中國特色基層治理有效：重要意義、實踐探索和改進建議

摘要：中國特色基層治理強調黨的領導、以人民為中心、共建共治共享和實現人的發展的有機統一。本文從理論和實踐相結合的維度，分析中國特色基層治理有效的重要意義、實踐探索、面臨問題和改進建議，認為基層治理有效是鞏固黨的領導、促進社會和諧、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。以理念、制度、機制、方法等創新為重點，中國特色基層治理有效不斷推進，但在治理體制、治理方式、多元主體發揮作用等方面仍然存在需要解決的問題。新征程上，強化黨在基層治理中的全面領導、更好發揮多元主體作用，進一步健全完善基層治理體系，是持續推進中國特色基層治理有效的重要路徑。

關鍵詞：中國特色基層治理；治理有效；治理體系；治理能力

基層治理是國家治理的基石，基層治理有效則構成國家治理有效的基礎。在中國共產黨的領導下，中國的基層治理堅持以人民為中心、集中力量辦大事，有效避免了西方國家出現的社會撕裂、兩極分化和中等收入陷阱等弊病，為創造經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”提供了重要保障，黨執政的合法性基礎由此積累和鞏固①，基層治理中的中國特色得以彰顯。中國特色基層治理，是一種基于中國國情的基層社會治理模式，其本質特征在于黨的領導，根本導向是以人民為中心，基本路徑為共建共治共享，根本目標則為實現人的現代化（郝宇青，2023）。黨的二十屆三中全會對健全基層治理體系、完善社會治理制度作出系統部署，持續推進中國特色基層治理，在實踐中不斷總結經驗規律，對于實現以中國特色基層治理有效推進中國式現代化具有重要意義。本文從理論和實踐相結合的維度，闡述了基層治理有效的重大意義，梳理了當前中國特色基層治理的實踐探索，進一步分析了實現中國特色基層治理有效面臨的問題，并基于此提出對策建議。

一、國家治理現代化：中國特色基層治理有效的重要意義

推動國家治理和社會發展相適應是黨的二十屆三中全會作出的重要部署。區別于中國傳統政治思想強調“統治者治理國家和處理政務”以及西方社會所主張的“控制、引導和操縱”，中國共產黨人的國家治理堅持和貫徹馬克思主義國家學說，積極探索政治統治與政治管理的有效性和有機結合性，探索不同歷史時期兩者之間及其與市場和社會之間的組合方式與實現機制（王浦劬，2014）。基層處于國家之“基”、構成社會之細胞，這一重要角色決定了其治理有效對于推進黨領導下的國家治理現代化具有重要意義。

（一）基層治理有效是黨執政的重要基礎

一個執政黨的執政基礎是由多方面因素構成的，最核心的是民心基礎。而與國家政權組織體系中的上層、高層相對應，基層因其處于國家與社會的結合部位而進一步構成基層社會（徐勇，2023），這就決定了基層向來與人民群眾聯系緊密。在全心全意為人民服務的宗旨下，基層構成黨的執政之基、力量之源，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層。只有以基層治理有效為導向，才能真正抓住民心這個最大的政治。人民群眾通過有效的基層治理，對美好生活的向往將不斷得到滿足，繼而增強對國家的信心、對黨的信任，這也是鞏固黨執政基礎的長遠之計和固本之策。

（二）基層治理有效是社會和諧的重要基礎

基層治理是群眾感知公共服務效能和溫度的“神經末梢”，直接影響政策落實和社會和諧穩定。一般而言，基層治理的中心任務在于為群眾提供必要的生產生活設施和基本社會服務等公共品（譚秋成，2022），通過有效的基層治理，群眾的急難愁盼問題及時得到解決，才能安居樂業。而基于逐步完善的基層公共安全防護網絡、基層社會治安防控體系，以及不斷提升的基層群眾自治能力，基層社會治安水平得到有效提升，各類矛盾風險及時在一線化解，群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實。基層和諧與社會長期穩定，為國家經濟社會發展、人民安居樂業奠定了堅實基礎，這與不少西方國家出現的經濟增長乏力、政治極化嚴重、種族歧視凸顯、暴力事件頻發等亂象形成鮮明對比。在此意義上，中國特色基層治理有效是創造經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”的重要基礎。

（三）基層治理有效是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎

基層是社會的單元細胞，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。從一個實踐維度看，國家治理旨在推動黨和國家層面的發展理念有效落地，廣大基層則是落實國家主張最廣闊的平臺和載體。因此，基層治理有效直接關系國家治理水平，是國家治理體系和治理能力現代化的直接表現和具體驗證。概而言之，基層治理有效是國家治理活力和創新的“訓練場”，通過有序引導群眾自治，鼓勵支持社會力量參與基層治理，有利于提升基層群眾和基層組織民主參與的能力素質。基層是治理創新的重要源泉，不斷涌現的各類治理方式，能夠有效激發社會發展創新的活力，進而促進國家治理創新。實踐證明，基層治理的能力越強，各類難點就越容易被打通，國家治理的全局基礎就越牢固，由此國家治理體系和治理能力現代化不斷實現。

二、理念變革與機制重塑：中國特色基層治理有效的實踐探索

黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的重要論斷，此后推進治理重心下移、資源下沉，構建基層社會治理新格局得到高度重視，這也預示著“治理”逐步取代“管理”，成為新時代基層治理最鮮明的特點。從管理到治理，是黨的社會建設理論與實踐的一次重要創新，后者更強調雙向互動、多元參與、合作協商，以及法治理念、公開透明和體制機制創新（李強，2014），以此為引領，我國基層治理時間發生革命性變化，治理機制在改革創新中實現優化重塑。

（一）治理主體、治理模式、治理格局深刻轉型

后工業社會轉型進程中，社會開放性愈益增強，其顯著特征是社會多元化的成長，由此政府單一主體肩負社會治理職責的時代正漸行漸遠（張康之，2014），體現在基層治理中，是治理主體的多元化以及由此引發的治理模式和治理格局更新。在治理主體上，實現了從一元到多元的轉變。更加重視鼓勵引導社會、市場力量和公眾參與，逐步形成多元主體優勢互補、良性互動、協商共治的基層治理局面。尤其重視補齊社會組織發育不足短板，探索建立社會組織培育發展、黨建指導、服務管理等工作機制，推動社會組織成為參與基層治理的重要力量。至2023年底，我國共有社會組織88.2萬個，其中社會團體、基金會、民辦非企業單位依次為37.3萬個、1.0萬個和49.9萬個①。

在治理模式上，自治、法治、德治相結合的基層治理模式加速形成。其中，自治是目標、法治是保障、德治是基礎，三者相輔相成、相互支撐（黃浩明，2018）。法治建設方面，緊跟基層治理新形勢，從法律層面確立村（居）委會基層群眾性自治組織特別法人資格。部分地區以地方立法形式頒布物業管理、文明促進、“接訴即辦”等條例，夯實了基層治理法治保障。自治建設方面，不斷完善基層群眾自治制度，推進全過程人民民主向基層廣泛延伸覆蓋，人民群眾在基層黨組織的領導和支持下，依法民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，不斷提升基層群眾自治效能。德治建設方面，通過組織制定村規民約、居民公約，形成共同行為規范，引導基層群眾自覺踐行社會主義核心價值觀。

在治理格局上，共建共治共享的基層治理格局加快建立。共建共治共享強調人人有責、人人盡責、人人享有，深刻體現了執政黨對公共治理理念的吸納認同（馬慶鈺，2018）。圍繞構建基層治理新格局，各地堅持和發展新時代“楓橋經驗”，綜合運用多種方式，積極推進政府職能轉變，發展基層民主協商，不斷完善幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養的公共服務體系，將貼心服務送到基層、矛盾糾紛化解在基層。

（二）治理體制機制更加成熟，充分彰顯制度優勢

改革開放后，伴隨著社會結構的深刻變化，執政黨為了回應傳統社隊制及單位制式微之下黨的基層組織出現的一定程度的邊緣化、無根化問題，探索通過組織嵌入、體制吸納、價值引領等方式，逐步構建了以黨組織為核心的有機整合基層治理機制（孫柏瑛、鄧順平，2015），其實踐形態表現為黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同，基層治理能力在此過程中穩步提升。

黨委領導方面，堅持把加強黨的全面領導作為基層治理關鍵，持續織密基層黨的組織體系，提升黨的工作能力，讓黨的領導有效嵌入基層治理，進而把黨的組織優勢轉化為基層治理效能。政府負責方面，持續深化鄉鎮（街道）管理體制改革，構建簡約高效的基層行政管理體制，全面提升基層行政管理和公共服務能力水平。民主協商方面，堅持“眾人的事情由眾人商量”，完善寓協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，找到人民群眾意愿和要求最大公約數。社會協同方面，充分發揮社會力量作用，建立健全政府購買社會組織服務制度，制定社會組織承接政府購買服務目錄，推動社會組織孵化體系建設，大力發展鄉鎮（街道）社會工作站，鼓勵支持社會組織全方位參與基層公共服務供給。

（三）治理方式日益現代化，基層管理服務效能大幅度提升

經濟社會的快速發展極大提升了基層社會資源信息密度，利益結構和關系漸趨復雜之下，提升基層治理的精細化、信息化和專業化水平勢所必然。一方面，推進基層治理精細化。大力推廣網格治理模式，在村（居）進一步劃小治理單元，因地制宜優化網格設置，選優配強網格員隊伍，依托網格開展常態化走訪聯系等工作，推動治理向基層拓展。在社會救助、特殊群體幫扶等領域，綜合考量管理服務對象家庭結構、勞動能力等因素，建立健全工作臺賬制度，提升服務管理精細化水平。另一方面，提升基層治理信息化水平。緊扣數據時代發展要求，綜合運用大數據、云計算等現代信息技術，助推基層治理精準分析、精準服務、精準監督，更有效地管理國家和社會公共事務。探索推進智慧社區建設，以現代信息技術為支撐構建社區管理服務平臺，整合區域人、地、物等信息，統籌管理和服務等資源，促進公共服務智能化發展。

此外，進一步增強基層治理專業化。充分引入專業組織和人才參與基層治理，重點培育壯大專業社工機構和社會工作者隊伍，發揮社會力量專業優勢，探索完善社區和社會工作者、社會組織、社區志愿者、社會慈善資源“五社聯動”模式，以高質量社會工作助推基層治理高質量發展。此外，一些地方在基層大力推進社會心理服務站、養老服務驛站、未成年人保護工作站等機構設施建設，積極引入專業人才，將優質服務遞送到群眾身邊。

（四）治理保障更加有力，營造了健康可持續的發展環境

基層治理有效與強有力的資源要素保障密切相關，精細化、信息化、專業化治理時代尤其如此。實踐中，圍繞提升基層治理資金、人才、組織等要素保障，各地進行了積極探索，健康可持續的發展環境在此過程中逐步建立。其一，大力推動治理資源下沉。持續加強基層服務設施建設，提高社區養老服務設施、公共體育設施等的覆蓋水平，更好滿足群眾基本公共服務需要。明確編制資源向鄉鎮（街道）傾斜，通過深化職能機構改革、設立社工站、在職黨員回社區報到等方式，補齊基層工作力量短板。持續加大財政資金向基層轉移支付力度，推進民生補助等直達基層，切實加強基層資金保障。其二，提高基層工作人員待遇保障。嚴格執行鄉鎮（街道）干部任期調整、最低服務年限等規定，落實鄉鎮機關事業單位工作人員補貼政策。加強城鄉社區服務人才隊伍建設，健全社區工作者職業體系，指導各地建立崗位薪酬制度并完善動態調整機制，解決基層工作人員“后顧之憂”。

除此之外，優化基層治理環境。堅持把選優配強村（居）“兩委”班子帶頭人作為基層治理重中之重，嚴格入選標準，建立候選人資格聯審機制，嚴肅換屆紀律，讓選出的“兩委”真正成為基層治理的堅強核心。排查整頓村（居）軟弱渙散黨組織，切實改善基層政治生態，維護群眾基本權益。大力推進向基層放權、為基層減負，明確社區工作事項清單，建立社區準入制度，讓基層能夠真正把主要精力用于服務居民群眾。

三、分散與整合：推動中國特色基層治理有效存在的問題

在治理理論的發展過程中，多元、授權、分權等被認為是其重要內容，這在利于調動各方力量、匯聚智慧共識的同時，也不可避免地產生了分散與掣肘的問題，黨的領導的制度優勢由此凸顯。然而，社會結構性變遷之下，體制機制優化重塑任重道遠，體現在實踐中，是黨建引領體系健全完善、多元主體作用均衡性發揮，以及基層治理基礎性保障等仍需進一步充實。

（一）黨領導基層治理體制機制仍需完善

20世紀80年代初，以基層治理體制改革為契機，各地深入家戶的黨政機構的全面收縮，這在給予基層自治以制度空間的同時，也不可避免地造成了城鄉基層組織化水平的降低。及至2010年代初，國民經濟經歷高速發展之后亟待整合力量以統籌資源，為高質量發展蓄力。由此，長期注重“分權”的基層治理體制面臨著分散有余而統籌不足的問題。

一方面，基層治理分散推進統籌不夠。黨委、政府各部門的工作幾乎都要落實在鄉鎮（街道）、村（居），各部門在基層掛牌子、設機構、給任務，以至于“基層是個筐，什么都往里裝”成為一個長期未能得到有效解決的問題。加之面向基層的工作多按條線推進，缺乏總體統籌，項目重復建設、資源浪費等問題突出。同時，作為聯系基層最密切的一級政權，鄉鎮（街道）被動執行“條”上的工作任務多，知情權、參與決策權不夠。但“條”上的決策一定程度上與基層工作實際和資源配置相脫節，“塊”上統籌職責不夠由此凸顯。除此之外，隨著城鎮化、信息化的持續推進，人口流動速度日益加快、人戶分離現象日益突出，新經濟形態、新經濟組織、新就業形態不斷涌現，流動人口、新就業群體在分散管理思路下納入屬地管理服務不夠、參與基層治理不足，以致“游離于體制之外”等問題突出。

另一方面，黨建引領基層治理體系有待健全。旨在發揮基層黨組織領導作用、統籌調度轄區資源力量的區域化黨建制度尚未完全落實，有形覆蓋多、有效覆蓋少，并且基層黨組織為轄區單位服務的意識和能力不強，經常性聯系不夠，缺少激勵其發揮作用的載體和抓手。同時，基層組織體系向末梢延伸不夠，以城市社區為例，社區黨組織多建在社區居委會層面，但社區規模通常在兩千至三千戶、六千至九千人，僅僅依靠社區黨組織和居委會往往聯系服務不足。為了回應這一問題，在黨和政府支持下，各地普遍建立了黨員干部回社區報到機制，黨員回社區報到的臺賬、報到的信息化渠道平臺基本建立，但是“報到多、作用發揮少”等問題一定程度存在，黨員回社區報到的制度設計初衷尚未完全實現。再者，基層黨組織對社區組織機構的領導缺乏制度化設計，以業委會為例，當前社區黨組織對其的領導方式、監督機制還不明晰，一些地區業委會與村（居）委會的關系存在沖突，如何加強基層黨組織對業委會的領導仍面臨現實挑戰。

（二）多元治理主體作用發揮不均衡

多元參與是治理理論的重要主張，也是實現治理有效的關鍵途徑。然而，不同主體的思維方式、資源稟賦，以及長期發展實踐過程中所形成的路徑依賴差異，政府、村級組織和群眾在治理過程中所發揮的作用并不均衡。

其一，鄉鎮（街道）和城鄉社區規模大小失衡。在城市，超大社區問題突出，社區規模大小尚未形成科學的劃分依據和標準，一些城市治理單元過大、管理服務人口過多，導致基層自治組織超負荷運轉。在鄉村，隨著人口流動、農村空心化等問題持續發展，一些自然村、行政村和鄉鎮的人口規模持續減少，一定程度造成了鄉鎮層面行政資源浪費和公共服務設施低效利用問題。同時，鄉鎮（街道）行政管理與村（居）自治邊界不清。鄉鎮（街道）屬于基層政權，村（居）委會是基層自治組織，1980年代以來，國家政權設在鄉鎮、鄉鎮以下實行自治逐步為法律所認可（汪榮，2013）。但是近年來，由于村（居）委會經濟職能的弱化，以及人口流動、人戶分離等越來越普遍，村（居）委會與居民的利益關聯趨于松散，前者更多時間和精力用來辦理鄉鎮（街道）交辦的事務，導致自治弱化、行政強化，群眾認同感不足一定程度存在。

其二，村級組織和群眾參與仍然存在瓶頸。一方面，村（居）的法人地位沒有落實。村（居）委會是民法典規定的法人組織，具備相應的民事權利能力和民事行為能力。但是從實際運轉看，其在人、財、物的使用上存在“說了不算”的問題。部分社區沒有獨立賬戶，資金使用程序煩瑣，能夠調動的資源十分有限。同時日常工作多停留在完成政府交辦事項，圍繞居民需求的發展動力和能力不足。另一方面，群眾參與不足依然突出。法律法規規定的村（居）民會議、村（居）民代表會議等制度設計，在基層執行中流于形式，對居民的凝聚力、吸引力弱化，與居民的聯系越來越松散。同時，由于群眾與城鄉社區的利益聯接減少，“集體的事干部管”等現象和認識并不鮮見，一些地區基層治理往往以“積極分子”參與為主，“少數人參與”問題突出。

其三，社會組織參與基層治理的制度化設計還有欠缺。一方面，支持性社會組織、鏈接資源類社會組織、專業服務類社會組織、本土社會組織之間的相互協同不夠，單兵突進多，體系化參與基層治理不足。另一方面，尚未建立地區性購買社會組織服務平臺，社會組織參與基層治理清單目錄、工作指引有待形成，同時專業性社會組織參與基層治理的渠道還不通暢，作用和潛力沒有得到有效發揮。此外，社區社會組織在資金保障、責任明確、促進發揮作用等方面培育扶持不夠，往往成為掛在臺賬上的“空殼”組織。

（三）基層治理運行機制亟待完善

理念更新、體制變革加之治理主體變化，決定了基層治理運行機制需要進一步優化完善。但傳統以政府為中心的治理思維依舊強烈，進一步阻滯了運行機制革新。

治理內容與治理需求存在脫節。隨著我國社會主要矛盾轉化、家庭結構和就業形態變化，以及人口老齡化等新情況的出現，群眾的需求也在不斷發展變化。如，除了治安保衛、環境建設、物業管理等傳統服務需求外，群眾越來越關注高品質的社區居家養老、社區托幼、婚姻家庭輔導等服務，迫切希望能在身邊精準、便捷地供給，但在目前基層治理中，對需求的新變化新發展關注不多，服務的內容與時俱進不夠，有效供給不足。

對社會資本投入缺乏系統設計。在基層治理中，還存在把社會參與等同于社會組織參與的認知、把社區服務等同于政府主導的公共服務的傾向，對借助社會資本、市場力量推動基層治理存在認識誤區。對社區服務的經濟屬性、“業態”屬性理解不深，一些地方談社會資本和市場力量色變，一定程度阻礙了基層公共服務水平提升。

基層動員機制不健全。由于黨的組織體系向基層延伸不夠，加之村（居）民會議等作用發揮不足，基層動員的組織體系還不夠完善。同時，法律規定的村（居）委會下屬的人民調解、公共衛生、治安保衛等相關委員會缺人、缺條件、缺項目問題突出，動員群眾作用發揮不充分；由于社區存在行政化傾向，部分社區干部對群眾的號召力、凝聚力不強。此外，主動發現和回應訴求機制不健全，部分居民對社區服務管理“無感”。

基層教育培訓機制不完善。基層治理的任務十分繁重，涉及領域多、專業性強，對基層干部知識更新、素質能力提出較高要求，這就需要有健全完善的教育培訓機制支撐，但目前面向基層干部，特別是城鄉社區干部的教育培訓體系還不完善，培訓內容、培訓機構、培訓資源、培訓方式等還比較粗放、隨意性較大。

基層治理考核評價機制不完善。基層治理作為一項基礎性事業，需要久久為功、持續發力，但一定程度存在“基層治理說起來重要，抓起來往后靠”的現象。必須發揮考核評價的“指揮棒”作用，更好推動強化基層治理。目前在黨委政府層面，有關基層治理的內容在綜合考核中權重不夠，尚未成為“硬指標”；在整體統籌層面，基層治理考核內容分散、指標不夠明確，約束性、引領性不強；在城鄉社區層面，以居民滿意度為核心的考核機制尚未建立，一定程度上還存在考核程序煩瑣、流于形式等問題。

（四）基層治理的基礎性保障需要加強

城鄉社區干部配備和設施建設相對薄弱。人員方面，一些地區社區干部的年齡結構、數量匹配都存在較大缺項，也有一些地方出于財政壓力考慮，增加社區干部配備的動力不足。設施方面，城鄉社區基礎設施薄弱的問題沒有根本扭轉，尚未建立相關設施建設標準，特別是在一些超大城市，養老托幼等機構設施、公共活動空間、社區服務管理用房等標準不高、配備不足。

資金投入剛性保障不足。在財政資金保障方面，智慧社區等信息化建設資金投入不足，社區公共服務設施建設項目相對偏少。特別是對鄉鎮（街道）層面購買社會組織服務的資金保障不足。此外，在利用社會資本投入方面，還沒有形成制度化設計，吸引公益慈善資金投入的渠道和整體設計仍不完善，基層缺錢辦事的問題比較突出。

法治、自治、德治失衡問題一定程度存在。一方面，街道辦事處條例、物業管理條例、居住地報到制度等急需的法規還比較缺乏，業主委員會等新興基層組織的法律地位還不明確，基層治理的法律法規還不健全。另一方面，“人情大于法律”的現象并不鮮見，違法成本低，法律的震懾效應沒有形成。此外，獎勵懲罰、福利優待與德治掛鉤的機制還不健全，德治約束力還不強。

基層智慧化建設的整體效能不足。基層信息化建設分散推進，信息系統相互割裂、數據缺乏共享、數據孤島效應比較普遍；基層治理數據庫、基層治理平臺等還停留在概念階段，應用場景的開發設計與居民需求仍有差距；通過互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術精準聯系服務群眾、有效監督管理等還處于局部試點階段，智慧化水平總體不高。

四、推進中國特色基層治理有效的對策建議

（一）加強黨對基層治理的全面領導

推動建立基層治理領導推進和統籌協調機制。以各級黨委社會工作部門的成立為契機，有效集成分散在組織、政法、宣傳、農業農村以及相關行業部門的職能和工作，加強工作調度和整體設計，從根本上改變基層治理條塊分割、分散推進、銜接不暢的問題，最大限度形成基層治理合力。

深入推進鄉鎮（街道）管理體制改革。理順“條與塊”的關系，更大程度賦予鄉鎮（街道）對轄區機構的統一指揮權、對轄區資源的統一調度權、對“條”上部門相關決策的事前參與權，改變“責多、權少、力量弱”的現狀。系統梳理總結部分地區街道辦事處立法的經驗和不足，從國家層面整體推進街道辦事處立法，明確街道辦事處的定位、權責體系、工作方式、力量配備等，構建簡約高效基層治理體制。

健全完善流動人口、新就業群體、新社會階層參與基層治理的制度設計。結合流動人口、新就業群體等對經濟社會發展全局的重要性和其服務管理工作涉及多領域、多部門的客觀現實，研究制定有效參與基層治理的總體設計，加強“兩代表、一委員”對流動人口等的聯系覆蓋、所在行業組織對新就業群體的聯系覆蓋、居住地鄉鎮（街道）對新就業群體的聯系覆蓋，加快網絡服務管理平臺建設，探索推行屬地黨建模式、居住地管理服務、居住地辦理社會保障事項等制度，進一步密切黨和政府與社會各層面的聯系。

（二）發揮基層黨組織的領導核心作用

推進基層黨的組織體系向神經末梢延伸。打破把社區黨的建設更多停留在居委會層面的工作慣性，構建社區、小區、樓院銜接順暢、全面覆蓋的組織體系，對體系延伸、組織建設、聯系群眾等進行統籌安排。同時，強化區域化黨建的制度設計，研究制定加強基層區域化黨建的指導意見，對屬地單位、轄區機構、社會組織等向社區黨組織報到、向社區開放資源等作出制度化安排，將企事業單位參與社區治理情況納入履行社會責任報告內容，基層黨組織定期向轄區單位上級報告其參與社區共建共治情況，明確基層黨組織在促進轄區單位信息共享等方面服務轄區單位機構的具體內容和方式，促進基層黨的領導更加有力。

落實社區報到“后半篇文章”。探索將回社區報到黨員納入所在小區、樓院黨支部服務管理的制度設計，試點由所在單位黨組織和所在社區黨組織雙重服務管理制度，并以退休黨員為主體成立所在小區、樓院黨支部，推進社區黨員全面融入社區治理體系。同時，將黨員回社區報到情況納入組織生活會報告的制度設計。推動社區黨組織結合社區治理實際需要，研究制定并動態調整社區需求清單，在整體推動黨員干部回社區亮身份的基礎上，打造儲備有專長、有意愿、有資源鏈接能力的黨員干部骨干隊伍。此外，建立所在社區向黨員干部單位反饋其參與社區治理服務情況的制度安排，推動黨員回社區報到更加有效。

全面加強基層黨組織對業委會等組織的領導。在地方實踐探索基礎上，堅持審慎發展原則，深入研究業委會的性質、定位、作用發揮方式，完善黨組織領導業委會的制度設計，明確業務會與居委會的關系，確保將其納入黨建引領的基層治理范圍。在地方立法的基礎上，研究探索國家層面的物業管理條例立法，從法律關系上對其接受基層黨組織的指導監督進行明確和細化。

（三）推動多元治理主體充分發揮作用

研究制定新時代鄉鎮（街道）和城鄉社區設立標準。綜合考慮人口流動、公共服務供給、行政資源配備等因素，優化調整基層治理單元的規模。在城市地區，統籌推進人口密集區域、條件復雜區域、管轄范圍過大區域的超大街道、超大社區拆分工作，合理確定管理服務規模。在農村地區，結合人口規模、自然地理條件、公共服務供給等情況，重點優化鄉鎮行政區劃設置，穩妥推進行政村建制調整歸并，進一步優化服務供給。

明確鄉鎮（街道）行政管理與村（居）民自治的邊界。研究梳理鄉鎮（街道）基層政府推動基層治理的主要領域、主要方式和手段，制定村（居）民自治范圍和事項清單，厘清行政管理事項、公共服務事項與村（居）民自治事項的界限，確保有為政府與有效基層治理緊密結合、行政管理與基層治理有效銜接，防止村（居）民自治組織的行政化傾向，推動其既承接好上級交辦的事項，也更好地在圍繞居民需求提供服務上發力。

落實村（居）委會的法人地位。創新村（居）委會與群眾利益連接的方式手段，借鑒國際通行做法，加快探索適合我國國情的居住區報到服務制度，將居民向村（居）報到與享受公共服務和個人信用相關聯。研究出臺落實村（居）委會法人地位的指導意見，穩妥有序推進村（居）委會對人、財、物的自主使用，圍繞物業管理等群眾急需領域，探索發展社區服務經濟，增強自我管理、自我教育、自我服務的可持續發展能力。

創新群眾參與基層治理的理念和方式。樹立和推行群眾參與基層治理是權利也是義務的理念，探索將參與社區服務、社區活動納入學校、單位的報告范圍，納入個人信用體系，培養社區共同體意識。加強和改善居民參與社區治理的軟硬件條件，在推動基層組織體系向群眾身邊延伸的同時，因地制宜建立群眾身邊的活動空間，方便群眾參與。適應互聯網時代的新要求，加快推進線上、線下相結合的社區服務體系，暢通與居民的溝通渠道。積極建立以需求為導向的社區服務供給制度，圍繞居民需求深化公共服務供給改革，推進“政府為社區提供公共服務”向“政府按居民需求提供公共服務”轉變。

健全完善社會組織參與基層治理的制度設計。研究制定推動社會組織參與基層治理的指導意見，對領導體制、參與內容、參與渠道、效能評價等進行制度化安排，推動社會組織向城鄉社區提供技術、服務等全方位、專業化支持。推動各地制定社會組織參與基層治理目錄，引導社會組織參與基層治理的方向。加強政府購買社會組織服務的統籌集成，推動地方建立統一的政府購買社會組織服務平臺。更大力度推進鄉鎮（街道）建立購買服務制度，為社會組織參與基層治理提供場地支持、需求對接、信息推送等服務。推動社會組織參與基層治理生態化群落化發展，構建城鄉社區層面本土化組織、專業服務組織、資源鏈接組織發展體系。進一步激活村（居）紅白理事會、道德評議會、老年人協會等社區社會組織，加大財政資金保障力度，促進功能作用有效發揮。

（四）健全有力有效的基層治理機制

研究建立社區資源整合機制。整合各部門在城鄉社區層面設立的機構，推動建立綜合服務機構、綜合服務空間，相關職能由綜合服務機構統一承接。整合各部門在基層建立的協管員隊伍、購買的服務崗位，改部門條線管理為鄉鎮（街道）、城鄉社區統籌使用，補齊基層人力不足短板。推動政府各部門下沉到城鄉社區的資金、項目整合，按照費隨事轉的原則，研究制定統一由財政打包、鄉鎮（街道）和城鄉社區根據實際需要自主使用的制度辦法，提升基層資金自主使用權。

完善基層服務供需對接機制。綜合考慮居民需求的共性和個性特征，在國家層面基于共性特征、基本需要，研究制定國家基層治理基本服務目錄并動態調整。同時，推動各地基于多元化需求，因地制宜制定地區基層治理服務清單并動態更新，真正把群眾關心關注的事項納入清單，把按需求提供服務做實做細。此外，著力加強服務陣地體系建設，推動高品質服務空間從社區向小區、樓院延伸，適度提高建設標準，提高群眾幸福感、滿意度。

加強社會資本參與基層治理的制度設計。強化推動社區服務業發展的頂層設計，增強宏觀視野、經濟思維，立足拉動內需、提高社區服務品質、促進社區服務業態發展等，對社會資本、市場主體參與基層治理進行整體設計，制定城鄉社區服務市場準入鼓勵支持目錄，培育發展致力于城鄉社區服務的品牌化、專業化、連鎖化市場主體，推動社區商業服務與社區公共服務更好結合，形成推動社區服務大發展的強大動力。

優化基層動員機制。研究制定加強基層動員機制、提升基層動員能力的意見，進一步明確鄉鎮（街道）、城鄉社區的動員職責、手段方式、載體抓手；優化基層動員組織體系，促進各類社區黨組織、村（居）民會議、村（居）下屬委員會、社區社會組織和志愿服務組織更好發揮作用，提升村（居）民組織化程度，重點育養一批自治類、服務類、管理類骨干社區社會組織；充分利用現代信息技術，改進和加強與村（居）民的聯系，暢通基層動員的線上渠道。同時，推動各地提升基層應急能力，對應急機制、應急物資儲備、應急場所建設、應急隊伍建設、居民應急教育等作出制度化安排。

加強基層治理主動發現和訴求回應機制建設。堅持傳統和現代方式并舉，充分梳理歸納分析各地信訪、市民服務熱線等渠道反映的涉及基層治理的相關問題，落實入戶走訪、抽查審計、“兩隨機、一公開”檢查等制度，及時發現基層治理中的苗頭性、趨勢性問題。充分利用大數據比對、歷史數據信息排查等多樣化手段，提升主動發現問題的能力，及時干預糾偏。同時，適應網絡時代信息傳播速度快、傳播成本低、不可控因素多等特點，健全完善訴求快速回應機制，明確回應主體、回應程序、內容審核、信息發布等要求，提升輿情應對能力。

加快健全完善基層教育培訓機制。充分認識鄉鎮（街道）、城鄉社區干部在基層治理中的重要性，研究將城鄉社區干部納入干部教育培訓體系的制度安排，推動各級黨校、國家開放大學等建立培訓機構、統一編制培訓教材，制度化推行崗前培訓和繼續教育，創新培訓方法，增強村（居）干部的政治素養、專業服務、群眾工作和推動發展等能力。

系統推進基層治理的考核評價機制建設。強化基層治理考核評價，提升基層治理內容在黨委政府考核中的權重，更好發揮考核“指揮棒”作用。加強統籌整合，統一制定基層治理考核評價指標，扭轉部門分散推進狀況。在城鄉社區層面，探索建立以居民滿意度為導向的考核機制，簡化考核程序，重點圍繞居民關切優化考核內容，提升考核效能。

（五）強化基層治理的基本保障

加強基層基礎建設。人員方面，嚴格落實社區工作者配備要求，強化剛性約束，配齊配強干部力量。持續調整優化社區干部年齡結構，推進社區干部年輕化、專業化。同時，通過購買服務、購買崗位等方式，加快培育專業化的機構隊伍，以社會化方式補充基層治理力量。設施方面，加強總體統籌，制定城鄉社區基礎設施建設總體規劃，細化城鄉社區基礎設施建設內容、標準、布局，探索引入社會資本參與基礎設施建設的制度安排，整體提升基礎設施建設水平。

強化基層治理資金保障。推動建立基層治理資金穩步增長機制，探索設定基層治理資金占財政投入的相應比例，加大政府購買社會組織服務力度，保持購買服務的可持續性。進一步完善大型基金會等公益慈善組織與基層治理需求有效對接的機制、渠道，推動立足本土的社區基金會規范有序發展，促進公益慈善資金有效服務基層治理。研究建立市場主體面向基層治理領域履行企業社會責任的制度機制，逐步建立健全基層治理的多元投入機制。

推進基層治理法治化。加強重點領域立法，加快制定街道辦事處條例、物業管理條例等法律法規，以制度形式明確村（居）民自治的范圍和邊界，明確基層黨組織、自治組織對業委會、物管會等的領導、監督等職責，健全完善基層治理的法規制度體系。嚴格基層執法，圍繞城鄉居民日常生產生活，常態化推進城市管理、生態環境、交通管理等領域執法進社區，提升執法效力。推動基層法治宣傳教育，推行村（居）法律顧問制度，探索村（居）工作合法性審查制度，把法治理念、法治意識貫穿基層治理的全過程。強化基層治理德治約束，推動德治文化與信用體系、權利義務相關聯，堅決防止德治建設的形式主義傾向。

加強基層治理智慧化建設。深入推進智慧社區建設，建立健全統籌整合、推進落實、評估評價等機制，推動人工智能、大數據、云計算等現代信息技術深度融入基層治理，推動政府服務信息平臺向村（居）延伸，建立全國統一的基層治理數據庫和信息平臺，推動各地結合實際開發符合基層需要的應用場景，實現居民廣泛連接、政社有效互動、數據全面互聯互通、服務便捷到位，通過數據賦能，全面提升基層治理智慧化程度。

五、結語

黨的二十屆三中全會系統部署了新時代進一步全面深化改革的目標任務，推進這一部署，中國特色基層治理有效至關重要。中國特色基層治理，強調黨的領導、以人民為中心、共建共治共享和實現人的發展的有機統一。當前，與中國基層社會出現的諸多結構性變化相伴隨，基層治理轉型仍在持續（周慶智，2019）。轉型時期，為了在激發社會活力、推進現代化進程的同時維護社會秩序和穩定，各地圍繞基層治理有效進行了多樣化探索，在此過程中，治理理念推陳出新、治理體系不斷完善、治理方式日益科學和治理保障更加有力，中國特色基層治理有效取得長足發展。但與此同時，一些涉及黨的領導和體制機制方面的問題仍然存在，深入探索強化黨的全面領導，更好發揮多元主體作用，進一步完善基層治理體制機制的路徑方法，對于在新時代新征程持續推進中國特色基層治理有效具有重要意義。

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① 不同于西式民主單一強調選票積累合法性，中國政治的發展是在有效性中積累合法性，在有效的發展中不斷滿足民眾對提高生活水平的要求，使得發展成果為社會普遍共享，實現社會的基本公平（林尚立，2009）。

① 數據來源：2023年民政事業發展統計公報，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999980001204/ attr/355717.pdf.