建甌市宅基地“一戶多宅”認定與退出路徑探索

摘" 要：中國農村宅基地使用制度是具有福利性和保障性的土地制度安排，為農村農業生產、農民“居有定所”及社會穩定提供有力支撐。“一戶多宅”退出作為宅基地制度改革的重要一環，必須切合農民生產生活實際，因勢利導化解農村發展和農民生計對宅基地需求的沖突。經過福建省農業大縣建甌市宅基地改革試點村調研，該文從農戶生計視角剖析“一戶多宅”現象、成因，探索退出路徑，提出應根據農民生計發展，明晰分戶認定；拓寬資格權范圍，激活小城鎮發展；允許轉讓“多宅”使用權，建立自主有序退出機制。切忌將其作為政績工程，過快過急、強退強拆。

關鍵詞：宅基地改革；“一戶多宅”退出；農業縣；建甌市；制度改革

中圖分類號：F321.1" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2025）03-0127-04

Abstract： China's rural homestead use system is a welfare and security land institutional arrangement that provides strong support for rural agricultural production， farmers' \"living in a fixed place\" and social stability. As an important part of the reform of the homestead system， the withdrawal of \"one household， multiple houses\" must be in line with the actual production and life of farmers， and take advantage of the situation to resolve the conflict between rural development and farmers' livelihoods on homestead needs. After a survey on the pilot village of homestead reform in Jian'ou City， a major agricultural county in Fujian Province， this paper analyzes the phenomenon and causes of \"multiple houses in one household\" from the perspective of farmers' livelihood， explores the exit path， and proposes that household identification should be clarified based on the development of farmers' livelihood; the scope of qualification rights should be broadened to activate the development of small towns; the transfer of \"multiple houses\" use rights should be allowed， and an independent and orderly exit mechanism should be established. It shouldn't be used as a political performance project， lest action should be too quick and hasty to cause forcedexit and removing.

Keywords： homestead reform; exit of \"multiple houses for one household\"; agricultural county; Jian'ou City; system reform

改革開放以來，我國常住人口城鎮化率從1978年的17.92%提升到2020年的63.89%，約有6.7億農民進城[1]，這一變化極大地影響了農村地區的人地關系及土地利用方式。一方面，農戶“超標占地”“一戶多宅”和違規建設現象頻發，但這些宅基地的利用效率低下[2]；另一方面，農村新興產業和新業態的發展缺乏建設用地支持，部分返鄉和本地農民的新建住房也面臨宅基地指標的短缺[3]。因此，“一戶多宅”的退出已經成為解決農民生計與農村發展之間土地矛盾的關鍵點。全國各地紛紛啟動了宅基地制度改革試點工作。然而，我國的基本國情是當前仍然還有36.11%，即約5億人口長期生活在農村，鄉村振興的目標并非是為了產業發展而“去小農化”[4]。因此，“一戶多宅”的退出必須與農民的生產生活實際緊密結合，循序漸進地化解農村發展與農民生計對宅基地需求的沖突，避免盲目拆遷對農民生產生活造成不利影響。

近年來，學術研究領域對農村宅基地退出的探討主要集中于供給層面，這些研究深入剖析了閑置宅基地的供給動機、機制及福利影響等關鍵問題，對于豐富宅基地權利內涵、緩解耕地保護與建設用地供給之間的矛盾以及提升宅基地利用效率等方面發揮了至關重要的作用[5-6]。然而，值得注意的是，農民群體不僅扮演著宅基地的供給方，同時也是其主要的需求方。因此，從農民的生計需求視角出發，對“一戶多宅”現象進行深入分析，對于保障農民利益、維護農村穩定和推動農業持續發展至關重要。目前，關于這一研究視角的探討仍然相對較少，這限制了以民本思想為指導的宅基地制度改革的有效推進。中國作為農業大國，大部分地區仍以傳統農業為主，未來探索農業新業態尤為重要。在此背景下，對于傳統農區和偏遠地區的農戶而言，對宅基地利用模式進行需求側改革，應將社會穩定與發展作為優先考慮的因素[6]。

1" “戶”與“宅”的認定方式

“一戶多宅”現象自古以來就存在，且具有一定的社會普遍性。與城市土地制度不同，新中國成立后，農村宅基地使用制度被設計為福利性和保障性的土地制度[7]，宅基地由村集體成員無償使用。因此，宅基地的申請和使用必須符合特定條件和規定。自1999年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）進行修訂并實施以來，其中一條明確規定了農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。這一規定確立了“一戶一宅”的原則。然而，該法律并未對“戶”和“宅”的概念給出具體的定義，這可能導致了在實際操作中對這2個概念的理解和應用存在一定的靈活性和不確定性。

在對福建省建甌市的鄉村調研中，筆者發現“戶”的認定主要有2種方式：一是“承包戶”，二是“公安戶”?！俺邪鼞簟笔腔谵r業承包關系進行認定，通常是男性成年后即可分戶，這種方式在農村較為常見。例如，若一對夫婦有3個兒子，按“承包戶”標準可分為4戶。而“公安戶”是基于公安機關的戶籍登記，要求一家人共同居住在一處宅基地上。例如，同樣的一對夫婦有3個兒子，按“公安戶”標準只能分為3戶。這2種認定方式在實際操作中存在較大差異，影響了宅基地的分配和使用。

對于“宅”的認定，1999年版的《土地管理法》規定，一戶只能擁有一處宅基地，這里的“一處”是指在空間層面的 “一個地方”，并非“一塊”或“一宗”。同時，該法對面積也作了規定，以福建省為例，3口以下的家庭建房允許占用80 m2宅基地，3口以上至6口以下允許占用120 m2。這意味著，通過空間位置和面積大小雙重限制的方式，為“一宅”的認定提供了明確的量化標準。然而，對于“一個地方”的范圍理解可以大小不一，從鄉鎮、村莊到具體位置皆可。因此，認定方式存在不明確之處，需要進一步界定。而在試點村的調研中，普遍將“一處”認定為“一塊”或“一宗”，即一個圖斑。

2" “一戶多宅”的存在形式

由于“戶”和“宅”的認定存在模糊，建甌市的“一戶多宅”現象顯得尤為突出且具有爭議，主要包括繼承型、附屬型、跨村型和村內型4類（表1）。繼承型“一戶多宅”是指農戶在不同時間繼承了多處宅基地。這種情況通常發生在父母去世后，子女繼承了父母的房宅，由于宅基地無法重新收歸集體再分配，因而形成了“一戶多宅”的現象。附屬型“一戶多宅”是指農戶在原有宅基地周邊新增簡易的土木或磚木結構的低矮房屋，這類房屋通常用于儲存農業生產資料、薪柴或其他家庭雜物。這類附屬建筑往往是為了滿足農戶日常生產和生活的實際需求，而非用于居住。跨村型“一戶多宅”是指農戶在擁有本村宅基地的同時，通過市場交易、轉讓或贈與等途徑在其他村莊（通常是集鎮地區）獲得宅基地并自行建房。這類宅基地通常是非本集體成員通過有償方式取得的。村內型“一戶多宅”指的是，在已經成為村集體成員，并且已經無償獲得符合規定的宅基地使用權之后，該成員又在村內通過諸如市場競價、轉讓或贈與等途徑，額外獲得了超過規定數量的宅基地。

統計分析顯示，建甌市5個鄉村的宅基地存在顯著的“一戶多宅”現象（表2）。在這些鄉村中，共發現2 681戶“一戶多宅”，總面積達到199 043.38 m2，占全部宅基地總面積的57.73%。各類型“一戶多宅”的分布和特點如下：附屬型（2 290戶）占據了最多的數量，平均每戶占地43.66 m2。附屬型“一戶多宅”在各個年份均有產生，占總量的66.10%。其數量變化均勻，反映了不同農戶在發展階段和生活水平上的差異，與年份成正相關。村內型（163戶）的平均占地面積為114.20 m2。這類宅基地主要出現在2011至2020年間，占總量的10.97%。村內型多與繼承型存在關聯，繼承型大多數出現在村內型之前。繼承型（152戶）的平均占地面積為126.80 m2。這類宅基地由于繼承而產生，父母去世后，子女繼承了多處宅基地，無法重新收歸集體再分配?？绱逍停?6戶）的平均占地面積最大，為145.55 m2。這類宅基地在2011至2020年間大量出現，占總量的7.67%?？绱逍偷摹耙粦舳嗾爆F象主要是由于部分經濟條件較好的農戶，為了個人和家庭發展的需求，在經濟發展較好的村莊（通常是集鎮村）獲得額外的宅基地。這種類型的“一戶多宅”在形成時間和數量上與其他類型存在差異。分析數據可以發現，戶數與平均占地面積之間呈現出反比關系，即附屬型戶數最多，占地面積最小；跨村型戶數最少，占地面積最大。這一現象揭示了不同類型“一戶多宅”背后的社會經濟因素及其形成的趨勢差異。

3" “一戶多宅”成因分析

3.1" “戶”“宅”認定歧義

繼承型“一戶多宅”現象主要源于“戶”的認定方式及制度的不完善。不同于農用地承包到戶的情況，根據“承包戶”標準，男丁成年后即可分得宅基地。隨著家中父母過世，由于地上建筑物的繼承，形成了“房地相連”的局面。在建筑物坍塌前，這些宅基地無法重新收歸集體再分配。盡管采用“公安戶”標準進行宅基地分配可以避免此類問題，但調查發現，絕大多數農戶并不愿與長輩同住。主要原因是家庭內部容易產生婆媳矛盾等糾紛，因此農戶更傾向于按“承包戶”標準分宅或另行購買宅基地自建房屋。由此可見，以“公安戶”標準進行宅基地分配存在違背農戶意愿的情況，且不適應農村實際情況。此外，附屬型和跨村型“一戶多宅”現象則源于對“一戶一宅”規定的不同解釋。法律條文中“只能擁有一處宅基地”被部分農戶解讀為“只能擁有一塊宅基地”，因此在實際操作中，農戶在原有宅基地基礎上新增建筑或通過交易在其他村莊獲得新的宅基地，從而形成了“一戶多宅”。

3.2" 農戶生產生活需求

農戶的生產生活需求是導致“一戶多宅”現象的重要原因之一，附屬型和跨村型“一戶多宅”正是基于這一需求形成的。隨著經濟發展和生活水平提高，農戶對居住條件和空間的需求增加，原有宅基地往往無法滿足這些需求。此外，農業、養殖業和副業等生產活動也需要額外的空間，這些因素共同推動了宅基地的多樣化需求。附屬型“一戶多宅”通常是為了滿足農戶儲存薪柴、農業生產資料等實際需求。例如，建甌山區的農民仍然習慣使用柴火做飯，利用林業生產的木材廢料作為生活能源既經濟又實用。因此，他們在房前屋后搭建附屬房，用于晾曬和儲存薪柴及農具，以避免占用主房的居住空間。這類附屬建筑往往是簡易的土木或磚木結構，雖然不用于居住，但確實是農戶日常生活和生產的重要組成部分?？绱逍汀耙粦舳嗾眲t反映了農戶在務工和農業生產間的雙重需求。集鎮地區提供了更多的就業機會和完善的基礎設施，農戶希望享受城鎮服務，同時繼續在原村進行農業生產。因此，他們在集鎮購買土地建房，形成“候鳥型”居住模式。這種模式既滿足了務工求學的需要，又保留了農業生產的基礎。這類農戶在經濟上較為富裕，能夠承擔在集鎮購地建房的費用，表明其家庭發展已達到一定水平。

3.3" 法律頒布與修訂

自建國以來，中國的農村宅基地政策經歷了多次重要的調整與完善。1982年實施的《村鎮建房用地管理條例》是最早對宅基地面積標準作出明確規定的文件。該條例在1987年被《土地管理法》取代，并在此基礎上進一步明確了宅基地面積的標準。這些規定至今仍然適用。值得注意的是，“一戶一宅”的概念是在1999年修訂的《土地管理法》中正式提出的，這一修訂對宅基地的空間和面積進行了雙重限制。因此，可以說，1999年之后，對多建、超建現象的監管才真正開始嚴格起來。在歷史和法律背景下，對于“多建”或“超建”是否屬于違規行為，應依據當時的法律法規來判斷。比如，1982年之前多建、超建的宅基地現象不應被視為違規，因為當時尚無明確的法律規定；而1999年之后，任何多建、超建的行為則被視為違反《土地管理法》。

4" “一戶多宅”退出路徑探索

4.1" 尊重農民生計發展，明晰分戶認定

農村的發展以農業為核心，雖然宅基地本身并不直接參與農業生產，但它對農業發展的間接影響是顯而易見的。在尊重農民生產和生活規律的基礎上，因勢利導，明晰分戶認定，才能順利破解“一戶多宅”的難題。現行的2種“戶”的認定方式存在農戶意愿和制度規定的沖突?！俺邪鼞簟狈謶舾犀F代人獨居的意愿，但這種方式會導致父母去世后子女繼承房宅，進而造成“一戶多宅”。因此，選擇此類分戶標準時，必須簽署父母離世后房屋估價收儲、宅基地收歸集體的協議。而“公安戶”分戶則不會造成繼承型“一戶多宅”，但子嗣與父母同宅生活可能增加家庭糾紛的風險，這需要結合各家庭的具體情況來決定。筆者認為，可以讓2種認定標準共存，通過增加條款的方式，既避免繼承型“一戶多宅”，又尊重農戶的生活意愿，使其自由選擇是否與父母同住。

4.2" 拓寬資格權范圍，激活小城鎮發展

將“一處宅基地”解釋為“一塊宅基地”，可能會導致附屬型和跨村型“一戶多宅”現象。部分地方將其視為違法違規占用，要求拆除或無償退出，但實施難度較大。我國設立宅基地制度的初衷是促進農村農業生產、保障農民“居有定所”及維持社會穩定[8]。改革的根本前提是必須保障土地生產功能的充分發揮[9]。從功能需求的角度來看，附屬房具備養殖畜禽、存放農具和薪柴等功能，跨村建房則承擔著農戶獲取基礎服務的功能。強制退出有悖于農戶的生計需求，勢必事與愿違。從退出再利用的角度來看，附屬型房屋面積通常較小，退出后難以規?；没蛄鬓D使用，只會導致空間閑置；跨村建房的退出必然會讓農戶失去公共服務和基礎設施的便利，增加生活成本，甚至可能迫使一些農戶外出務工或遷往城市，導致農村人口流失，不利于鄉村發展和小城鎮化進程。因此，筆者認為，適度拓寬宅基地資格權范圍，將“一戶多宅”中的“一處”認定為“一個地方”，由村域放寬至鄉鎮范圍。建議制定更加靈活的宅基地管理政策，實現農民在鄉鎮范圍內的合理遷移和流動，以推動小城鎮化進程。具體措施包括探索宅基地部分使用權的靈活轉讓機制，并引入非集體成員有償使用的政策。在實施過程中，應確保宅基地的總面積符合政策規定，以保持其福利性質。同時，對宅基地的使用面積進行合理限制，避免過度占用土地資源。對于超出面積限制的宅基地，應對超出部分實行有償使用。對于附屬房則將其歸入農村人居環境整治，規范標準、提升景觀。

4.3" 允許轉讓“多宅”使用權，建立自主有序退出機制

宅基地退出是一項以農民為主體的業務工程，不應成為地方政績工程。“一戶多宅”現象是在長期的農戶生計發展和土地制度法律改革中逐步形成的，在部分地區的宅基地并非僅僅通過無償分配獲得，而是通過市場競標等有償方式取得。因此，宅基地退出不能過快過急、強行退拆，這樣會損害農民的合法利益。應在現有法律規定的基礎上，結合行政與市場手段，設計有序的退出機制。村集體在管理上應做到“管新建、消舊存”。一方面，明確村莊規劃建設紅線，紅線外嚴厲處理違法宅基地，紅線內嚴格執行要建新先拆舊的規定，嚴禁新增“一戶多宅”。另一方面，建立統一的宅基地確權登記系統和非法占用宅基地的有償使用制度，對附屬房、跨村建房予以確權承認，超出標準面積部分實行有償使用。對于繼承型、違規型“一戶多宅”，根據村財政及發展需求可實行有償收儲。對于村財政無力支持有償退出的，可交由歷史和市場解決。隨著“多宅戶”家庭成員的增加，會逐漸消化其多占的宅基地，或在法律允許的范圍內交由市場，允許宅基地使用權轉讓。地方政府在管理層面應一方面在鄉鎮建立執法隊，協助村集體處理新增違法“一戶多宅”；另一方面建立農村宅基地基準地價體系和房產估價體系，顯化宅基地及農民房屋的資產權益，為收儲、置換、交易提供依據，為“一戶多宅”轉讓退出提供規范的平臺。

5" 結束語

福建省建甌市是全國104個新一輪農村宅基地制度改革試點縣之一，農業是其經濟的基礎。為了促進農業發展，建甌市選擇了小城鎮建設的發展道路。筆者通過對5個試點村的村“兩委”和村民進行調研，從農戶生計發展的角度剖析“一戶多宅”現象及其成因，并探索合理的退出路徑，以期為相關政策的制定和實施提供參考。

參考文獻：

[1] 劉守英.農村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學院學報，2015（3）：18-24，43.

[2] 張勇，周麗，賈偉.農村宅基地盤活利用研究進展與展望[J].中國農業大學學報，2020，25（6）：129-141.

[3] 高欣，張安錄，李超.社會保障，非農收入預期與宅基地退出決策行為——基于上海市金山區、松江區等經濟發達地區的實證分析[J].中國土地科學2016，30（6）：89-97.

[4] 葉敬忠.鄉村振興不是鄉村過度產業化[J].農村經營管理，2018（8）：21.

[5] 楊麗霞，朱從謀，苑韶峰，等.基于供給側改革的農戶宅基地退出意愿及福利變化分析：以浙江省義烏市為例[J].中國土地科學，2018，32（1）：35-41.

[6] 謝臻，沈梓睿，范勝龍.農業需求側視角下宅基地“一戶多宅”分類退出及其整治效應[J].資源科學，2022，44（11）：2276-2289.

[7] 岳曉武，雷愛先，周冀衡.對當前土地制度改革的幾點思考（下）[J].中國土地，2014（5）：14-17.

[8] 歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農村宅基地退出機制建立探討[J].中國土地科學，2009，23（10）：26-30.

[9] 朱道林.農村土地制度改革須以土地資源本質屬性為基礎[J].中國土地，2018（11）：13-15.