研究型審計服務高校審計全覆蓋研究

高校內部審計體系作為新時代國家審計監督體系的重要組成部分，有效推進審計全覆蓋對保障我國高等教育事業健康發展有著重要意義。文章在厘清研究型審計內涵的基礎上，從提升高校內部審計效能的視角，探索研究型審計服務高校審計全覆蓋路徑，從加強研究型內部審計體系建設、加強對審計項目的研究、加強對審計整改工作的研究三方面提出相關建議，對于提高高校審計全覆蓋的主動性、及時性和建設性，充分發揮高校內部審計“經濟體檢”和“免疫衛士”功能具有重要意義。

國務院印發的《關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）首次提出審計“全覆蓋”，強調在公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任履行情況等4個方面實現審計全覆蓋；隨后印發的系列配套文件要求“摸清審計對象底數，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學規劃、統籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，統籌整合審計資源，創新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率。”推進高校審計全覆蓋是高校貫徹《意見》精神的重要舉措，不僅能夠提高高校內部審計工作的效率和效果，而且能夠更好地實現高校治理能力現代化，助力高校實現“雙一流”建設目標和社會主義接班人的培養目標。現階段，高校內部審計工作的開展距離審計全覆蓋要求還有較大的差距。基于治理能力現代化視角，本文認為，研究型審計作為近年來提出的新概念，在實踐上，如何合理運用研究型審計對于解決高校審計全覆蓋過程中遇到的種種問題有著重要作用。

一、高校推進審計全覆蓋的局限分析

高效推進審計全覆蓋首要任務應當是充分理解審計全覆蓋的概念，本文認為審計全覆蓋包括橫向覆蓋和縱向覆蓋兩個維度。首先，橫向覆蓋維度指的是對審計內容的全覆蓋。上級文件指出審計內容包括公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任履行情況等。在組織開展審計工作時，應當綜合考慮現有審計工作的涵蓋范圍與上述要求是否一致。其次，縱向覆蓋維度指的是對審計內容的有序高效推進，高校應當根據學校的發展規劃以及建設目標，找準辦學過程中的痛點、難點，對以上審計內容按重要性和緊急程度進行排序，優先對限制學校發展和提升的重點領域、重點項目開展審計，對其他項目合理安排，實現連續年度滾動式縱向全覆蓋。

目前，高校推進審計全覆蓋存在以下幾方面的局限。

（一）對審計全覆蓋內涵理解不透徹

部分高校將全覆蓋簡單等同于全程參與，忽略了審計全覆蓋首先要發揮審計的監督職能，要求內部審計機構參與到學校各類經濟活動的具體決策和各類項目的實施全過程中。如在工程項目建設過程中，要求內部審計機構參與具體工程項目的立項決策、簽證變更確認、隱蔽工程量的審核、竣工驗收簽字；在對校屬企業、附屬單位的管理過程中，要求內部審計部門負責人擔任領導職務，參與具體的董事會、股東會等議事機構，參與對具體經營事務的決策和執行；在招標采購工作中，要求內部審計機構參與具體事項的論證、開標、評標；在科研項目結題中，指導項目負責人填寫項目經費決算表。《教育系統內部審計工作規定》（教育部令第47號）指出，“教育系統內部審計是對本單位各類經濟活動實施的獨立、客觀的監督、評價和建議”，要求“內部審計機構和內部審計人員依法獨立履行職責”。審計監督的一個重要特征是獨立性，高校應當正確把握審計全覆蓋的內涵，充分理解審計全覆蓋的監督屬性，審計全覆蓋是指在各類審計領域實現全覆蓋，并非在審計項目開始前就參與各種形式的前置審核。高校內部審計機構應嚴格按照《內部審計基本準則》的規定，找準自身定位，“保持獨立性和客觀性，不得負責被審計單位的業務活動、內部控制和風險管理的決策與執行。”

（二）審計力量不足，導致無法做到橫向覆蓋

審計全覆蓋要求對審計對象開展全面覆蓋的審計，高校作為我國培養高層次人才的主要陣地，近年來，隨著招生規模的擴大，人才引進需求的提高，科研到款、財政撥款等資金管理體量的增加，維護師生日常教學生活等各類保障設施正常運轉、及時更新的需求不斷提高以及校區建設要求的提高等對審計工作提出了更高的要求。為了更好地服務高校各項教育事業發展，提高教育資金使用效益，高校審計形成了以學校預決算管理、學生管理、科研管理、資產管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購管理、工程項目管理、財政專項項目管理、其他附屬單位管理等為審計內容的業務體系，面對龐大的審計范圍和審計業務量，高校的內部審計力量明顯不足，主要體現在：

1.高校領導班子對審計工作重視程度不夠。我國2018年成立中央審計委員會，加強黨對審計工作的集中統一領導，教育系統內部也出臺相關文件要求各高校加強對黨領導審計的體制機制建設，盡快成立審計委員會。現階段，部分高校尚未成立審計委員會，部分高校雖然成立了審計委員會，但沒有召開具體會議進行議事，沒有發揮審計委員會對內審工作的指導、統籌作用。

2.審計人員專業結構不夠合理。高校內部審計人員的專業大多為會計、審計、經濟、金融等經濟管理類學科，雖然有深厚的審計專業知識儲備，但知識結構單一，對工程建設造價、合同管理等內容缺少了解，一旦遇到這類審計項目，無法深入開展審計工作。

3.專職審計人員人數配備不足。高校內部審計機構人員配備基本在個位數。在審計任務重、時間緊的情況下，經常出現1個審計人員同時進駐多個審計項目或者1個審計人員直接包攬一個審計項目的情況，嚴重影響審計效果。

（三）審計工作開展未形成有效閉環，導致無法做到縱向覆蓋

就單個審計項目而言，傳統意義上的審計流程主要包括審前調查、審計項目方案編制、審計實施、審計結果報告等環節。高校“重審計結果、輕審計整改”的工作模式以審計報告的出具作為審計項目完成的標志。但形成審計報告并不意味著審計工作已經結束，高校內部審計的重要作用之一是發現問題、解決問題，出具審計報告僅僅代表高校治理中存在的問題浮出水面，高校內部審計對審計整改工作推進力度不夠，未能及時跟進、有效追蹤，沒有建立審計發現問題整改長效機制等，導致審計發現的問題未能得到妥善解決，影響了審計工作的質量和成效，使審計工作的開展無法形成有效閉環。就年度審計計劃而言，高校內部審計部門制定年度審計計劃時，沒有全盤考慮各類審計項目的聯系，比如開展經濟責任審計是基于校內組織人事部門的委托，開展基建工程審計是基于校區建設規劃，開展科研經費審計是基于科研項目結題需要，開展內部控制評價審計是基于上級主管部門要求等，導致各類審計項目的推進零散無章，不僅工作量增加，還存在重復監督的現象。

二、研究型審計的具體內涵

審計署2021年1月發布的《審計署關于印發全國審計機關2021年度工作要點的通知》提出，“審計機關要積極開展研究型審計，推進審計 ‘研究化’”。2022年1月，侯凱在全國審計工作會議上指出，深入開展研究型審計是實現新時代審計事業高質量發展的必由之路。研究型審計作為新形勢下的一種創新審計理念已被國家審計署認可，并運用到具體工作實踐中。

國內學者對研究型審計的內涵尚無明確統一的界定。金顯威（2021）認為，研究型審計就是把對政策、體制、制度、機制的研究作為審計的前置準備，把研究貫穿審計實施全過程，改變以往只注重揭露問題、簡單提出建議的慣性思維，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度思考審計工作；徐智花（2022）認為，研究型審計是指，在進行審計工作時要將研究性思維運用到整個過程中，包括審計工作的前、中、后環節；姜軍（2022）認為，研究型審計可以概括為以高質量發展為指導理念，運用研究思維開展審計工作、進行審計監督的新型審計應用范式；鄭石橋等（2022）認為，研究型審計包括對審計工作和審計客體的研究，最主要是對審計客體的研究。

本文認為，研究型審計是指在審計工作中確立研究性思維，并把研究這種學術方法應用到審計工作的全過程的一種新型的審計模式。審計工作既包括在審計項目實施的各流程、各環節涉及的審計標準、審計項目的組織形式、審計方法等理論層面的內容，也包括具體審計實踐中涉及的各類審計業務及在審計過程中發現的問題和后續整改情況。研究型審計具有一定的前瞻性，不同于傳統的審計只聚焦審計項目本身，重點關注具體問題的發現與解決，研究型審計將研究這種思維方式引入到審計實踐中，更強調宏觀把控和提煉歸納，將審計工作提上了新的高度。

三、研究型審計服務高校審計全覆蓋實施路徑

雖然學術界對研究型審計的內涵尚未有統一的界定，但國家審計機關、各級政府行政管理部門已紛紛開展研究型審計相關實踐，基于上文的高校審計全覆蓋的局限分析和研究型審計的內涵分析，在高校領域開展研究型審計將有利于高校正確理解審計全覆蓋的內涵、找到審計力量不足與審計任務繁重的矛盾的突破口，從宏觀層面推動審計工作形成有效閉環，從而更有效地推進審計全覆蓋。本文提出以下幾種研究型審計服務高校審計全覆蓋的實施路徑。

（一）加強研究型內部審計體系建設，強化研究思維

審計署發布的《“十四五”國家審計工作發展規劃》（以下簡稱《規劃》）明確提出要“創新審計理念思想，積極開展研究型審計”。高校內部審計要站在戰略高度，創新審計理念，加快構建研究型內部審計體系，積極建立研究型審計研討與引導機制，結合高校的發展目標、治理結構、管理體制的現狀，就審計工作的各個方面分類、分批次開展系統性、專題式的研討活動，如將推進審計全覆蓋作為重要課題，梳理相關政策文件，理清概念內涵，調研國家審計機關、其他高校審計全覆蓋實施情況，結合學校實際制定詳細的審計全覆蓋實施戰略規劃。高校審計人員要提高政治站位，深入領會《規劃》精神，不斷創新審計理念，強化研究思維。學會用研究的眼光看項目、用研究的思路分析問題，跳出傳統的就項目論項目的思維慣式，將每一個審計項目當做研究課題去調研現狀、歸納問題、剖析原因、總結規律，立足審計實踐，開展審計創新大討論，不斷提升審計工作質效。

（二）加強對審計項目的研究，找準審計全覆蓋的重點

高校內部審計要加強對本校各類審計項目的全面研究。一是加強對單個審計項目審計流程的全鏈條研究，在開展審計工作前，做好調查工作，充分利用職業敏感度，對審計項目涉及的宏觀政策、背景環境、內部控制情況等進行分析，提前剖析可能涉及的各類風險，優化審計目標、更新審計思路；在審計過程中，注重審計方法的探索與創新，根據審計目標綜合選擇適用的方法開展審計，對發現的問題進行梳理，分析研判問題產生的原因及問題對本單位教育事業發展的影響程度，做到查深查透；在審計完成后對審計項目進行復盤，總結審計經驗，拓寬審計思路，由點及面、從解決具體問題到完善體制機制提出對策建議。二是加強對審計計劃的統籌研究，從審計范圍的大小、審計周期的長短、發現問題的數量及金額大小、造成后果的嚴重程度等方面建立多維度的審計項目綜合評價指標體系，對所有審計項目劃分不同的優先級，不斷優化審計組織形式，統籌安排各類審計項目，科學制定年度審計計劃，充分利用審計資源，通過有效開展審計項目“一拖N”、合理利用社會審計力量等措施，抓住關鍵領域的關鍵問題、多發問題、嚴重問題，找準分步推進審計全覆蓋過程中不同階段的監督重點。

（三）加強對審計整改工作的研究，促進審計有效閉環

“行百里者半九十”，高校內部審計工作要充分認識審計整改的重要性和必要性，充分發揮審計整改工作在高校審計全覆蓋中的關鍵作用，加強對審計整改工作的研究，促進審計有效閉環。一是加強對審計整改制度的研究，深入研究上級主管部門關于審計整改工作的指示和批示，建立健全審計整改規章制度，明確整改責任的劃分和歸屬，規范審計整改工作要求，不斷細化整改舉措，壓實整改責任，對審計整改工作督查督辦，高效開展審計整改工作。二是加強對審計整改機制的研究，探索建立健全審計整改聯動和會商機制、審計整改對賬銷號機制、審計整改不力追責問責機制、與其他監督力量信息共享等成果運用機制，確保對能立刻整改的問題立行立改，對需要長期推進的問題追蹤到位，對完成整改的問題常態化回頭看。

（作者單位：常州大學）

基金項目：常州大學思想政治工作研究會資助課題 23DJSZ05。