大食物觀視域下如何避免耕地“非糧化”

摘要：耕地是糧食安全的基礎，事關民生福祉和國家安全。當今，我國城市化進程加速發展，但傳統“非糧化”的定義沒有與時俱進，不僅影響了農業生產的安全和穩定，也制約了經濟的持續發展和國家糧食安全的高質量發展。通過對傳統耕地“非糧化”定義的分析和認識，探討了如何在大食物觀視域下，科學合理地界定新時代耕地“非糧化”定義，提出了避免耕地“非糧化”路徑，以促進糧食生產可持續發展，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

關鍵詞：大食物觀 耕地“非糧化” 傳統認識 重新界定 避免路徑

引 言

糧食是國計民生的基礎和保障，而耕地又是糧食生產的重要前提和保障，其利用方式直接關系到國家糧食安全根基的夯實。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系。作為一個擁有大量農業人口的國家，我國利用全球僅有的9%的農田，成功提供了近五分之一人口的食物需求。但是當前，由于耕地“非糧化”的定義沒有與時俱進，尤其是大食物觀的適時提出，對于耕地“非糧化”的認識和理解存在較大差異，一定程度上制約了相關政策的制定和實施。

大食物觀作為一種全新的農業發展理念，其內涵豐富且深遠。它突破了傳統意義上以糧食為主的食物結構，明確糧食不再局限于稻谷、小麥和玉米等傳統意義上的糧食，而是強調了食物的多樣性和營養性，涵蓋了糧、果、菜、肉、奶等多個領域。其特點在于其全面性和多元性，它不僅關注糧食的數量安全，更注重糧食的質量安全和營養安全，以滿足人們日益多樣化的食物需求。

在大食物觀視域下，與時俱進地明晰耕地“非糧化”的定義，對于準確把握耕地利用現狀、制定科學合理的農業政策，確保國家糧食安全大有裨益。

一、對傳統耕地“非糧化”的認識

“十一五”規劃綱要首次提出18億畝耕地的約束性指標，對我們充分認識和理解新時代耕地“非糧化”，確保糧食安全具有極其深遠意義。

（一）傳統“非糧化”概念

傳統的耕地“非糧化”是指耕地資源在利用過程中逐漸偏離糧食生產，轉向其他非農業用途的現象。一些專家認為，耕地“非糧化”實際上是土地流轉過程中用途的變化，體現了農業種植結構中糧食作物與其他作物間的失衡，對耕地造成短期內難以修復的后果。這一過程受到多種因素的影響，包括市場需求、技術進步、政策導向等。這種現象在經濟發展較快的長三角、珠三角等地區較為突出，其內涵包括兩個層面：一是種植結構的調整，即耕地由種植糧食作物轉向種植經濟作物或其他作物;二是土地用途的轉變，即耕地被用于非農建設或生態恢復等用途。

（二）耕地“非糧化”成因

耕地“非糧化”的成因復雜多樣，一是市場需求的變化。隨著人們生活水平的提高和飲食結構的改變，對水果、蔬菜、肉類等非糧食產品的需求不斷增加，導致農民更傾向于種植這些高附加值農作物。二是比較效益的差異。相對于糧食作物而言，經濟作物通常具有更高的經濟效益和市場前景，因此農民在決定種植內容時往往會首先選擇經濟效益更高的作物。三是政策導向和城市化進程的影響。一些地方政府為了推動經濟發展和產業結構調整，出臺了一系列鼓勵農民種植經濟作物或發展非農產業的政策。同時，隨著城市化進程的加速，大量農村人口向城市轉移，導致農村勞動力減少，耕地資源得不到有效利用。四是生態環境因素。一些地區由于生態環境惡化、水資源短缺等問題，導致耕地無法繼續用于糧食生產，從而轉向其他用途。五是項目用地需求旺盛。由于糧食種植的經濟收益相對都較低，為提高經濟效益部分糧區會想方設法招引項目，而土地是項目落地的主要前提條件之一，為了盡快發展經濟，導致耕地“非糧化”日益嚴重。

（三）耕地“非糧化”后果

糧食安全是國家安全的重要組成部分，它關系到國家的政治穩定、經濟發展、社會和諧以及人民群眾的切身利益。隨著全球人口的增長、氣候變化的加劇以及資源環境的約束，糧食安全面臨著前所未有的挑戰。因此，耕地“非糧化”使確保糧食生產的持續穩定和糧食安全面臨嚴重挑戰。一是增加對外部市場的依賴性。隨著非糧作物的種植面積擴大，糧食作物的種植面積相應減少，導致糧食生產的增產潛力受到限制，往往需要依賴進口來滿足國內糧食需求。二是可能引發糧食生產結構的失衡。過度追求經濟效益的農民可能更傾向于種植高附加值的非糧作物，導致糧食作物的生產比例下降。這種結構失衡可能使得糧食供應變得不穩定，增加了糧食安全的風險。三是可能對土壤質量和生態環境造成負面影響。過度“非糧化”可能會對耕地質量造成損害，一些非糧作物可能需要更多的化肥和農藥投入，長期種植可能導致土壤污染和生態環境惡化，不僅影響到糧食生產的可持續性，還可能對人們的健康產生潛在威脅。

二、大食物觀視域下重新界定耕地“非糧化”

當前，隨著經濟社會的不斷發展，傳統的糧食觀發生巨大變化，取而代之的是大食物觀，在此視域下，需重新界定和認識耕地“非糧化”。

（一）重新明晰耕地“非糧化”意義

在大食物觀視域下，與時俱進地明晰耕地“非糧化”，對于農業政策的制定具有重要意義。首先，有助于準確判斷耕地“非糧化”的程度和趨勢，為政策制定提供科學依據;其次，重新明晰定義有助于深入理解耕地“非糧化”的成因和影響機制，從而制定出更加精準有效的政策措施，確保耕地紅線和底線;再有，有利于進一步踐行大食物觀，更好地服務糧食安全;最后，統一的定義有助于各方達成共識，推動農業政策的順利實施和落地，以及為嚴格執法提供依據。

（二）傳統“非糧化”定義的局限性

當前，對于傳統耕地“非糧化”的定義尚存在一定的局限性和不足。一方面，現有定義往往側重于描述耕地“非糧化”的表面現象，如種植面積的變化、作物種類的調整等，而缺乏對其內在動因和深層次影響的深入分析。另一方面，不同學者和政策制定者對耕地“非糧化”的理解存在差異，導致在實際操作中難以形成統一的標準和判斷依據。

（三）“非糧化”定義亟需須重新界定

從大食物觀的視域出發，結合我國農業發展的實際情況，對耕地“非糧化”進行重新定義和界定，既可以確保耕地紅線和糧食安全，也可以提高其他領域的土地利用效率和合法性。在明晰耕地非糧化定義時，首先要明確它是一個動態的過程，隨著時間和條件的變化而不斷變化;其次，要關注它的內在動因和深層次影響，而不僅僅是表面現象;最后，要結合我國的實際情況和農業發展的階段性特征，制定出符合我國國情定義，這包括明確非糧作物的范圍、耕地的使用方式和程度等，科學制定糧食作物、經濟作物的種植比例，以便更好地指導實踐工作。對此，曾任中央農村工作領導小組副組長、第十三屆全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文對當前耕地“非糧化”經營有過比較權威的論述，值得參考：一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料等的生產;永久基本農田是優質耕地，要重點用于糧食生產;高標準農田原則上全部用于生產糧食。

三、大食物觀視域下避免耕地“非糧化”路徑

國務院辦公廳印發的《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號 ），要求采取有力舉措防止耕地“非糧化”。對此，我們必須牢牢把握防止耕地“非糧化”和大食物觀精神實質，在此視域下，認真落實避免耕地“非糧化”政策，做到既堅決，又科學，不斷提高防范和抵御糧食安全風險能力，切實維護經濟發展、國家安全和社會穩定。

（一）扛穩糧食安全責任

認真貫徹落實黨的二十大強調的“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”精神，不斷強化政治引領，堅決扛穩糧食安全責任，在耕地保護上不能只算經濟賬，更不能有模糊認識，要正確全面算好當下與長遠、地方與全局、經濟利益與國家安全賬，避免耕地進一步“非農化”“非糧化”;2024年6月1日施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確：“耕地應當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產”，對此，要充分認識到防止耕地“非糧化”的重要性和緊迫性，落實糧食生產責任制，確保優質土地優先用于糧食生產。

（二）優化農業產業結構

針對耕地“非糧化”現象及其對糧食安全的影響，通過調整農業產業結構，科學合理配置耕地資源，促進糧食和其他作物的協調發展。同時，鼓勵和支持農民種植優質、高產、高效和市場需求大的作物品種，提高農業的綜合效益和競爭力，增加農民收入。

（三）依法加強耕地保護

切實加強對耕地資源的保護與管理，通過完善相關法律法規和政策措施，明確耕地的保護責任和義務，以及耕地性質和用途，嚴防死守18億畝耕地紅線不被超越。同時，加大執法力度，嚴厲打擊非法占用耕地、破壞耕地資源等行為，同時也要加強頂層設計，科學界定傳統糧食與現代食物的關系，正確甄別其中的土地轉換。此外，還應加強耕地質量監測和評估工作，確保耕地資源的可持續利用。

（四）科學規劃土地使用

黨的二十屆三中全會提出“各類耕地占用納入統一管理”，合理規劃土地資源的開發利用，科學平衡小麥、稻谷、玉米等糧食作物與棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料等其他作物的種植比例，明確哪些必須種植糧食，哪些可以轉換種植其他經濟作物，但相互間必須保持一定比例，確保國家糧食安全的同時，也滿足人們對于食物多樣化的需求。同時，對其他亟須使用土地的項目作出科學規劃，做到既不影響糧食生產，也有利于經濟高質量發展。

（五）推動農業科技創新

農業科技創新是應對耕地非糧化挑戰的重要手段，要加大對農業科技創新的投入力度，提高農業生產效率和競爭力，進一步推動農業科技成果的轉化和應用，提高農作物的品質和產量，不斷滿足市場需求;通過研發和推廣先進的農業技術和管理模式，提高農業生產的效率和質量，降低生產成本，增強農業抵御市場風險的能力，減少對傳統糧食種植的依賴。

（六）完善政策支持體系

防止耕地“非糧化”最好最直接的方式，就是讓種糧農民種糧有錢賺，政策支持是增加農民種糧收益的有效途徑之一，是引導農民合理利用耕地資源的重要保障。要制定和完善一系列種糧支持政策，包括財政補貼、稅收優惠、金融支持等，重點放在糧食生產和農業可持續發展上。具體在實際種植中，通過提高農資、種植機械設備等各類糧食種植補貼，加強糧食類農作物種植生產的風險保障，合理確定最低收購價等，鼓勵農民種植糧食作物。同時，還應建立健全耕地流轉市場，規范耕地流轉，促進耕地資源的優化配置和高效利用。

結 語

耕地是糧食生產的命根子，是發揮宏觀調控的基礎，是保障國家糧食安全的根本，必須像保護大熊貓那樣保護好優質耕地。而耕地非糧化是當前糧食生產面臨的重要問題之一，它對糧食安全產生了不容忽視的影響。隨著經濟社會的持續發展和政策環境的不斷變化，我們在科學踐行大食物觀的同時，還需要持續關注耕地非糧化的新動態和新趨勢，進一步明晰耕地非糧化的定義和意義，科學避免耕地非糧化，在為經濟社會高質量發展的同時，也為糧食安全高質量發展提供有力的理論支撐和實踐指導。

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作者簡介：凌華（1967—） 男，糧食行政管理，南通市糧油協會理事、通州區糧油商會秘書長、區社會事業領軍人才，長期從事