業(yè)邁向中高端、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平的重要抓手，有利于形成協(xié)同創(chuàng)新、人才集聚、降本增效等規(guī)模效應(yīng)和競爭優(yōu)勢。要把發(fā)展先進制造業(yè)集群擺到更加突出位置，堅持全國一盤棋，引導各地發(fā)揮比較優(yōu)勢，在專業(yè)化、差異化、特色化上下功夫，做到有所為、有所不為。要統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和新興產(chǎn)業(yè)培育壯大，促進技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推動高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，壯大優(yōu)質(zhì)企業(yè)群體，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。要堅持有效市場和有為政府更好結(jié)合，著力營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好生態(tài)。

第二，促進中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。我國高度重視中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)和發(fā)展?！蛾P(guān)于進一步促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的指導意見》（工信部企業(yè)〔2015〕236號）印發(fā)后，大部分?。▍^(qū)、市）制定了中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)政策，因地制宜推動中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。為進一步促進中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)化、特色化、集群化發(fā)展水平，工業(yè)和信息化部印發(fā)了《促進中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展暫行辦法》（工信部企業(yè)〔2022〕119號）（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，立足做強中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群主導產(chǎn)業(yè)，明確了六大培育重點工作：一是提升集群主導產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。精準定位集群主導產(chǎn)業(yè)，暢通集群協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，增強專業(yè)化配套能力，促進大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，加強優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)梯度培育。二是激發(fā)集群創(chuàng)新活力。支持集群建設(shè)各類創(chuàng)新設(shè)施，開展主導產(chǎn)業(yè)大中小企業(yè)融通創(chuàng)新、共性技術(shù)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，強化知識產(chǎn)權(quán)運用和標準研制。三是推進集群數(shù)字化升級。加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升集群數(shù)字化管理水平，引導集群企業(yè)運用中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型指南及評測指標，提高數(shù)字化轉(zhuǎn)型水平。四是加快集群綠色低碳轉(zhuǎn)型。優(yōu)化集群能源消費結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源應(yīng)用，開展節(jié)能改造和綠色低碳技術(shù)改造，強化資源綜合利用與污染防治。五是深化集群開放合作。積極參與“一帶一路”建設(shè)，深化人才、技術(shù)、資本、資源等合作，深度參與國際合作交流并建立風險防控機制。六是提升集群治理和服務(wù)能力。加強集群公共服務(wù)體系建設(shè)，建立“共商、共建、共享、共贏”的集群治理機制，強化中小企業(yè)合法權(quán)益保護，制定集群培育方案。同時，要求地方各級中小企業(yè)主管部門要向中小企業(yè)傾斜各類惠企政策，加強對集群發(fā)展的引導和優(yōu)秀經(jīng)驗的總結(jié)宣傳?！掇k法》規(guī)定，申報的中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群應(yīng)為縣級區(qū)劃范圍內(nèi)的集群，需先被認定為省級中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群（第二批起）。中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群的認定有效期是三年。

第三，發(fā)展輕工特色產(chǎn)業(yè)集群。2023年8月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等三部門聯(lián)合發(fā)布《輕工業(yè)穩(wěn)增長工作方案（2023—2024年）》?！巴苿赢a(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展”是其中重要工作舉措之一。具體如下：一是強化龍頭企業(yè)帶動作用。組織開展輕工百強、科技百強和細分行業(yè)十強企業(yè)宣傳推廣活動。利用百鏈千企等產(chǎn)融對接平臺，支持重點產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)發(fā)展。建立重點企業(yè)聯(lián)系服務(wù)機制，增強為企業(yè)服務(wù)的能力。二是培育一批專精特新企業(yè)。開展“輕工產(chǎn)業(yè)帶中國行”活動，為中小企業(yè)提供政策解讀、平臺對接、技術(shù)交流等線上線下聯(lián)動服務(wù)。發(fā)揮智能制造系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商聯(lián)盟作用，幫助輕工中小企業(yè)開展診斷咨詢服務(wù)。培育一批輕工領(lǐng)域?qū)＞匦隆靶【奕恕逼髽I(yè)、制造業(yè)單項冠軍企業(yè)，開展大中小企業(yè)融通發(fā)展行動。三是梯度培育輕工產(chǎn)業(yè)集群。培育50個輕工“三品”示范城市，支持培育一批中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。支持建設(shè)一批輕工領(lǐng)域新型工業(yè)化示范基地。大力培育輕工領(lǐng)域先進制造業(yè)集群。舉辦千億級產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展大會，交流推廣集群轉(zhuǎn)型升級經(jīng)驗。四是推動產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移。探索東部地區(qū)與中西部、東北地區(qū)開展園區(qū)結(jié)對、企業(yè)結(jié)對、訂單結(jié)對，推動制造環(huán)節(jié)有序轉(zhuǎn)移。鼓勵有意愿的地區(qū)舉辦制造業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展對接活動，促進轉(zhuǎn)移項目落地。

參考文獻：

1.［日］小宮隆太郎等編，黃曉勇等譯：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，國際文化出版社，1988年。

2.國務(wù)院：《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，1994年3月25日。

3.國務(wù)院：《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》，中國政府網(wǎng)，2005年12月2日。

4.國家發(fā)展改革委、商務(wù)部：《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》，中國政府網(wǎng)，2022年10月26日。

5.工業(yè)和信息化部：《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導意見》，工業(yè)和信息化部網(wǎng)站，2021年12月25日。

6.國務(wù)院：《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》，中國政府網(wǎng)，2016年8月8日。

7.國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導意見》，中國政府網(wǎng)，2010年8月31日。

8.Juhász R， Lane N， Rodrik D. The New Economics of Industrial Policy，August 2023-NBER Working Paper 31538.

責任編輯：谷 岳