行政執法重心下移的歸因展開、考量標準及完善路徑研究

摘要：因屬地管理原則和過去執法權配置的弊端，鄉鎮和街道存在權小責大的治理難題，上級政府不能達成其治理目標，群眾深受多頭執法的困擾，行政執法重心下移改革便是在多主體共同期待下產生的。基于“放得下”“接得住”“管得好”3個判斷維度，對賦權實踐進行剖析，并對3個維度的內涵進行豐富和延伸，在融入全過程、整體性、解壓性的理念的基礎上，探討行政執法權下沉的完善路徑。

關鍵詞：行政處罰權下沉；屬地管理；治理效能

中圖分類號：D9"文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.059

黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行戰略部署，“國家治理體系和治理能力現代化”成為改革的目標。作為國家重要組成部分的基層，如何推進基層治理現代化這一命題也成為社會關注、討論的重點領域。近幾年，全國大力推行簡政放權、擴權強鎮、行政執法重心下移等權力配置改革。黨的二十大報告首次對“全面依法治國”進行專章論述，并提出“深化行政執法體制改革”“完善基層綜合執法體制機制”等指示。基層政府執法體制變革與基層治理有著密切關系，由此，本文便探討基層治理現代化背景下行政執法重心下移的歸因展開、考量標準和完善路徑。

1"行政執法重心下移的歸因展開

1.1"鄉鎮街道：以治理需求為導向

習近平總書記指出，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層”。基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮人民政府、街道辦事處和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。鄉鎮作為我國政權體系最基層的單位，直接面對廣大人民群眾，是依法行政最前沿陣地，在治理實踐中負有“屬地管理”的責任，也就是說，鄉鎮需要對其轄區內的事務負總責。基于“屬地管理”的責任，實踐中產生了以下幾個問題。

1.1.1"“屬地管理”職責產生治理需求

街鄉作為觀察民生百態的窗口，能夠第一時間發現各類違法違規行為，但是，以往的行政執法權依法僅配置給縣級以上的行政機關，鄉鎮不具有行政執法權，只能采取口頭教育、約談等“軟性管理”的方式，缺乏“強制力”這一行政執法的特征和“及時性”這一行政執法的要求，當然也就不能實現良好的治理效果，但是街鄉又有屬地管理職責，于是便形成了看得見管不了、管得了罰不了的“無權有責”“權小責大”的治理難題，因此，具備行政執法權前提下的及時精準化解矛盾風險的能力是鄉鎮治理的“核心訴求”。

1.1.2"“屬地管理”與社會治理要求的更新與進步相脫軌

基層政府在發展型政府理念的長期驅動下，受到粗放式管理思維邏輯的支配和影響，奉行“哪怕不出彩，也要不出事”的原則，形成了模糊化治理的行為范式，也催生了“精細化治理”這一概念，實現“粗放”到“精細”“管理”到“治理”雙重價值維度的轉變是社會的新要求和新期待。同時，社會要求的不斷更新與進步也促使基層執法理念、治理需求的轉變，在原先沒有推進行政執法重心下移改革前，街鄉沒有確定性的行政處罰權，也就不能確定所謂權責清單，執法活動便會喪失核心，“屬地管理”要求下的基層執法人員實則成為“團團轉”的“無頭蒼蠅”，這與強調“網格化治理”“一盤棋治理”“靶向治理”的精細化社會治理的要求格格不入。

1.1.3"“屬地管理”的濫用化、畸形化

雖然街鄉沒有相應的執法權，但上級部門基于街鄉與基層的“天然聯系”和“屬地管理”原則，經常會在執法活動過程中要求街鄉參與或協助，這本是整體性治理的必然性要求和結果。但在實踐中，大量存在上級政府甩責的情形，大量的執法事務轉移由街鄉完成，“屬地管理”就成了上級部門逃避責任的“正當理由”，使基層政府承擔著最終的兜底責任，這使本該在上級執法任務中扮演的“配合者”的角色轉化成為“主導者”角色，這種被動式轉化而來的“主導者”身份長期困擾基層執法人員的心理，久而久之并不有利于基層的良性發展，因此，具備行政執法權前提下的自發主動回應社會問題的積極性也是街鄉基層治理的重要需求。

1.2"縣級以上行政機關：以治理目的為導向

街鄉是國家治理體系和治理能力的“神經末梢”，行政執法能否以一種高效率、全方位的狀態嵌入街鎮、滲入鄉村，能否實現政府治理在全社會的“四通八達”是縣級以上行政機關的重要價值追求，“如果法律不能在基層社會得到落實，法治將成為空談”。另外，按照一般社會觀念和實際工作邏輯，市域治理能力是省域治理能力的呈現，縣域治理能力又是市域治理能力的表征。上面千條線，下面一根針，因此，街鄉的治理能力便成為一個地方社會治理能力的最終依歸，對自己所管轄區域內的街鎮，上級行政機關都希望其能夠管好、治好一方水土，以彰顯本地方所謂強大的管理水平和良好的治理效能，而且如果基層治理暴露出一些嚴重的問題，自己本身也“難辭其咎”，這也使提升街鄉的執法能力成為縣級以上行政機關的治理目的之一。但是，基于執法層級較高的“懸浮執法”下，治理難以嵌入貫通全社會，同時也使基層執法人員手腳束縛而開展工作困難，這些都與非基層行政機關的治理目的產生沖突和矛盾。

1.3"人民群眾新期待：以理性治理為導向

在中國傳統“大行政”“強執法”體制的影響下，加之法治政府建設本就是法治國家建設的主體工程，群眾對政府執法手段、程序、結果都予以了極大的關注，這種關注度往往高于一件普通的司法判決。群眾對“多頭執法”“突擊執法”“重復執法”這類非理性執法以及由此產生一些暴力管理、推諉扯皮、基層腐敗等問題已詬病多年并深惡痛絕。執法管轄主體應當固定化、具有唯一確定性，而多元化、不確定性的執法管轄主體不可避免地會因“行政官僚”而產生多頭執法、相互推諉，群眾辦事就會“兩頭跑”和“體外循環”。因此，“九龍治水”追根溯源，是多執法主體之間無法合作與整合，權責紊亂交叉等涉及執法權配置這個深層次、結構性的因素。而行政執法重心下移通過賦予鄉鎮（街道）執法權并組建綜合行政執法機構后，統一以鄉鎮（街道）名義開展執法活動，部門站所整合、權力職責融合，從而執法權配置得以明確和定型，“重復執法”問題行為也得到避免。因此，推行行政執法重心下移，回應了群眾對依法行政的新期待和新要求，有助于保障群眾權益。

2"行政執法權重心下移的效果考量標準

關于行政執法重心下移后街鄉的執法現狀如何進行考量的問題，基于其是政府“自我革命”的產物，可以從賦權改革的原旨、文件政策的內容出發以明確標準，建構一整套分析框架。在《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉修改情況的匯報》中，全國人大憲法和法律委員會明確強調，要確保行政處罰權能夠“放得下、接得住、管得好”。“放得下”“接得住”“管得好”這三項原則為后來的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》以及各省份賦權的決定、通知、意見等各項文件所吸納并不斷強調。下文試以這三項原則為基點，對其內涵和外延進行釋明。

2.1"“放得下”：賦權與賦能的統一

行政組織內部缺乏履行行政任務的人員、編制、經費等，行政管理法便得不到有效的實施。“重心下移、力量下沉、保障下傾”是行政執法重心下移改革的基本規律，權力配置和資源配置雙向發力也已成為改革的共識。許多地方執法力量雖有下沉但仍不充分，有的街鄉反映根本沒有多少執法工作人員，有的執法隊還沒有配備隊長，人員架構甚至都還沒形成，而有的綜合執法大隊只有一個支隊長，負擔過重、苦不堪言。如果執法重心下移的同時執法力量沒有下沉，也就意味著原先基層因屬地管理職責承接的執法事務在賦權后只是變得“名正言順”，“交辦事項”變成了“正式職能”，在某種程度上改革的作用將會局限于象征性意義，并不會促進基層治理能力的整體性提升，“小馬拉大車”“權責失衡”的基層處境問題只會愈演愈烈，這與行政執法重心下移的改革圖景是背道而馳的。因此，筆者認為，“放得下”至少包括兩層判斷維度：一是權力能放得下。二是資源、經費、編制、人員等力量和保障能放得下，即既要賦權，更要賦能，以實現行政處罰權下沉從“形”到“質”的有效轉化。

2.2"“接得住”：契合性與有效性的統一

“放得下”是“有沒有”的問題，而“接得住”則聚焦“好不好”的問題。筆者認為，“接得住”一是要考量契合性，即賦權內容真正契合基層治理需求，是對底層高頻高發違法行為的處置實權而非虛權，是不僅包括行政處罰權及行政強制權這些“面子性權力”，還應包括相應的“里子性權力”，如考核權、人事權、統一指揮協調權等，這是十分必要的，“鄉鎮政府擁有這些建議權、話語權、參與權，是確保權力下放真正落地并為提升治理績效賦能的配套條件”。二是要考量有效性，即基層能否有效承接賦權內容，主要是根據街鄉現有執法能力匹配專業要求的層次和實踐操作的難度，一般下放的是專業性要求較低、實踐操作難度不大的權力。現有賦權的環節設計可見，街鄉能得到何種職權，并未實際參與，而行政執法重心下移本質又是推動基層治理能力現代化，因此，無論是契合性還是有效性，都需要上級政府在賦權前開展充分評估和調研，否則，改革只是“竹籃打水一場空”。實踐中契合性方面較好即賦權事項整體皆比較契合基層治理的迫切需求。但在有效性方面，仍有街鄉認為有許多無力承接的領域或是僅有部分事項能夠承接。

另外，賦權回收程序便是以“有效性”為核心指標，在下放權力后，將街鄉在實踐中行使不當的職權，基于動態化賦權理念通過法定程序予以收回至縣級政府的制度安排，但這一制度安排在實踐中還應被進一步深化實施，防止成為“樓閣上”的制度。同時也要注意到，不能演變為任意擴大下放范圍而又過度提高回收頻率，使執法主體不再穩定性、固定化，這并不利于行政公信力。對街鄉暫時無法有效承接執法權的，一些地方探索并采用“派駐執法”“街鄉吹哨、部門報到”這兩種模式作為滿足街鄉治理需要的一種過渡性、補充性方案，如《浙江省綜合行政執法條例》就規定，“對暫不具備承接能力的鄉鎮、街道，縣（市、區）人民政府可以通過部門派駐執法隊伍等方式開展行政執法工作”，實踐中效果良好。

2.3"“管得好”：依法和善治的統一

基層如何“管得好”，是行政執法重心下移不可回避的重要課題。“縣級以上政府擁有行政執法權”這種執法權配置的設計目的在于避免基層行政執法權濫用、錯用所帶來的問題和風險，如果為了基層治理需要而拋棄法律的正確執行這一追求，行政執法重心下移改革將“得不償失”。因此，改革要平衡好法治與效能關系，最終實現依法善治。以往職能部門能夠快速聚焦“主責主業”，業務能夠較好地得到專業性、獨立性執行，執法權限一旦整合“打包”給街鄉，這對本就有待考證的工作人員執法素養提出了更高的要求，執法工作人員的壓力會進一步增大。

另外，下放的權力是街鄉迫切需要的，大部分就是“街頭執法”“前線執法”，從特質上看，該類執法本身就直接“曝光”在社會生態之中，長期受到各方力量聚焦，與群眾切身利益緊密相關，風險高、壓力大、約束多；另一方面，從執法權配置對群眾心理影響角度看，群眾對執法活動的配合度、信賴度、合法性“本能的”隨行政部門級別的遞增而增強，對最底層的街鄉的執法行為，容易產生懷疑和抵抗，直接表現就是街鄉成為執法主體后，作為行政訴訟被告、行政復議被申請人的案件數量激增。如此，“街鎮在重壓和苛責之下反而影響正常執法工作的開展”，同時干群關系在基層也會進一步惡化。因此，應回歸整體性治理理念，“放權不等于放責”，上級政府要在賦權后對街鄉進行全方位、多形式的指導和有效、必要的監督，從而確保“管的好”。

綜上，“放得下、接得住、管得好”這三項原則并非相互割裂，而是共同構成有機整體，“放得下”是前提，沒有職權就沒有一切；“接得住”是站在基層的立場上，嚴禁為了放權而放權，是對“放得下”的限制，更是對后續“管得好”的保障；“管得好”則是行政執法重心下移的根本目的，也是核心問題，三個環節都需要基層和上級政府形成合力共同推進，缺一不可。

3"行政執法權重心下移的完善路徑

3.1"嵌入“全過程”理念，實現基層接好管好

全過程理念要求上級政府和街道聚焦行政執法權下沉全周期、全過程，在賦權前中后期下大力氣促進從“看得見管不了”“管得了”，到“管得好”的實質轉變，實現基層治理能力現代化這一改革的最終依歸。行政執法權下沉前，要圍繞經濟發展水平、人口規模、產業結構以及執法工具、執法人員等方面建立并細化可賦權的多維評估體系，改“應放盡放”為“能接則放”，推廣街鄉“做菜單”、職能部門“送菜單”、縣級政府“上菜單”的權責清單制定機制，而不是由省、縣級政府“一刀切”式打包下放。對暫不能有效承接的街鄉，采用“派駐執法”“街鄉吹哨、部門報到”“窗口前移”的執法重心下移模式，明確派駐人員統一接受街鄉指揮協調，并推行街鄉對派駐人員的工作反饋、評價、考核機制，防止職能部門“報到”流于形式、敷衍塞責。

對確定需要賦權的街鄉，探索“保留過渡期+示范執法”的賦權機制，為賦權后基層依法善治奠定基礎，防止執法權運行缺失。行政執法權下沉后，設計并落實上級政府指導培訓責任制、掛鉤制，取消派駐執法人員后，可以探索以縣業務主管部門為主，省、市業務主管部門參與的執法培訓員派駐制度，即通過向街鄉派駐培訓員的方式對其執法權運用加強系統性、組織化、一體化指導和培訓，避免上級政府走過場式、碎片化完成培訓任務，還可以借助公職律師、基層法務特派員等社會法治力量充實街鄉執法指導人員，切實提升基層人員的執法素養和能力，加強執法隊伍建設。要開展街鄉執法評估、調研，充分聽取基層意見，并予以固定化、程序化，對在實踐中“管不好”或是專業性、技術性要求過高的執法事項，依程序予以回收并公開。要強化執法監督，解決綜合執法機構內部法制審核人員未配備、不充足問題，對暫時無法解決的街鄉，可以先建立起縣司法行政部門和行業部門提級審核把關機制，彌補專門法制審核力量不足，加強對法制審核科室的“去辦案化”、“強審查化”的職能塑造，落實內部執法監督。同時加強監督與指導聯動一體推進，把監督中發現的問題作為指導培訓的方向和重點，確保法律在基層的正確實施。

3.2"融入“整體性”理念，賦能基層治理

整體性理念，即堅持系統觀念拓展視野，將基層行政執法融入整個社會治理的場景中，通過集成內外部各種手段和方法，以一種“合力”的狀態賦能基層治理。一是要強化黨建引領賦能基層執法。街鄉要以大抓黨建促基層網格化治理，統籌推進轄區內各社區、鄉村黨支部盡快搭建起涵蓋黨支部干部、黨員志愿者、社工等多元力量的網格員體系，結合工作重點對群眾開展專門法律法規宣講，可以探索將網格員納入行政執法系統的鄉村、社區巡查工作中，對簡易案件可采取教化勸導、說服教育或與綜治員協作督導整改的方式，對較難案件做到發現問題立即“吹哨”、執法部門及時“報到”，構建“網格員+綜治員”的高效治理新格局，有效解決隊伍不足、負荷過重、執法滯后、處罰被動的問題。二是要突出科技數字賦能基層執法。各地可以建立好、運用好、宣傳好行政執法一體化平臺，既要健全信息共享、線索移送、電子送達、電子支付、聯合執法等應用，開展線上一體化執法辦案，又要健全執法檢查、案卷評查、評議考核、證件管理等功能，開展一體化執法“教科書式”的指導培訓和監督檢查，還要設置便民服務應用，完備線上執法主體資格查詢功能，方便群眾知曉執法權配置轉移情況，快速了解以準確定位責任主體，有效減少行政濫訴、錯訴；三是要逐步有序探索社會組織賦能基層執法路徑，構建“政府+社會”協同治理大格局，將一些政府履行效果欠佳、社會自主治理效果更好的職能向社會多元主體外移、或通過購買形式提供某些公共服務以培育社會力量、回應社會需求，解決基層治理力量單一過薄問題，減輕街鄉工作負荷。當然，街鄉也要增強涵蓋合同審慎管理、可外包職權評估、承包商選擇評價監測在內的一系列能力，避免出現社會主體利用服務破壞市場秩序、危害社會公平的行為，防止造成政府合法性嚴重受損的后果。四是加強行政爭議訴源治理，探索多途徑的非訴訟糾紛解決機制，堅持和發展行政執法領域的“楓橋經驗”。人民法院對行政訴訟中街鄉的一些普遍性、多發性執法問題，通過加強發送司法建議、發布專門典型案例、建立會商機制等形式，督促及時整改，從源頭上減少行政爭議。

3.3"樹立“解壓性”理念，切實為基層減負

“解壓性”理念能夠有效應對基層“壓力型執法”的困境，強調上級政府要轉變觀念、通過精準定位基層需要，以建章立制為街鄉減負減壓以確保執法權正常運轉。一是要推進市縣兩級編制向街鄉傾斜。建立健全上級政府抽調基層執法人員規章制度、程序，明確相關人員禁止借調原則，設置限額以縮小抽調空間，創新“人隨事走、編制保留”的做法，從省級層面設定目標，各市域根據具體情況，確定街鄉行政編制在縣級行政編制總量、街鄉綜合執法隊伍編制在縣級綜合執法隊伍編制總量、在街鄉行政編制總量的最低限額的目標任務，確保街鄉執法力量基本充足。另外，可以適當增加街鄉的職級職務；二是要探索并建立街鄉擁有相對獨立的財權制度或執法經費支出專項保障，明確下發的經費由鄉鎮、街道自主統籌、獨立安排。暢通基層反映渠道，確保執法隊伍辦案場所、執法裝備、設備、工具齊全，做到人、財、物配置同執法權配置轉移同時同步進行；三是要加強研究并實施街鄉執法隊伍的激勵鼓勵政策。制定鄉鎮街道執法崗位津貼辦法，提高鄉鎮街道執法人員在收入、生活上的待遇。將對鄉鎮、街道執法人員的獎勵表彰納入現有的獎勵表彰項目中，并明確占比份額。同時，要促進考核、檢查、評價規范化、制度化，嚴控考核次數，減少不必要的、過頻的示范評價、申報、創建等，把基層工作人員從應付上級檢查的工作常態中解放出來。此外，通過健全黨政聯席會議體制，及時回應街鄉執法過程中產生的疑難問題，主動解決執法人員不愿執法、不敢執法的畏難情緒。

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