拉薩市非機動車管理：現狀與突破路徑

摘 要：文章探討了拉薩市非機動車管理的相關問題。首先指出拉薩與國內外許多城市一樣面臨非機動車共性問題，以此基礎上提出研究拉薩市非機動車管理的必要性和可行性；接著對非機動車的屬性進行界定，對其所包含的種類從法理、國標層面進行框柱，為后續研究明確范圍；以此為導向從多維度分析拉薩市非機動車管理的特性，體現拉薩市非機動車管理共性問題和特性問題。基于上述分析得出：強調在保障出行者的公正前提下管理好非機動車，同時管理部門要充分考慮當地多維度特性，不可盲目照搬其他地區政策。

關鍵詞：拉薩市 非機動車 多維度特性

1 問題由來

拉薩與很多國內外城市一樣，面臨新的問題和新的矛盾。例如：機動車和非機動車保有量急速增長，（據調研：截至2023年1月份，拉薩市機動車駕駛員已經超過33萬人；機動車保有量超36萬輛；非機動車保有量超過30萬臺），城市交通擁堵加劇對市民出行帶來極大的不便，城市交通安全問題日益突出等問題。非機動車作為城市交通體系中的重要組成部分，由于非機動車具有駕駛門檻低、出行方便、規避交通擁堵等作用，受到廣大市民群眾的青睞。非機動車成為解決居民出行“最后一公里”及短途距離首選交通工具。然而，近年來由于依法治理方式方法以及法律規范的缺失等原因，非機動車所引發的社會問題日益突出，如交通安全事故頻發、非機動車保險體系缺位、非機動車的“超標問題”（據調研：市面流動的83.3%為“超標車”）、交通規則遵守程度不高、一線執法人員執法成本與難度增加、社會穩定與秩序處置壓力加大等等問題。這些問題交織在一起，使得對非機動車進行依法規范、有序、安全的治理變得尤為迫切。

1.1 非機動車關注度與研究趨勢分析

在中國知網以出版物作為檢索方式，出版來源一欄設定報紙導航作為檢索工具，以《人民日報》《人民公安報》《人民法院報》《西藏日報》《拉薩日報》等國內和區內主流報刊作為渠道。報刊內輸入“非機動車”為關鍵詞進行檢索。時間跨度設置2010—2024年，得出以下主流報刊對“非機動車”關注趨勢圖。

從圖1內容檢索之后可以獲悉：在公安學科占總量的61%，行政法及地方法制占23%，其他占16%。首先公安學科的分析，公安學科在整體趨勢中占主體地位與法律賦予公安管理非機動車具有直接關系。《中華人民共和國道路交通安全法》第五條規定：國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。從這條獲悉，道路上活動的交通工具，只有公安交管才具有主體資格。自然而然，公安學科層面對非機動治理和關注成為主流是必然的。從行政法及地方法制學科層面分析，道路交通管理活動關系實際上行政主體與行政相對人的關系，除了相對人之間的民事關系外，規制主要是行政法及其相關行政領域。除此之外，根據《中華人民共和國立法法》第八十一條規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。基于這樣的背景之下，全國各地對城市管理和基層治理等層面，以建章立制形式對其加以進行規范化、強制化、制度化，結合各地現狀和區情，以此來出臺地方性法規來規制非機動車治理難的問題。

1.2 非機動車關注的焦點分析

研究以中國知網數據庫——出版物——出版來源導航——報紙導航以此步驟，以《人民日報》《人民公安報》《人民法院報》《西藏日報》《拉薩日報》等國內和區內主流報刊作為渠道。時間跨度設置為2010—2024年期間。通過上述方式進行檢索之后，主流報刊對2010—2024年期間主要報道涉及以下幾個層面的主題。

（1）非機動車的安全問題：非機動車在行駛中存在眾多安全隱患，如闖紅燈、騎車看手機、逆行橫穿機動車道等，這些行為不僅容易引發交通事故，也對騎行者和其他道路使用者的生命安全構成威脅。因此，非機動車的安全問題一直是主流報刊關注的焦點之一。

（2）非機動車生產和銷售管理問題：非機動車生產與銷售環節的產品質量問題十分堪憂。報道顯示，非機動車電池質量不達標、車架斷裂、控制器失靈、車輛自燃等問題十分突出。更為嚴重的是，為了迎合消費者在車速、“豪華性”等方面的要求，增加產品在市場上的競爭力，很多廠商選擇生產、銷售在速度、重量等方面超過國家標準的電動自行車。

（3）非機動車不符合國家標準的車輛定性問題：報道顯示非機動車不符合國家標準的車輛定性問題，在理論和實踐過程一直存在爭議的問題。肯定觀點：直接將不符合國家標準的電動自行車定性為機動車。否定觀點：另外一種不同的觀點則認為，不符合國家標準的電動自行車不屬于機動車。理論和實務中一直沒有形成統一的思想，各抒己見，各執一詞的現狀。

綜上，通過對從國內主流報刊到區內主流報刊發文趨勢進行深入剖析可以明確發現：對于非機動車的治理關注始終保持著較高的態勢且持續未減，這實際上有力地表明了非機動車治理一直受到國家以及地方有關部門的高度重視。而且，其關注焦點與人民群眾的日常生活緊密相連，涵蓋了居民安全問題、出行權問題、銷售管理問題以及司法裁定等諸多方面。由此可見，從多維度特性出發對其展開深入研究是具有不可忽視的一定實踐價值和深遠意義。

2 屬性界定

《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十九條，第四款，對其非機動車做了法理層面上的界定。“非機動車”，是指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。從《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十九條第四款規定，非機動車范圍：自行車、三輪車（不含機動三輪車）、人力車、畜力車、殘疾人機動輪椅車、電動自行車。

2.1 人力車、畜力車

法律信息庫對其人力車和畜力車的概念進行了檢索后，法理層面對其概念沒有進一步界定。除了非機動車這一大的概念做了明確之外，聚焦之人力車、畜力車法理概念界定處于空白的狀態。但是縱觀地方層面出臺的一系列政策法規，發現對其登記管理、通行規定、營運規范等方面做了條款性的規定。其實不難發現，“人力車”“畜力車”對這詞性而言，對其了解相對簡單，從動力來源看，人力車和畜力車是以人的體力和畜力作為動力驅動的車輛，從車輛結構看，通常具有簡單的車架、車輪和載人或載貨的裝置，從用途來看，主要用于運輸人員或貨物。具備這三樣特性就可歸納為《中華人民共和國道路交通安全法》規定的非機動車的概念范疇。但是隨著時代的更新換代，很多地方二者車輛隨著時間退出歷史舞臺，成為一部分人的記憶。例如：2023年12月1日，全面禁止營運人力客運三輪車。

2.2 電動自行車

《電動自行車安全技術規范》（GB17761-2018）對電動自行車做了明文界定：以車載蓄電池作為輔助能源，具有腳踏騎行能力，能實現電助動或和電驅動功能的兩輪自行車。同時具備以下功能：具有腳踏騎行能力；具有電驅動或和電助動功能；電驅動行駛時，最高設計車速不超過25km/h；電助動行駛時，車速超過25km/h，電動機不得；裝配完整的電動自行車的整車質量小于或等于55kg；蓄電池標稱電量小于或等于48V；電動機額定連續輸出功率小于或等于400W。顯而易見，對于電動自行車的概念在國家標準層面做了明文的限定，判斷是否屬于電動自行車可以限定的國標即可對號入座。

2.3 殘疾人機動輪椅車

殘疾人機動輪椅車規范多見于各地政府規章當中，上層法律法規對其提及內容相對較少。在《中華人民共和國道路交通安全法》當中與殘疾人相關條款只規定了兩條，并且內容規定局限于行駛速度和概念界定；在《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》當中殘疾人機動輪椅車的規范較為全面，第七十二條第二項規定，駕駛電動自行車和殘疾人機動輪椅車必須年滿16歲；第七十二條第八項規定非下肢殘疾的人不得駕駛殘疾人機動輪椅車。除此之外《西藏自治區道路交通安全條例》第二十七條第四款規定申請殘疾人機動輪椅登記的，應當提交殘疾人證明和縣級以上醫療機構出具的下肢殘疾的證明。因此，從上述法律法規可以獲悉，殘疾人機動輪椅車使用群體做了明文的范圍，并沒有把所有殘疾人納入申領殘疾人機動輪椅車的范圍圈內，只聚焦至下肢殘疾和腰部以上均正常的群體，并且下肢確有殘疾的。《中華人民共和國道路交通安全法》規定的殘疾人機動輪椅車，符合上述殘疾人駕駛條件之外，從國標層面對殘疾人機動輪椅車的設計最高時速、外形尺寸做了國標的限定，根據《機動輪椅車》（GB12995-2006），運行安全和環保要求一欄中固定最高時速不應大于50km/h，輕騎車的外廓尺寸不應大于2000mm×1000mm×1200mm（長×寬×高），普椅車的外廓尺寸不應大于2500mm×1200mm×1400mm（長×寬×高）。此種車以汽油為能源，發動機驅動的殘疾人機動車輪椅車。但是隨著后石油時代不斷推進，在市場中不斷涌現新的專用于殘疾人的車輛，為此國家專門出臺了《電動輪椅車》GB/T12996-2012規定適應時代發展。此規定限定的標準與上述標準形成鮮明反差，從驅動能力、限定的速度、尺寸和質量各個層面形成與上述標準之間較大的差異性。

3 多維度特性

3.1 普遍性

自西藏民主改革至今，西藏經濟發展迅速，連續數年成為經濟增長最快的省區之一，經濟的發展帶動了交通需求的增長。拉薩市作為西藏首府，每年交通流量不斷上升，西藏自治區48%的機動車保有量分布于此，平均每3至4人便擁有一輛私家車。電動自行車作為新興交通工具，備受拉薩市民喜愛，據統計，拉薩市電動自行車數量已達30萬輛，按照當前拉薩市常住人口總量為86.79萬進行核算平均每2.89人擁有一輛電動自行車，其中大量不符合國家標準，這使得電動自行車的管理成為拉薩市交通管理部門最為棘手難題。實際上，不只是拉薩市，我國眾多城市在電動自行車管理方面都面臨著復雜的共性問題。例如：電動自行車數量的快速增長導致交通擁堵不斷加劇，交通安全事故日益增多，交通違法現象十分普遍。

3.2 區域性

首先從城市道路規劃和結構層面而言，拉薩市位于雅隆藏布江支流拉薩河的中游，南北環山，東面海拔高于西面，呈東向西傾斜之勢，城市建設和發展面積受限，只能向西延東展，呈長條形布局，從空中俯瞰，宛如一條蜿蜒細長的蛇。拉薩市城市道路坡度東高西低，但整體城市坡度并不高，正好適宜驅動能力較弱的交通工具，這使得拉薩市非機動車分布密度之廣存在較大的聯系；拉薩作為古城之都的代表，城市路網布局和規劃充分考慮歷史文物保護。特別是中心老城規劃和城市路網布局充分考慮了老城應有的面貌和結構特色，但同時城市路網布局帶來了各種阻攔和挑戰，加上老城區本身的地理位置吸引大量的交通量。如此一來，城市管理者既要考慮出行者的交通訴求，又要兼顧老城應有文物面貌和出行結構，這使得城市管理者陷入兩難的抉擇。其次從城市管理者管理理念而言，對于機動車和非機動車兩者主體關注度形成較大的反差，從管理到城市規劃建設最先考慮機動車的出行和需求，容易忽略非機動車本身交通需求，存在注重機動車交通需求，忽視非機動車交通管理。據前期調研發現，拉薩市城區非機動車車道和機動車車道覆蓋比例而言，非機動車車道比例占比較少，并且存在大量非機動車車道被機動車占用現象極為突出，如此一來，有力地證明目前城市管理者存在對機動車和非機動車管理存在偏重偏輕的理念。

3.3 民族性

西藏自治區是我國五個少數民族自治區之一，據相關文獻記載，少數民族占西藏自治區總人口的91.83%。西藏除藏族外，還有回族、門巴族、納西族、登人、怒族、夏爾巴和珞巴族等。我國憲法等基本法律充分保障少數民族的權利，尊重區域自治和區域發展，推動了西藏地區經濟和社會的全面發展，并以舉國之力援助西藏，使西藏百姓成功脫貧，邁向幸福生活。拉薩市作為西藏首府，眾多不同民族在此聚居，各民族以包容、開放的態度安居樂業、和平共處、共同發展，將拉薩市視為自己的家園，竭盡全力為拉薩市的社會發展與穩定貢獻力量。在拉薩市，各民族早已形成“你中有我、你來我往”的融合和睦格局。市區各少數民族的生活方式以經營為主，主要集中在老城區（八廓街一帶），從而產生了強勁的物流配送、貨物運輸等客觀需求，電動自行車已成為各民族群眾生產、生活“最后一公里”運輸的重要工具。拉薩市的社會環境以及各民族融合互通的生活格局，使得法治化管理和政策實施易于被各民族接受。拉薩市聚居民族眾多，因此電動自行車管理的規范化和法治化，需要權衡和考慮各民族的切身利益，需要各民族群策群力。新時代黨的治藏方略指出，堅持治國必治邊、治邊先穩藏的戰略思想，穩定西藏治安首先要加強各民族之間的團結，民族團結是西藏工作的著眼點和著力點。因此，交通管理部門應顧全大局，不可一刀切、盲目決策，要考慮事物發展的矛盾性，充分協調各民族利益，尊重各民族的風俗習慣。

3.4 季節性

拉薩市每年4月起，天氣回暖，既無內地的酷暑，又風光秀麗、氣候宜人，吸引了大量國內外游客前來旅游賞景。拉薩市旅游旺季集中在5月至10月，有關報道顯示，2018年前三季度截至9月底，拉薩市旅游收入262.25億元，共接待國內外游客1833.65萬人次，全年游客量和收入主要集中在前三季度。[1]由于這一時期，拉薩市會舉辦大型商業貿易活動，且每年此時段與西藏本土的多個傳統節日重合（例如：雪頓節、旺果節、各地賽馬節日、各大寺院的展佛活動等。據拉薩市旅游局統計，拉薩市2018年雪頓節期間，游客接待量超過288.98萬人次），致使來自四面八方的游客匯聚拉薩市。因此，旅游旺季不僅是拉薩市人流、車流最為密集、城市道路交通壓力最大、城市居民出行困難的時段，也是電動自行車管理難度最大的時期。如前所述，拉薩市電動自行車管理問題的季節性、反復性在旅游旺季體現得最為明顯。隨著拉薩市經濟持續增長，城市道路基礎設施和城市服務設施不斷完善，人民生活水平日益提高，社會保障體系愈發健全，社會治安穩定，人際愈發和睦，西藏旅游成為國內外游客的首選。因此，交管部門應在旅游旺季提出適應交通流量發展的管理方案和對策，為交通參與者提供優質的交通服務和環境。此外，在“冬游拉薩市”政策背景下，電動自行車管理問題在旅游淡季也應予以重視。

3.5 文化性

拉薩市的主要宗教場所集中在市中心（小昭寺、大昭寺、藥王山和布達拉宮），作為藏傳佛教的圣地，轉經朝拜活動在此極為興盛。在拉薩市區，轉經路徑主要分為內圈、中圈、外圈三種。群眾繞布達拉宮宮殿轉經稱為內圈；沿大昭寺、小昭寺、布達拉宮和藥王山轉經即為外圈；繞大昭寺轉經稱中圈。拉薩市的電動自行車主要分布在市中心，部分年長的群眾因身體原因不便行走，會選擇騎電動自行車進行活動，尤其在外圈道路上分布較多。另外，每年拉薩市固定的傳統文化活動和傳統節日吸引眾多外地信徒。這導致拉薩市在每天的特定時點、每年的重點月份，出現極為特殊的民眾聚集現象。因此，拉薩市交通管理部門對非機動車的管理，要精準把握重要時點和重要月份，在重點區域和特殊地段集中規劃，并加大停放設施的建設與投入。

4 結論

非機動車作為新時代新興的交通工具，備受眾多百姓喜愛。在交通發展進程中，我們需權衡利弊，在保障公民公正的前提下，如何保障和管理非機動車是交通管理部門亟待解決的重要問題。西藏在全國范圍內，經濟實力和科學產業相對落后，加之特殊的地理環境和自然環境，其發展受到軟件和硬件的雙重制約。旅游業作為西藏的主打產業，是西藏經濟不可或缺的支撐和保障。提高旅游行業服務質量，規范城市交通活動，是城市管理面臨的兩項重要任務。拉薩市作為西藏機動車和電動車保有量最多的地區，交通管理部門在管理電動車時，需充分考慮民族地區的特殊性，兼顧普遍性和特殊性，以及區域性、民族性、季節性和文化性特征，切不可盲目照搬其他地區的研究和政策，更不能采取一刀切辦法管理拉薩市非機動車。

基金項目：2023年度西藏自治區高校人文社會科學研究項目；項目類別：一般項目；題《市域治理視角下拉薩市非機動車治理路徑研究》；項目編號：SK2023-55。

參考文獻：

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