基層減負(fù)視角下政府績效考核水平影響因素研究

摘要：政府績效考核的本質(zhì)是基于目標(biāo)對政府行為導(dǎo)致的后果進(jìn)行評價，從基層減負(fù)的角度審視政府績效考核，意味著在特定的技術(shù)條件下，采用革新方法替代傳統(tǒng)評估途徑與戰(zhàn)術(shù)，在達(dá)成對基層政府效能評定的同時，顯著降低一線公務(wù)員的負(fù)擔(dān)。故而以模糊集定性比較分析法為研究工具，對基層減負(fù)視角下政府績效考核的影響因素進(jìn)行探討，旨在推導(dǎo)出對政府績效考核具有增效效果的組態(tài)構(gòu)件，并且嘗試引入“政府績效噪聲”概念，對分析得出的有益組合進(jìn)行反思，得出結(jié)論：在基層減負(fù)政策背景下，政府可以通過推動信息化政府建設(shè)、考核指標(biāo)體系完善來達(dá)成減負(fù)預(yù)期，提升政府績效水平，并應(yīng)采取相應(yīng)的措施有效消解績效“噪聲”。

關(guān)鍵詞：基層減負(fù)；模糊集定性比較分析；政府績效考核

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2025）02-0058-05

A Study on the Influencing Factors of Government Performance Assessment

from the Perspective of Alleviating the Burden at the Grassroots Level

Zhao Jiangtao1Zhao Xinyu2

（1. School of Government， University of International Business and Economics， Beijing 100029;

2. School of Public Administration and Policy， University of Technology， Dalian 116081）

Abstract： The essence of government performance assessment is to evaluate the consequences of government actions based on set objectives. Viewing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction means that， under specific technical conditions， we should adopt innovative methods to replace traditional assessment approaches and tactics. This not only achieves an evaluation of the effectiveness of grassroots government but also significantly reduces the burden on front-line civil servants. Therefore， with fuzzy-set qualitative comparative analysis （fsQCA） as the research tool， this study explores the factors influencing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction， aiming to derive configurational components that enhance the effectiveness of government performance assessment. Furthermore， by introducing the concept of “government performance noise”， the study reflects on the beneficial combinations derived from the analysis and draws the following conclusion： In the context of the grassroots burden reduction policies， the government is able to achieve the expected burden reduction and enhance government performance by promoting the construction of an information-based government and improving the assessment indicator system， and take corresponding measures to effectively mitigate performance “noise“.

Keywords： alleviating the burden at the grassroots level; the fuzzy-set qualitative comparative analysis; government performance assessment

近年來，我國基層治理領(lǐng)域面臨著基層干部過度負(fù)擔(dān)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這不僅削弱了其工作效率，還直接影響到公共服務(wù)的質(zhì)量與民眾滿意度。為此，黨中央自2018年以來，采取了一系列有針對性的政策措施，旨在系統(tǒng)性地減輕基層公務(wù)人員的非職業(yè)性負(fù)擔(dān)，以期重塑一個高效、響應(yīng)迅速的基層治理生態(tài)。2018年，中共中央辦公廳頒布的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確指出了當(dāng)時存在的檢查考核過于頻繁、項(xiàng)目繁雜、多頭并行以及過分依賴痕跡管理而忽略實(shí)際成果的問題［1］。這些問題不僅消耗了基層干部的寶貴時間和精力，還催生了形式主義和官僚主義的不良風(fēng)氣。緊接著，2019年，中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，正式宣告該年為“基層減負(fù)年”。通知著重強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制文件的下發(fā)和會議的召開頻率，防止“文山會海”現(xiàn)象的反彈，以切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，提升治理效能［2］。2020年，中共中央辦公廳進(jìn)一步出臺《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，旨在深化和拓展基層減負(fù)工作，確保政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不降低、力度不減弱，同時密切跟蹤形式主義問題的老生常談與新出現(xiàn)的表現(xiàn)形式，以及時調(diào)整治理策略［3］。

中央的減負(fù)號召在基層引起了強(qiáng)烈的反響。不同地方政府按照中央文件要求，出臺了一系列不同的減負(fù)措施，其中包含基層績效考核的新路徑。這些基層績效考核的新路徑大致可以分為以下兩類：一是“主動加碼”，即在原來績效考核要求的基礎(chǔ)之上，主動添加有關(guān)基層減負(fù)的新要求（如規(guī)定發(fā)文和會議的數(shù)量），將新的要求納入到考核體系之中。二是“主動減量”，即在原來績效考核要求的基礎(chǔ)之上，主動減少一些不必要的流程，甚至直接取消一些績效考核要求。

然而，根據(jù)《人民日報》《半月談》等一些主流媒體的跟蹤報道以及學(xué)界對于基層減負(fù)視角下的政府績效考核的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，這些基層績效考核的新路徑的確在一定程度上減輕了基層負(fù)擔(dān)，但是仍然存在著許多問題。一些基層政府采取“主動加碼”的新路徑造成了“濫發(fā)責(zé)任狀”的新問題，基層行政干部忙于應(yīng)付，隔三岔五就要準(zhǔn)備材料、開會匯報、陪同檢查，不堪重負(fù)［4］；而另一些基層政府采取“主動減量”的新路徑造成了“越減越負(fù)”的新問題，比如精簡了文件卻提高了標(biāo)準(zhǔn)、精簡了會議卻提高了時長、精簡了調(diào)研卻增加了名目、精簡了慣例卻增添了潛規(guī)則等新現(xiàn)象［5］。那么面對出現(xiàn)的新情況和新問題，基層政府如何在基層減負(fù)視角下真實(shí)提高績效考核水平以達(dá)到減輕基層干部負(fù)擔(dān)的目的？在回答這個疑問之前，需要對另一個問題進(jìn)行研究，即哪些因素影響了基層減負(fù)視角下的政府績效考核？

有鑒于此，本研究擬對基層減負(fù)視角下政府績效考核的影響因素進(jìn)行探討，借助模糊集定性比較分析法的架構(gòu)理論和布爾代數(shù)運(yùn)算來揭示基層減負(fù)視角下對政府績效考核具有增效效果的組態(tài)構(gòu)件，并且嘗試引入“政府績效噪聲”概念，對分析得出的有益組合進(jìn)行反思，給出消解政府績效“噪聲”的政策建議，以期為我國基層減負(fù)視角下政府績效考核增效提供有益借鑒。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

在公共部門績效評估領(lǐng)域，定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis）備受矚目，其廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可為本研究提供了有力的支持。QCA通過使用集合理論和布爾代數(shù)，可以將復(fù)雜的因果關(guān)系表達(dá)為明確的邏輯關(guān)系，同時也允許研究者根據(jù)研究目的和數(shù)據(jù)特點(diǎn)靈活選擇不同的分析策略，是“以案例研究為導(dǎo)向的理論集合研究方法”［6］。其中，模糊集定性比較分析（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，F(xiàn)sQCA）在超越二分類條件以及多值條件的局限性上發(fā)揮了重要作用［7］，允許案例在不同條件集合中的隸屬度不是簡單的“是”或“否”，而是可以在0到1之間取任何值，這反映了現(xiàn)實(shí)世界中的模糊邊界和部分隸屬現(xiàn)象。

（二）分析框架

政府績效考核的本質(zhì)在于基于目標(biāo)對政府行為以及由政府行為所導(dǎo)致的后果進(jìn)行評價，旨在分析政府公共治理目標(biāo)和政府行為的一致性與有效性［8］，而從基層減負(fù)的角度審視政府績效考核，意味著在特定的技術(shù)條件和環(huán)境背景下，采用革新方法替代傳統(tǒng)評估途徑與戰(zhàn)術(shù)，旨在達(dá)成對基層政府效能評定的同時，顯著降低一線公務(wù)員的負(fù)擔(dān)。基于這一認(rèn)知，本研究探討融合了技術(shù)、組織和環(huán)境（TOE）理論框架與基層政府績效考核的實(shí)際場景，系統(tǒng)性地剖析技術(shù)、組織架構(gòu)以及外部環(huán)境三維度對于減負(fù)導(dǎo)向下績效考核的影響。

其一，技術(shù)因素。基層政府的“信息化建設(shè)”和“績效指標(biāo)體系”建構(gòu)情況是本文選取的基層減負(fù)視角下基層政府績效考核技術(shù)層面的影響因素。在“信息化建設(shè)”方面，信息化建設(shè)水平對于地區(qū)基層政府績效考核具有重要推動力。有學(xué)者認(rèn)為，較高的信息化建設(shè)水平可以打破基層政府部門之間的固定界限，通過信息化的資源共享平臺可以強(qiáng)化參與者之間的信息溝通［9］。一般而言，信息化建設(shè)水平越高，越能提高基層政府績效考核水平。在“績效指標(biāo)體系”方面，績效指標(biāo)體系的建構(gòu)在政府績效考核中占據(jù)至關(guān)重要的地位。有學(xué)者認(rèn)為，績效指標(biāo)體系的建構(gòu)問題是當(dāng)前影響我國政府績效考核水平的關(guān)鍵命題［10］。因此，完善的績效指標(biāo)體系的建構(gòu)是提高基層政府績效考核水平的必要條件。

其二，組織因素。基層政府的“上級政府支持”和“自身重視程度”是本文選取的基層減負(fù)視角下基層政府績效考核在組織層面的影響因素。在“上級政府支持”方面，當(dāng)前我國政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為“壓力型體制”，下級政府的行為往往需要得到上級政府的支持和認(rèn)可才能持續(xù)開展。如果缺乏強(qiáng)有力的上級政府支持，那么提高基層政府績效考核水平的可能性較低。因此，上級政府對下級政府的支持是提高基層減負(fù)視角下政府績效考核水平的關(guān)鍵因素之一。在“自身重視程度”方面，基層政府自身作為績效考核的具體實(shí)施者和基層減負(fù)的受益者，其自身的重視程度決定了能否提高基層減負(fù)視角下的基層政府績效考核水平。因此，基層政府自身的重視是提高基層政府績效考核水平的必要條件。

其三，環(huán)境因素。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”和“政策制定情況”是本文選取的基層減負(fù)視角下基層政府績效考核在環(huán)境層面的影響因素。在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”方面，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)我國預(yù)算績效改革推進(jìn)大致符合“胡惟庸線”的分布規(guī)律，即東南側(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展遠(yuǎn)大于西北側(cè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)［11］。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，越能提高基層政府績效考核水平。在“政策制定情況”方面，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)通過正式的政策和法律形式推動政府績效考核改革的地區(qū)，為績效考核改革提供了持續(xù)發(fā)展的合法性基礎(chǔ)［12］。因此，政府有關(guān)績效考核政策的制定情況是提高基層政府績效考核水平的關(guān)鍵因素之一。

綜上所述，本文基于組態(tài)視角選取技術(shù)層面的信息化建設(shè)、績效指標(biāo)體系，組織層面的上級政府支持、自身重視程度，環(huán)境層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策制定情況等條件變量，分析提高基層減負(fù)視角下的政府績效考核水平的組態(tài)路徑。具體分析框架如圖1所示。

圖1基層減負(fù)視角下的政府績效考核水平的影響因素分析框架

（三）案例選取

本研究所選取的基層政府績效考核案例來源于《中國縣級政府績效藍(lán)皮書》以及各政府網(wǎng)站、新聞報道和學(xué)術(shù)期刊等。在案例篩選的過程中，嚴(yán)格遵循典型性、多樣性、相似性和可行性四個原則［13］，以確保研究的有效性和可靠性。

鑒于此，本文案例選擇步驟如下：首先，從《中國縣級政府績效藍(lán)皮書》以及各政府網(wǎng)站、新聞報道和學(xué)術(shù)期刊篩選出案例時間跨度為2016—2021年的符合要求的案例30個，接著對各案例分別進(jìn)行編碼校準(zhǔn)；其次，對各案例的條件變量和結(jié)果變量進(jìn)行編碼賦值；最后，從各方面收集資料，對案例編碼賦值的科學(xué)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行驗(yàn)證，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（四）變量設(shè)定

在選擇條件變量時，需要考慮兩個主要因素：首先，條件變量的選擇應(yīng)該基于理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本研究依托技術(shù)、組織和環(huán)境（TOE）的理論框架，從這三個方面選擇關(guān)鍵的條件變量；其次，選擇的條件變量數(shù)量應(yīng)該適中，過多的變量可能會導(dǎo)致分析的復(fù)雜性增加，而不是提供更多的科學(xué)解釋。基于這些考慮，本研究結(jié)合現(xiàn)有研究成果和經(jīng)驗(yàn)，對條件變量和結(jié)果變量進(jìn)行編碼，并構(gòu)建了一個詳細(xì)的真值表，具體內(nèi)容見表1。

表1結(jié)果變量和條件變量編碼及數(shù)據(jù)來源

變量一級指標(biāo)二級指標(biāo)變量編碼數(shù)據(jù)來源結(jié)果

變量基層政府

績效考核

水平實(shí)現(xiàn)高績效水平（A級）達(dá)成減負(fù)目標(biāo)入選優(yōu)秀案例一個條件都不符合為0；符合一個條件為0.33；符合兩個條件為0.67；三個條件全部符合為1《中國縣級政府績效指數(shù)報告》條件

變量技術(shù)因素信息化

建設(shè)本地已建設(shè)并納入使用信息化系統(tǒng)為1；否則為0根據(jù)政府網(wǎng)站、公開報道和學(xué)者研究整理績效指標(biāo)

體系本地已購買或自行開發(fā)了績效指標(biāo)體系為1；否則為0根據(jù)政府網(wǎng)站、公開報道和學(xué)者研究整理組織因素上級政府

支持有上級領(lǐng)導(dǎo)支持或上級政策文件支持為1；否則為0根據(jù)政府網(wǎng)站、公開報道和學(xué)者研究整理自身重視

程度有績效評估機(jī)構(gòu)建設(shè)或資金投入為1；否則為0根據(jù)政府網(wǎng)站、公開報道和學(xué)者研究整理?xiàng)l件

變量環(huán)境因素經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平本地的人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于全省中位數(shù)以上為1；否則為0《2022中國統(tǒng)計(jì)年鑒》政策制定

情況本地出臺減負(fù)政策為1；否則為0根據(jù)政府網(wǎng)站、公開報道和學(xué)者研究整理二、數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

（一）單個條件必要性分析

按照定性比較分析的邏輯設(shè)定，當(dāng)單個條件的一致性水平（Consistency）大于0.9時，該條件為結(jié)果發(fā)生的必要條件［14］。運(yùn)用fsQCA3.0軟件分析基層減負(fù)視角下的基層政府高績效考核水平的一致性和覆蓋度，表2顯示了檢驗(yàn)結(jié)果。

表2單個條件的必要性分析

變量一致性覆蓋度信息化建設(shè)0.463 3330.926 667～信息化建設(shè)0.536 6670.460 000績效指標(biāo)體系0.666 6670.750 000～績效指標(biāo)體系0.333 3330.428 571上級政府支持0.963 3330.722 500～上級政府支持0.036 6670.110 000自身重視程度0.963 3330.666 923～自身重視程度0.036 6670.165 000經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平0.815 0000.733 500～經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平0.185 0000.333 000政策制定情況1.000 0000.620 690～政策制定情況0.000 0000.000 000從結(jié)果看，上級政府支持、自身重視程度和政策制定情況的一致性系數(shù)大于0.9，表明上級政府支持、自身重視程度和政策制定情況是基層減負(fù)視角下基層政府提高績效考核水平的必要條件。其他單個條件一致性水平均低于0.9，不構(gòu)成結(jié)果的必要條件，需進(jìn)行條件組態(tài)的充分性分析。

（二）條件組態(tài)的充分性分析

本研究采用FsQCA3.0軟件進(jìn)行條件組合的深度剖析，設(shè)定了一致性閾值為0.8與頻數(shù)閾值為1的特定參數(shù)，進(jìn)而得出了三種不同的分析方案：復(fù)合方案、吝嗇方案及中間方案。吝嗇方案可視為條件組合的簡化表達(dá)，而復(fù)合方案則詳盡地展現(xiàn)了條件組合的原始面貌，中間方案常常展現(xiàn)出介于兩者之間且通常更優(yōu)越的特性，因此備受研究者們的青睞。進(jìn)一步觀察表3中的分析結(jié)果，從中可以發(fā)現(xiàn)復(fù)合方案與中間方案在條件組合上呈現(xiàn)高度的一致性，因此本研究決定選擇中間方案作為條件組合分析的主要依據(jù)。

表3條件組態(tài)的充分性分析

項(xiàng)目條件組合原覆蓋率純覆蓋率一致性吝嗇

方案信息化建設(shè)0.463 3330.055 55560.926 667績效指標(biāo)體系*上級政府支持*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平0.518 88900.934績效指標(biāo)體系*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平0.518 88900.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94復(fù)合

方案信息化建設(shè)*上級政府支持*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*政策制定情況0.463 3330.055 55560.926 667績效指標(biāo)體系*上級政府支持*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*政策制定情況0.518 8890.111 1110.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94中間

方案信息化建設(shè)*上級政府支持*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*政策制定情況0.463 3330.055 55560.926 667績效指標(biāo)體系*上級政府支持*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*政策制定情況0.518 8890.111 1110.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94由表3的中間方案可以看出，良好的政府績效考核水平存在兩種條件組合。第一種組合是“信息化建設(shè)*上級政府支持*自身重視程度*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*政策制定情況”，可表述為：無論政府績效指標(biāo)體系水平如何，在高信息化建設(shè)、高上級政府支持、自身重視程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高和政策制定情況好的綜合作用下，政府績效考核水平呈現(xiàn)較高水平。第二種組合是“績效指標(biāo)體系×上級政府支持×自身重視程度×經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平×政策制定情況”，可表述為：在績效指標(biāo)體系完善、高上級政府支持、自身重視程度高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、政策制定情況好的共同作用下，即使信息化建設(shè)水平不高，政府績效考核水平也會呈現(xiàn)較高水平。以上兩種條件組合的總體一致性系數(shù)達(dá)到了0.94，表明兩種條件組合均對結(jié)果變量具有較高的解釋力。

三、研究結(jié)論

深入剖析基層減負(fù)視角下政府績效考核水平的影響因素，對于指導(dǎo)我國基層減負(fù)工作和績效考核的優(yōu)化提升具有重大實(shí)踐意義。本研究借助FsQCA方法，以全國范圍內(nèi)精心挑選的30個縣（市）為案例樣本，系統(tǒng)探討了影響基層政府績效考核水平的多種因素。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步識別了影響基層政府績效考核水平的因素組合，為提升基層政府工作效能和績效管理水平提供了有力支撐。研究發(fā)現(xiàn)：首先，地方政府的績效考核水平受到六個主要因素的綜合影響，包括信息化建設(shè)、績效指標(biāo)體系、上級政府的支持力度、地方政府的重視程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及政策制定情況；其次，其中上級政府的支持、地方政府的重視程度和政策制定情況被認(rèn)為是最為關(guān)鍵的單一影響因素；再次，當(dāng)這些因素以兩種不同的組合形態(tài)出現(xiàn)時，它們對地方政府績效考核水平的影響尤為顯著；最后，從實(shí)際效果的角度來看，可以識別出兩種主要的改進(jìn)模式，即信息驅(qū)動型和指標(biāo)驅(qū)動型，它們在提高地方政府績效考核水平方面起到了積極作用。

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作者簡介：趙江韜（2000—），男，漢族，浙江溫州人，單位為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院，研究方向?yàn)閿?shù)字政府、基層治理、公共政策。

趙欣雨（2000—），女，漢族，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟人，單位為大連理工大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)楣补芾怼⒐踩肆Y源管理。

（責(zé)任編輯：楊超）