基于國土空間統一管控下的文物和文化遺產整體性保護

習近平總書記在十九屆中央政治局第二十三次集體學習時指出：“要健全不可移動文物保護機制，把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施。”[1] 2024年，“北京中軸線——中國理想都城秩序的杰作”和“巴丹吉林沙漠—沙山湖泊群”“中國黃（渤）海候鳥棲息地（第二期）”申遺成功。習近平總書記對加強文化和自然遺產保護傳承利用工作作出重要指示強調：“要以此次申遺成功為契機，進一步加強文化和自然遺產的整體性、系統性保護，切實提高遺產保護能力和水平，守護好中華民族的文化瑰寶和自然珍寶。”[2]以下就新時代國土空間管控要求與文物和文化遺產整體性保護談幾點認識。

一、依法加強國土空間規劃中歷史文化遺產保護管理

2024年新修訂的《文物保護法》第二十七條規定：“各級人民政府制定有關規劃，應當根據文物保護的需要，事先由有關部門會同文物行政部門商定本行政區域內不可移動文物的保護措施，并納入規劃。”此前，在自然資源部發布的政策文件中，多次強調了在國土空間規劃中加強歷史文化遺產保護管理。2021年3月，自然資源部、國家文物局印發《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，明確將歷史文化遺產空間信息納入國土空間基礎信息平臺；對歷史文化遺產及其整體環境實施嚴格保護和管控；加強歷史文化保護類規劃的編制和審批管理等[3]。2022年10月，自然資源部印發《關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》明確要求“堅決落實多規合一要求”[4]。2023年11月，自然資源部發布《國土空間歷史文化遺產保護規劃編制指南》[5]，明確歷史文化遺產保護規劃中的重要內容：包括“保護名錄、歷史文化保護線、地域特色分區、遺產本體及其環境安全韌性、非物質文化遺產、基礎設施、地上地下空間等”；明確歷史文化保護線的內容：包括“文物保護范圍和建設控制地帶、城市紫線、水下文物保護區、地下文物埋藏區等”。文物和文化遺產是不可再生的資源，本體及其空間的整體保護是國土文化安全的需要，也是國家整體安全觀的保障。

二、國土空間“五級三類”規劃管控下的文物和文化遺產整體性保護

新的國土空間融合了主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間。國土空間規劃包括“五級三類”：五級規劃體現一級政府一級事權，全域全要素規劃管控，強調各級側重點不同；三類包括總體規劃、相關專項規劃和詳細規劃。總體規劃是戰略性總綱，相關專項規劃是對特定區域或特定領域空間開發保護的安排，詳細規劃作出具體細化的實施性規定，是規劃許可的依據。從文物和文化遺產保護來說，要做到與國土空間“一張圖”，達到“同頻共振，利患相關”，就得建立國土空間管控下的文物和文化遺產規劃的“分級分類”。結合 “十一五”以來的文物保護管理經驗，文物和文化遺產的國土空間規劃的“五級三類”應是：五級即國家、省、市、縣、鄉（鎮）的文物和文化遺產保護空間管控規劃，五級規劃強調每一級下屬的事權主要管控。其中，國家級和省級的文物和文化遺產規劃側重世界文化遺產，全國重點文物保護單位，國家歷史文化名城、名鎮和名村等，對全國和省域國土空間格局內的核心文化資源作出全局安排，提出對下層級規劃約束性要求和引導性內容；市、縣級的文物和文化遺產空間規劃承上啟下，側重傳導性；分布有歷史文化名鎮、名村，縣級以上文物保護單位的鄉（鎮）規劃側重實施性，實現各類管控要素精準落地，特別是要落實文物和文化遺產兩線內的用地分類。五級規劃自上而下編制，落實國家戰略，體現國家意志，下層級規劃要符合上層級規劃要求，不得違反上層級規劃確定的約束性內容。三類即貫穿全國上下的文物和文化遺產資源總體規劃（如全國不可移動文物資源保護利用規劃等）、不同類別的文物和文化遺產資源專項規劃（如全國石窟寺石刻保護利用規劃、大遺址保護專項規劃、革命文物保護利用規劃等）、重大專題可落地的規劃（如三峽文物保護利用規劃、長江流域文物保護利用規劃等），屬于文物和文化遺產資源發展、利用規劃，著重于可落地實施。文物和文化遺產主管部門應在五級政府的領導下，“一張圖”的基礎上開展行業的五級三類規劃編制。

三、科學分類文物和文化遺產保護區劃內用地類型，明確可落地的文物和文化遺產兩線內的用地性質，實現重點展示、整體保護

2023年11月，自然資源部印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（以下簡稱《指南》）[6]，在整合《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等規范的基礎上，建立了統一的國土空間用地用海分類指南。《指南》的發布明確了國土空間調查、規劃 、用途管制用地用海分類應遵循的總體原則和基本要求，提出了各類用途的名稱、代碼與含義。

依據《文物保護法》的相關要求，結合《指南》用地分類的相關規定，嘗試性地對不可移動文物的保護范圍和建設控制地帶內的用地進行了分類。首先，新修訂的《文物保護法》第二十八條規定：“在文物保護單位的保護范圍內不得進行文物保護工程以外的其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業；因特殊情況需要進行的，必須保證文物保護單位的安全。”第三十條規定：“在文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內，不得建設污染文物保護單位及其環境的設施，不得進行可能影響文物保護單位安全及其環境的活動。”也就是說，文物的保護范圍和建設控制地帶不能有上述用地類型。通過梳理《指南》設置的24種一級類、106種二級類及39種三級類用地，排除《文物保護法》對于文物保護范圍和建設控制地帶內禁止的項目類用地，如《指南》中的二類物流倉儲用地（110102）、三類物流倉儲用地（ 110103 ）、機場用地（1203）、二類工業用地（100102）、三類工業用地（100103）、采礦用地（1002）、排水用地（1302）、殯葬用地（1506）、部分陸地水域用地（17）、用海類等。其次，文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶（文物兩線）主要是為保護文物本體及其環境而劃定的。現有文物保護單位規劃中將文物兩線或保護范圍內均劃為文物古跡用地，縣級、鄉（鎮）級國土空間在文物區劃內分解成多類用地類型，最終是“兩張皮”。原因是沒有認識到地下文物尚未進行科學的勘探、發掘、研究工作，地下文物古跡的埋深、價值等無法評估，所以用地的重點不好確定，導致文物古跡用地范圍不好落地，或與其他用地類型沖突。以大遺址為例，要做到整體性保護，必須以考古勘察和研究為前提，將文物區劃空間即文物的整體空間與國土的用地分類相結合，統一編號、統一分類，不適合文物區劃要求的項目在國土空間中不安排，適合文物區劃要求的項目盡可能地既可服務當地又為文物保護展示利用服務。《指南》規定，“在使用中可根據實際需要，在現有分類基礎上制定用地用海分類實施細則；涉及用地用海類型續分的，可進一步展開細分”。還規定，“現有用地分類未設置復合用途，使用時可根據規劃和管理實際需求，在本《指南》分類基礎上增設土地混合使用的用地類型及其詳細規定”。以上規定其實為文物區劃內的混合性用地指明了方向。為了便于文物區劃內的用地分類與國土用地分類既有區別又相統一，可嘗試以下分類：如用“文保區劃”+“用地代碼”代表文物保護范圍和建設控制地帶范圍，編碼方式為“WB+數字”，“WB”代表文物保護，數字代表與《指南》二、三類級用地代碼相銜接的用地代碼。

文物和文化遺產的整體性保護必須通過與各級各類國土空間的內容相銜接來實施。從管控來說可利用國土“一張圖”的信息平臺總體監控，從文物和文化遺產本體保護利用來說，要將價值最大、最脆弱的對象、核心要素作為文物古跡用地，將為文物展示利用、文旅融合服務的相關設施作為服務于社會的設施。文物規劃與鄉鎮空間規劃一并規劃，達到設施多能、設施互聯、服務多元。最大可能地減少投資、節約土地資源，以及文物本體及其環境最小干預。

四、依據文物本體及其環境認識整體性保護——以位于現代城市中的大型古代城址的整體性保護為例

漢長安城、唐長安、隋唐洛陽城、新鄭的鄭韓故城、揚州唐城等大型城址均位于現在城市之中或之下，對于它們的整體性保護一直是個討論的問題。最近國家文物局辦公室、自然資源部辦公室和農業農村部辦公室聯合印發《關于加大大遺址保護規劃和用地保障的通知》[7]，目的是解決重要大遺址保護范圍和建設控制地帶內的文物保護與經濟社會的協調發展。現以漢長安城遺址為例談一下整體性保護的認識。

漢長安城遺址面積36平方公里，涉及未央區4個街道的65個村，近10萬人。整體性保護首先要考慮遺址的整體性。第一版漢長安城遺址的保護規劃對于整個保護范圍內的高度限制和建設限制非常嚴格，也可以說是片狀的零高度限制。這是一種理想的最嚴格的整體性保護，目的是保護遺址本體和保持遺址格局現有地表現狀，但沒統籌考慮遺址之上的農村、工廠、小企業等訴求。從現在實際狀況看，這種整體性保護的策略不能滿足社會訴求，也就是說行不通。那么，面對如此復雜的保護利用現狀，我認為漢長安城遺址整體性保護可理解為：

一是保護格局和核心的問題。漢長安城的格局是什么，是城墻、城門、對著城門的南北和東西大道、歷史上的核心建筑基址（如未央宮等）、城外的禮制建筑遺址等。

二是格局如何整體性保護的問題。漢長安城內的大型建筑基址和主要城門、城墻基址位置經過多年的考古工作，考古基礎很扎實，就是如何下決心將這些歷史信息準確落位，落位以后如何保護與展示，保護與展示又如何與漢長安城區域的社會發展協調的問題。比如未央宮區域已是世界文化遺產“絲綢之路：長安一天山廊道的路網”的一個節點，本體和周邊區域經過環境整理作為漢長安城遺址的核心之一展示，但結果是普通觀眾多認為這就是漢長安城。他們心中要的是見城門、城墻、大道等代表城的內容。而真正的漢長安城遺址的現狀是農村－農宅－耕地、小商業－商業街－倉儲、現代工業（廢棄鋼廠、機械制造廠等）、城市住宅等。因此，漢長安城遺址整體性保護利用和城內范圍整體性發展成為核心焦點。

三是破解漢長安城遺址整體保護與經濟社會發展矛盾的問題。1）文物部門組織考古研究單位和權威專家在全面梳理漢長安城遺址文獻、考古資料基礎上，理清漢長安城遺址的墻、門、道和核心建筑基址，在不考慮地表現狀構筑物的前提下劃出文物紅線，并制作文物格局紅線圖。2）自然規劃部門全面梳理地表構筑物、用地分類性質權屬，并制作用地空間現狀圖。3）文物和自然規劃的兩張圖合為一張圖，在市政府部門的主導下全面討論文物保護利用與區域建設發展，達到永久性基本農田總數不變、區域糧食產量不降、本地居民居住條件改善、文旅環境和精神文化生活符合漢長安城遺址現有地位。4）農業農村主管部門全面梳理漢長安城遺址內現有基本農田的現狀與規劃，如是否高標準農田、范圍等，在兩張圖的基礎上謀劃鄉村振興、高標準農田建設等項目。本區域的文物保護利用、文旅融合、土地利用協調等都落點于鄉村振興。需要強調的是分步實施的前提和過程，均是一個理念轉換與得舍的關系。如文物遺址可能要放棄一些不影響格局的空間和無地下重要文物的空間，城市建設要拆遷或改造一些影響格局紅線的建構筑物，基本農田部分可能要因展示格局而成為文物古跡用地，部分構筑物拆除后，經勘探下埋較深或無地下遺跡的可能改造為高標準農田，部分民居占壓格局紅線的要根據條件列入拆除計劃，換至不占壓格局的現代化居所。

總之，在實際工作中國土主管部門首先應提高服務意識，主動牽頭將文物和文化遺產的空間納入國土空間“一張圖”管理，在開展文物和文化遺產保護利用規劃時積極主動作為，支持文物主管部門開展相關規劃，如大地2000坐標系的提供、永久GIS點的統一等，使文物和文化遺產的區劃及時、準確、標準化地納入國土空間“一張圖”，最終實現文物和文化遺產資源在國土空間的整體性保護、整體性管控。