羅馬尼亞和保加利亞結束13年申根之路

2024年12月12日，歐盟司法和內政事務理事會正式批準了羅馬尼亞和保加利亞全面加入申根區的決議，兩國于2025年1月1日起正式成為申根區成員國。這意味著兩國長達13年的加入申根之路終于畫上句號。

兩國漫長的申根進程

1985年，比利時、德國、法國、盧森堡和荷蘭政府在小鎮申根簽署協議，創建申根區。這個小鎮此后便成為“歐盟內部開放邊界”的代名詞。經歷數輪擴大和多年實踐，申根區的制度體系不斷完善，并同入盟進程建立起了法律聯系。目前申根區包括29個成員國。

2007年，羅馬尼亞和保加利亞正式加入歐盟。出于相似的政治經濟發展水平，以及降低外部邊界治理成本的考量，兩國決定共同申請加入申根區。之后兩年，歐盟理事會開啟評估工作，認為兩國已滿足《申根文書》中空中邊境、陸地邊境、海上邊境、警務合作、數據保護、簽證和申根信息系統七個方面的條件。

盡管經歐盟理事會評定，羅、保為加入申根區做好了技術準備，但法國認為，羅、保加入申根區的進程應與兩國在打擊腐敗和有組織犯罪方面的進展直接掛鉤。部分國家擔心擴大申根區可能導致非法移民和信息泄漏等問題。2011年，歐盟司法和內政事務理事會未能就兩國入申達成一致，兩國首次加入申根區嘗試以失敗告終。

雖然加入進程被暫時擱置，羅、保兩國并未放棄。羅馬尼亞將打擊非法移民和人口販賣視為優先事項，同歐盟、美國以及國際組織展開密切合作，2014年出臺了新的《刑法典》以調整人口販賣的量刑方式。保加利亞則將更多的資源投入到歐盟外部邊界治理，2017年在與土耳其接壤的陸地邊界修建了長達200多公里的隔離墻，并派遣軍隊駐守邊境以應對難民潮。然而羅、保的地緣特殊性引發成員國擔憂，因為它們是來自中亞、中東和非洲的移民偷渡到西歐的首選途經國之一。此外，在歐盟看來，腐敗仍是制約兩國申根進程的重要問題，兩國的司法改革也沒有發生質的變化，甚至還出現法治惡化、疑歐的現象。

與此同時，申根機制本身也受到難民危機和新冠疫情的沖擊。自2015年起，“內部邊境管制”這個有違申根區設立初衷的概念開始出現在歐洲政治視野。法國、德國、奧地利等申根成員國實施內部邊境管制以應對愈演愈烈的難民問題，部分國家還延長了這一臨時舉措的使用時限。2020年新冠疫情暴發，面對公共衛生威脅許多申根國家選擇關閉邊境。在內外交困的窘境下，申根區擴員暫時停下了腳步。

羅、保的申根進程在2022年迎來轉折。烏克蘭危機全面升級深刻改變了歐洲地緣政治格局，歐盟希望通過一體化加強成員國之間的團結，維護地區安全穩定，因而歐盟擴大和申根區擴員都有了新的進展和突破。

2022年12月8日，歐盟理事會一致同意，克羅地亞于2023年1月1日成為申根區成員國。然而，在羅、保兩國進入申根區的議題上，盡管歐盟多次呼吁盡快將兩國納入，但荷蘭仍對保加利亞行使否決權，奧地利則以打擊非法移民不利為由同時對兩國行使否決權。2023年12月，荷蘭、奧地利終于對兩國加入申根區放行，但兩國仍需滿足歐盟提出的“加強邊境管控”“根據《都柏林規則》不加任何限制地遣返尋求庇護的人員”等條件。此后，歐盟機構批準了兩國部分加入申根區的決議，該決議于2024年4月1日正式生效。12月，兩國終于如愿獲得申根區成員國資格。

加入申根區對兩國的意義

對于羅馬尼亞和保加利亞來說，加入申根區意味著兩國進一步融入歐盟商品、服務、資本和人員自由流動的共同市場體系。首先，取消陸地邊境管制將有效降低運輸成本，提高商業競爭力。兩國的陸地邊檢站經常堵塞，貨車司機有時甚至需要等待五天以上才能過境。取消陸地邊檢將為兩國的陸路運輸每年節約數十億歐元的成本，匈牙利—羅馬尼亞—保加利亞也將成為歐洲重型貨運的路線之一。

其次，便利的入境制度將推動兩國同其他申根區國家的人員交往，增加跨境勞動力流動的機會，從而提高地區生產力和經濟產出。保、羅屬于歐盟內部人口跨境流動率高的國家，2022年兩國的人口跨境流動率分別達到了8.5%和12.5%，歐盟中只有克羅地亞的跨境流動率比羅馬尼亞高出0.3個百分點。加入申根區后，勞動力自由流動將為兩國提供更多就業機會，尤其是在農業、建筑業和服務業等對季節工和臨時工高需求的領域。

此外，加入申根區還將為兩國吸引外部投資，刺激其經濟增長。兩國的旅游業也將直接受益于優化的營商環境和便利的入境制度。

暴露出歐盟內部問題

歐盟期待兩國加入申根區能鞏固歐盟內部共同市場，并進一步加強歐盟內部團結。然而愿望能否成真，目前還言之過早。因為兩國長達13年的加入申根區進程暴露了歐洲一體化的諸多結構性矛盾。歐盟成員國的民主法治程度、經濟發展水平以及社會歷史背景存在明顯差異，內部失衡不僅阻礙了一體化進程的推進，還加劇了成員國之間的不滿情緒，引發人們對歐盟未來的探討。

羅、保雖于2007年歐盟第六次擴大時加入歐盟，但并不意味著它們達到了歐盟的標準。歐盟為這兩個國家在民主制度、自由市場、多元文化價值觀念等領域制定了改革任務和標準。兩國投入了大量的成本推動改革，但在歐盟看來，羅、保的政治生態仍然被嚴重的貪污腐敗、不健全的法治體系以及有組織犯罪等問題困擾，這也是兩國長期被申根區拒之門外的原因之一。因加入申根區進程緩慢且屢次受挫，羅、保兩國民眾的疑歐情緒日益高漲。

與此同時，歐盟內部去邊界化和再邊界化的爭論仍在繼續。2024年9月，德國宣布實施陸地邊境臨時管制以應對非法移民和極端主義威脅。此外，歐洲議會選舉折射歐洲政壇集體“右轉”的趨勢，“法德軸心”和許多成員國陷入政治困境，烏克蘭危機持續激化地緣政治競爭，地區不穩定仍在加劇。歐盟能否抵擋洶涌的內部分歧與外部壓力？面對內外挑戰，歐盟國家是攜手并進還是各自為營？這些疑問都有待進一步觀察。

（彭裕超為北京外國語大學歐洲語言文化學院副教授，盧梓源為北外巴爾干研究中心研究助理）