罰款經濟對民營企業的發展影響分析及對策建議

摘"要：文章通過文獻分析和社會觀察等方法，分析了罰款經濟的產生、發展和現狀，提出了罰款經濟中政府部門執法剛性、利益相關者共同性和罰款經濟多樣性三個特征，指出了地方政府財政壓力大、行政處罰權缺乏有效制約、市場主體存在違法行為和缺乏維權意識及能力是造成罰款經濟的主要成因，得出罰款經濟影響民營企業的經濟效益、經營方式、自主創新能力和信心。基于此，文章提出了通過立標、造勢、借力、固本四方面舉措，促進民營企業發展。

關鍵詞：罰款經濟;民營企業；營商環境；市場治理

中圖分類號：F276.5文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）03-0082-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.03.019

1"引言

改革開放以來，我國民營企業如雨后春筍般快速發展，已經成為國民經濟的重要力量。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央攻堅克難，深化改革，中央、部委和地方政府先后出臺了《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》《國家稅務總局關于實施進一步支持和服務民營經濟發展若干措施的通知》等一系列重要文件，為民營經濟發展把脈架橋。黨的二十大報告明確提出“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大”[1]；2023年7月，《中共中央"國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》向社會發布，表明了從中央到地方，持續高度重視民營經濟發展。但是，當前個別地方依然存在比較嚴重的罰款現象，形成了所謂的罰款經濟，嚴重影響了民營企業的健康發展。

2"罰款經濟的由來、發展和現狀

2.1"罰款經濟的由來

罰款經濟是以罰款為手段形成的一種資源再分配的社會經濟形態。罰款經濟作為一種客觀存在的經濟現象，其產生源于社會生產力的發展和社會分工。但是，并非一個國家生產力發展和社會分工一定會導致罰款經濟的出現。

一個國家出現罰款經濟要基于兩個前提：一是存在影響眾多百姓生計卻又極度容易被行政處罰的產業或行業；二是罰款形成巨大的利益鏈，支撐著國家機器的運行。那么，我國有沒有罰款經濟呢？目前，無論是從拉動我國經濟的投資、消費、出口三駕馬車看，還是從推動我國經濟發展的汽車業、鋼鐵業、電子信息產業等十大產業看，我國在國家層面上都不存在依賴罰款而存在的經濟形態。但是，在某些地區或領域形成了影響社會經濟發展的堵點和利益鏈，造成了社會負面影響，被人民群眾稱為“罰款經濟”[2]，但其實質不是一種經濟形態，而是一種不合理的社會現象。

2.2"罰款經濟的發展與現狀

根據文獻分析和現實觀察，回顧我國“罰款經濟”這種不合理的社會現象，早在二十世紀八九十年代，中央就認識到商品經濟的發展過程中催生了一些地區和部門亂收費、亂罰款和各種攤派。于是，1990年中央發布了《中共中央、國務院關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》堅決加以制止[3]。黨的十八大以來，各級行政執法機關執法水平顯著提高，但亂罰款、亂收費等問題在一定程度上仍舊存在。例如，《半月談》報道在北方某山區縣交通違章罰款一年竟“創收”了3000多萬元，交通罰款竟然“撐起”了地方可用財力的1/3。

為此，2021年國務院發布的《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》明確要求開展專項監督檢查，做好有關工作[4]。2022年7月30日，國務院又發布了《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》，進一步推進“放管服”改革、優化營商環境，開展了清理行政法規和規章中不合理罰款規定工作，取消公安、交通運輸、市場監管領域29個罰款事項，調整交通運輸、市場監管領域24個罰款事項[5]。

從目前看，由于最新的罰款事項調整因時間短還需要實踐去證明。但是，中央持續加大罰款經濟治理，必然推進營商環境的進一步優化，促進民營經濟發展。這也需要弄清楚罰款經濟的特征和主要成因，才便于對癥下藥。

3"罰款經濟的特征和主要成因

3.1"罰款經濟的特征

根據罰款經濟文獻梳理，可以發現“罰款經濟”呈現出三個明顯的特征。

一是政府部門執法剛性。政府部門執法雖然存在個別人員執法的隨意性，但是依法辦事是基本原則。從相關法律來看，罰款依據的法律主要是部門法規，例如河南省工商局專門下發的《關于迅速貫徹落實省財政廳專項督導省工商局罰沒收入工作安排意見的通知》。但是，無論是部門法規還是國家法律，都具有強制性。執法部門在罰款中是剛性的，因此，罰款經濟因為執法者依法罰款而具有剛性。

二是利益相關者的共同性。罰款經濟作為一種不合理的社會現象，具有部門主義特征，是以部門為主導的行為。而在這其中，因罰款獲利的個人和部門其目標、行動、分配具有一致性。目標一致性和行動一致性是基于政府或部門決策的結果，無論下屬愿意不愿意，都必須執行；分配的一致性是執法部門和人員的獎金、福利等與罰款緊密相連。

三是罰款經濟的多樣性。就罰款本身而言，因為依據的法律不同，類型就不一樣，主要包括行政罰款、民事罰款、刑事罰款和經濟罰款四種。其中《中華人民共和國行政處罰法》規定，財產罰包括罰款、沒收違法所得、沒收非法財物[6]。罰款經濟作為一種不合理的社會現象存在形式，在罰款者對被罰款者實施懲戒中呈現方式多樣化，包括違法就罰款、違法只罰款、違法從重罰款、違法從輕罰款。

3.2"罰款經濟的主要成因

形成罰款經濟這種現象，從罰款行為雙方分析，主要是以下三個原因導致的。

一是地方政府財政壓力大。由于一些地方政府的財政收入與支出之間存在較大的缺口，特別是在經濟增速放緩、稅收減免、疫情防控等因素的影響下，一些地方政府的財政收入更加困難。而與此同時，地方政府的支出卻不斷增加，包括基礎設施建設、民生保障、債務償還等方面。因此，一些地方政府就會想方設法尋找其他渠道來增加財政收入，其中就包括通過行政處罰來獲取罰沒收入。

二是行政處罰權缺乏有效制約。行政處罰權是國家賦予行政機關的一種法定權力，其目的是維護國家法律法規的尊嚴和有效性，保障社會公共利益和公共秩序，懲治違法行為，教育違法者，實現社會公平。然而，現實中由于行政處罰權的主體過多、標準不統一、程序不透明、監督不到位等原因，導致了行政處罰權的濫用和擴張，存在權力制約不足。

三是市場主體存在違法行為和缺乏維權意識及能力。在罰款經濟現象中，被罰款人往往存在違法行為，只是被罰款人主要是民眾和中小微企業，小微企業處罰約占到80%[7]。往往被罰款人因相關法律法規知識的缺乏使其不知道如何通過申請行政復議等方式來保護自己的利益。同時，被罰款人也擔心與行政機關發生沖突或糾紛，影響自己的日常生活或經營活動。因此，市場主體違法行為的存在和維權意識的淡薄使得罰款經濟層出不窮。

4"罰款經濟對民營企業的發展影響分析

由于我國民營企業數量是全國所有類型企業中最多的，達到4457.5萬戶，占全部企業數量的92.1%[8]，基于以上罰款經濟的特征和成因，其對民營企業的發展必然存在影響。

4.1"影響民營企業的經濟效益

經濟效益是最直接的影響。罰款經濟中，無論執法者罰款多少，都必然影響被罰款者的收入。當行政機關隨意設定或提高罰款標準，或者對同一違法行為重復處罰，或者以非法手段取證，或者不按程序公開公示等，必然導致企業和群眾的合法權益受到侵害，必然挫傷民營企業的生產經營積極性，進而導致兩種后果，一是企業成本上升；二是重罰之下導致資金回籠困難，甚至破產。例如，2021年阿里巴巴因“二選一”被罰182.28億元，直接導致企業成本上升[9]。

4.2"影響民營企業的經營方式

罰款經濟對民營企業經營方式的影響可能產生兩種情況，一種是民營企業強化與政府部門的合作，甚至是采取行賄等不法手段，爭取生產經營中阻力最小化和取得被保護權，維護在當地的市場份額；另一種是民營企業認為無力改變或者讓民營企業主失去市場安全感，進而不得不通過產品降質、員工降薪等方式進行成本分攤，進而確保自身利益保持一定水平，甚至是企業外遷。例如，最近七年，印度有福特等2700多家企業因罰款等離開[10]。

4.3"影響民營企業的自主創新能力

罰款經濟現象增加了民營企業的負擔和成本，降低了他們的經營效益，改變了經營方式，打擊了市場信心，催生了不可預測的市場風險，影響了市場主體的活力和創新能力。這種罰款經濟現象帶來的巨大成本風險限制了民營企業創新的思維，使得一些民營企業為了避免被罰款，不愿意創新，選擇放棄一些有利于技術進步的措施，或者轉向一些低風險、低效益、低附加值的領域。例如，2020年，河南省紀委監委曝光五起損害營商環境影響民企發展典型問題中，亂攤派亂罰款導致企業業主不愿意也無錢投資技術創新[11]。

4.4"影響民營企業對政府和市場的信心

罰款經濟現象對民營企業最直接的影響是經濟效益，最令人擔心的影響是信任危機。作為全國數量最多的企業類型，解決著我國數以億計的人口就業，不良的影響使得民營企業會對政府和市場產生不信任。一旦產生不信任感，民營企業為獲取要素資源和市場信息、追求企業功能的優化配置，爭取市場的便利性、信息溝通的便捷性，伴隨而來的就是民營企業轉移資本、總部外遷。2005—2019年，發布公司遷址公告的企業就有6314家[12]。

5"對策建議

5.1"找準處罰目的，做到“兩個劃分”

依據《中華人民共和國行政處罰法》，行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。顯然，在行政處罰中，對違法行為進行處罰的目的是懲戒，方式是減損權益或者增加義務。換言之，懲戒不一定是罰款，減損權益或者增加義務也不一定采取罰款方式，可以使用其他方式。因此，落腳到民營企業，基于處罰目的不同，需要劃分好處罰是罰款和非罰款、罰款是從輕處罰還是從重處罰。

筆者認為，是罰款還是非罰款，罰款是從輕處罰還是從重處罰，取決于民營企業違法行為的后果影響程度，實施區別對待。一是對擾亂市場等嚴重的行為應當予以罰款，但是對影響甚微或者當即可以改正并無危害的行為應該采取其他非罰款方式，以教育為主；二是對污染環境、破壞生態、欺行霸市的行為要從重處罰，但是對百姓生計的擺攤設點行為，不嚴重影響社會的，應當從輕處罰。

5.2"優化營商環境，做到“三個保護”

《優化營商環境條例》指出，要保障各種所有制經濟平等受到法律保護，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境[13]。從執法者層面看，需要做到“三個保護”，營造強大的發展態勢。

一是保護公平公正的市場秩序。只有具備公平、公正的市場秩序，形成統一開放競爭有序的現代市場體系，市場才能合理配置資源。而良好的市場秩序除了需要依賴市場規則來維護，更需要市場執法者精心呵護。如何才能更好維護市場秩序，必須依據前面所述的“兩個劃分”，杜絕惡意罰款、隨意罰款，杜絕選擇性執法，讓公平的市場秩序牢固樹立在每個民營企業者和政府部門的心中。

二是保護民營企業者信心。市場是否有活力，其中一個重要的評價標準就是投資者信心。而罰款經濟顯然會損害民營企業者信心。要保護民營企業者信心，最主要的是建立有效的政府部門快速反應機制，優化市場執法流程，慎用行政罰款，為民營企業提供有力的政策、資金、人才支持。例如，深圳持續優化營商環境，在2023年一季度，投資信心持續增強，全市民間投資增長15.4%"[14]。

三是保護企業的合法權益。任何人的合法權益都不應該被侵犯，民營企業的合法經營不能被罰款經濟現象阻礙。在投資上，要依法保護民營企業產權和企業家權益，建立健全民間投資參與重大項目建設機制，進一步激發民間投資活力[15]；在經濟糾紛中，要避免地方保護主義，防止對經濟糾紛的不正當干預；在執法過程中，最大限度減少偵查辦案對正常辦公和合法生產經營的影響[16]。

5.3"結合主題教育，做到“四個提升”

要充分運用學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育成果，從部門、個人、企業三個維度提升響應度、專業度、溫度和滿意度。

一是提升政府部門服務民營企業發展的響應度。提升響應度就是不斷提升政府的反應能力，就是不斷提升工作人員的大局意識，就是不斷提高政治站位，讓服務型政府具有市場經濟的專業性。即民營企業發展到什么規模、遇到什么困難、需要什么支持，政府部門可以通過前面所述建立快速反應機制，及時掌握精確的情況，并快速展開分析研判，在確保市場公平的前提下，積極響應民營企業發展需求。

二是提升市場管理的專業度。要針對個人缺什么就學什么，市場出現什么新現象就補充什么新知識，組織開展市場管理學習，讓學習成為長期堅持的好習慣；要在市場管理中摒棄罰款是最好最有效的市場管理思想，強化思想工作的重要性，切實增強科學處理實際問題的能力；要明白管理的根本是管人，堅持求真務實，以人為本，最大限度地調動人的積極性。

三是提升執法隊伍工作的溫度。執法具有剛性，也應該具有溫度。修訂后的行政處罰法，強化處罰與教育相結合原則，增加首違可以不罰，明確初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。目前，各地不斷規范執法言行，推行人性化執法、柔性執法、陽光執法。在此基礎上，必須持續提升執法人員的政治能力、思維能力、實踐能力。

四是提升民營企業對營商環境的滿意度。罰款是令被罰款人不高興的，但是合理合規的罰款是可以讓人接受的。罰款同營商環境滿意度緊密相連，要提升營商環境就要杜絕罰款經濟的存在。作為民營企業，也要增加依法經營的自覺性。政府部門要通過召開座談會等形式，深入企業建立常態化溝通交流機制，多措并舉優化營商環境，不斷提升企業家獲得感、參與度、滿意度。

5.4"轉變思想觀念，做到“五個結合”

一個地方是不是有力地促進了民營企業發展，追根溯源，關鍵在思想上是不是真正地轉變了觀念，是不是真正地實事求是想辦法、找措施、敢擔當，是不是堅持以人民為中心杜絕兩張皮。而做到“五個結合”，將有力促進民營企業發展。

一是將加強黨的建設與執法隊伍建設相結合。黨的建設是一項系統工程，其中組織建設是極其重要的一環。習近平總書記對黨的建設和組織工作作出重要指示，強調從嚴從實抓好黨員隊伍建設，提升黨的組織體系建設整體效能，為強國建設、民族復興偉業提供堅強組織保證。為此，各行政部門可以通過強化黨的組織建設，做好干部選育管用，從溝通能力、身體素質、文化素養、法律水平等各方面對執法隊伍進行系統化培訓，構建一支能上能下、吃苦耐勞、敢打硬仗、善于工作的執法隊伍。

二是將提升執法理念與遏制不良罰款行為相結合。加強執法隊伍建設，需要提升執法理念。什么樣的執法理念才是合適的？對此學者眾說紛紜，筆者認為孟鴻志（2021）提出的行政執法理念適合當下的要求，即要樹立“以人民為中心”的行政執法理念，建立“相對人中心主義”的行政執法模式，實現執法目標從管理相對人到服務相對人，執法主體從分散到集中，執法過程從單方決定到協商合作的轉向，行政執法方式走向“權利保障型”，革新傳統執法方式，廣泛使用柔性執法方式"[17]。這種執法理念、方式的轉變與遏制不良罰款行為可以緊密結合，兩者可以互為因果關系。

三是將轉變政府職能與激發民營企業活力相結合。政府的職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，可概括為宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護等。這些職能發揮是否好與能否激發民營企業活力緊密相連。對此，上海已經先行先試，實現了政府職能方向、職能重心、職權職責范圍、職能實現方式等的調整和轉變[18]，進一步激發了民營企業高質量發展的活力。

四是將摒棄政府部門靠罰款增加稅收的方式與提升營商環境相結合。以罰款為目的的執法行為看似凈化了營商環境，實則破壞了營商環境的基礎，打擊了民營企業的信心。《中共中央"國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》明確指出，完善監管執法體系，按照教育與處罰相結合原則，推行告知、提醒、勸導等執法方式，對初次違法且危害后果輕微并及時改正的依法不予行政處罰。從結果上講，只有摒棄政府部門靠罰款增加稅收的方式，維護企業合法權益，才能獲得穩定的稅收，從根本上增加財政收入。

五是將提高民營企業守法水平與提高市場治理水平相結合。企業的主要目標是獲得經濟效益，在生產經營中，基于盈利、技術瓶頸、成本控制等因素，并非所有民營企業都是守法的模范，總有不法之徒鉆市場、政府和法律的漏洞，這就要求政府在提高市場治理水平的同時提高民營企業守法水平，通過全面構建親清政商關系，采取教育座談會、法律培訓班、加強民營企業黨組織建設等形式，主動作為、靠前服務，依法依規為民營企業解難題、辦實事，不斷激發民營企業創新活力和創造潛能。

參考文獻：

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[6]全國人大.中華人民共和國行政處罰法[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2021（2）：261-270.

[7]小微企業處罰約占到80%[J].江蘇安全生產，"2018（11）：6.

[8]劉保林.全國工商聯發布《中國民營企業社會責任報告（2022）》[J].中國產經，2023（7）：86-89.

[9]阿里巴巴因“二選一”被罰182.28億[J].中國品牌，2021（5）：31.