支持新型電力系統(tǒng)建設的財稅政策研究

摘要：隨著“雙碳”目標的提出，構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)已成為我國電網企業(yè)的首要任務，這一過程中綠色財稅支持不可或缺。基于此背景，本文對電網企業(yè)現(xiàn)行財稅政策進行梳理，分析新型電力系統(tǒng)建設背景下現(xiàn)行財稅政策支持存在的問題，并提出相應的優(yōu)化建議，為國家綠色財稅政策的制定提供可資借鑒的參考，從而基于財稅政策視角更好地推動新型電力系統(tǒng)建設，為“雙碳”目標的實現(xiàn)貢獻行業(yè)力量。

關鍵詞：新型電力系統(tǒng)；財稅政策；電網企業(yè)

中圖分類號：D9"文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.057

0"引言

新型電力系統(tǒng)是指以新能源為供給主體的電力系統(tǒng)。新型電力系統(tǒng)以確保能源電力安全為基本前提，以滿足社會經濟發(fā)展電力需求為首要目標，以堅強智能電網為樞紐平臺，以源網荷儲互動與多能互補為支撐（吳迪，2022）。新型電力系統(tǒng)和傳統(tǒng)電力系統(tǒng)相比具有清潔低碳、靈活高效的優(yōu)勢，在安全穩(wěn)定高效之外還要實現(xiàn)“雙碳”目標（見表1）。

由于我國能源行業(yè)碳排放占到全國總量的80%以上，而電力行業(yè)碳排放在能源行業(yè)中的占比超過40%，這一客觀事實奠定了新型電力系統(tǒng)在“雙碳”目標中的基礎地位，構建新型電力體系成為當前我國電網企業(yè)的首要任務。財稅政策作為國家調節(jié)資源配置與彌補市場失靈的重要手段，對新型電力系統(tǒng)建設起著舉足輕重的作用。因此，對現(xiàn)行財稅政策存在的問題進行分析并提出優(yōu)化建議具有重要現(xiàn)實意義，有利于在新型電力系統(tǒng)建設初期促進資源優(yōu)化配置，解決企業(yè)轉型成本過高、融資困難等問題，從而有助于新型電力系統(tǒng)相關產業(yè)的健康發(fā)展。

1"綠色財稅政策支持新型電力系統(tǒng)建設的必要性

綠色財政是指政府頒布實施、利于促進綠色經濟發(fā)展的一系列財稅政策措施的總和，包括綠色投資、綠色采購、綠色稅收與補貼（劉西明，2013）。首先，新型電力系統(tǒng)建設需要財稅政策分擔轉型成本。新型電力系統(tǒng)建設具有投資力度大、周期長、風險高等特點，因此面臨較高的轉型成本，通過財稅政策分擔電網企業(yè)綠色低碳轉型成本，才能提升其實施綠色轉型的積極性。第二，新技術、新裝備創(chuàng)新需要財稅政策分擔調整成本。企業(yè)開展綠色創(chuàng)新活動需要購置新型研發(fā)設備、投入大量研發(fā)資金，承擔較高的調整成本（畢茜，李虹媛，2019）。綠色財稅政策是降低轉型中企業(yè)調整成本的有效途徑，政府通過綠色財稅政策支持新技術、新裝備的研發(fā)活動，從而有效降低電網企業(yè)綠色轉型中的調整成本。第三，新基建需要財稅政策配套制度有效支撐。新型電力系統(tǒng)作為高度融合型、創(chuàng)新型的國家綜合基礎設施系統(tǒng)，將發(fā)展成為國家數字轉型、智能升級、融合創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展的重要基礎設施支撐單元（李偉陽，2021）。因此，新型電力系統(tǒng)的建設不僅立足于能源電力行業(yè)，更著眼于國家新型基礎設施建設全局。因此，有必要對電網企業(yè)現(xiàn)行財稅政策進行梳理，分析新型電力系統(tǒng)建設背景下財稅政策存在的問題，進而提出針對性的改進建議。

2"新型電力系統(tǒng)建設背景下現(xiàn)行財稅政策存在的問題分析

2.1"財稅優(yōu)惠整體激勵不足

通常一種技術從理論研究階段到實際應用需要經過如圖1所示的技術發(fā)展周期，包括基礎研發(fā)、應用研發(fā)、示范、小市場等多個階段，最后才能進行商業(yè)化運作。從整個技術發(fā)展周期來看，公共部門所提供的精準財稅扶持政策是重要驅動力，能夠有效控制企業(yè)研發(fā)失敗帶來的風險并將研發(fā)活動所產生的經濟效益內部化，并且助力企業(yè)重點領域、重大專項關鍵核心技術攻關。

目前我國與新型電力系統(tǒng)建設相關的財政補貼主要包括研發(fā)補貼和項目補貼。一是研發(fā)補貼，以A省電網企業(yè)為例，如表2所示，其2017—2020年研發(fā)（Ramp;D）經費投入比呈波動上升趨勢，2021年有所回落，總體來看研發(fā)經費投入比仍遠遠低于我國電力行業(yè)整體科技經費投入比，說明仍存在通過增加財政補貼來提高企業(yè)研發(fā)經費投入比的空間。

二是項目補貼，電網企業(yè)取得的補貼資金主要集中在政策性電網投資。以A省電網企業(yè)獲取的基本建設性資金為例，由表3數據可以看出，2017年至2020年A省電網財政投入的基本建設性資金金額逐年降低，占當年固定資產投資額的比例也呈逐年降低趨勢，可見財政投入對A省電網基本建設項目的補貼力度在逐年減小。從整體固定資產投資情況來看，財政投入只占很小的一部分。

2.2"現(xiàn)行財稅政策覆蓋范圍不全面

現(xiàn)行財稅優(yōu)惠政策尚未覆蓋至新能源消納、現(xiàn)代能源體系建設以及儲能技術等新型電力系統(tǒng)的重點建設領域。根據期望效用最大化理論，稅盾效應會使企業(yè)增加研發(fā)投入。原因是企業(yè)在研發(fā)成功時得到的收入會因征稅而減少，但研發(fā)失敗時由于費用可抵扣稅款，損失也相應減少，這說明征稅在降低了企業(yè)期望收益的同時，也在一定程度上補償了企業(yè)的虧損，降低了企業(yè)的風險損失（張雪圓，2021）。由于目前相關綠色財稅政策覆蓋范圍較窄、限定條件較多，進而影響了在這些領域投入研發(fā)資金的主動性和積極性。如三免三減半的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策僅有新建輸變電資產納入優(yōu)惠范圍，目前農村配電網建設、改造工程不符合享受優(yōu)惠政策的條件。

2.3"稅收優(yōu)惠措施較為單一

目前我國能源行業(yè)稅收優(yōu)惠措施較為單一，主要以免稅、減半征收、即征即退等直接優(yōu)惠為主，而加速折舊、再投資退稅、稅收抵免、延期納稅等對投資金額大、投資期限長的企業(yè)更有效果的間接優(yōu)惠較少（盧海林，2022）。以固定資產加速折舊政策為例，2019年國家為支持制造業(yè)企業(yè)加快技術改造和設備更新，對固定資產加速折舊優(yōu)惠行業(yè)范圍已擴大至全部制造業(yè)領域。加速折舊政策作為一項具有較強調控和導向作用的政策工具，實證數據表明，對融資約束較高企業(yè)、民營企業(yè)、固定資產凈值率較低企業(yè)、規(guī)模較大企業(yè)、盈利較高企業(yè)以及資本密集度較高企業(yè)的激勵效果更明顯，雖然電力行業(yè)也屬于重資產行業(yè)，但目前加速折舊政策僅針對制造業(yè)領域，對電力行業(yè)技術革新激勵作用不大。

2.4"稅收優(yōu)惠目錄滯后于行業(yè)技術更新

電力行業(yè)屬于資產、技術密集型行業(yè)，新型電力系統(tǒng)建設背景下催生出大量設備更新改造、新技術應用。目前企業(yè)購置并實際使用符合條件的專用設備可以抵免當年所得稅應納稅額，但稅收優(yōu)惠目錄因無法有效跟蹤行業(yè)發(fā)展的技術特點而導致優(yōu)惠政策的針對性出現(xiàn)偏差。具體問題包括優(yōu)惠目錄技術標準滯后、專用設備標準更新不及時等。環(huán)境保護、節(jié)能項目在2021年進行了更新，但公共基礎設施目錄自2008年發(fā)布以來尚未更新。

3"促進新型電力系統(tǒng)建設的財稅政策優(yōu)化建議

3.1"優(yōu)化傳統(tǒng)財政投入方式支撐新型電力系統(tǒng)建設

財政投入對電網企業(yè)作用機理如圖2所示。受外部性的影響，電網企業(yè)主體的邊際收益曲線（MPR0）低于社會邊際收益曲線（MSR），在沒有財政投入支持的情況下，邊際成本曲線（MC0）與企業(yè)邊際收益曲線（MPR0）的交點E0決定了較低的投資水平（I0）。因此，一方面，通過財政補貼、財政投入直接或間接地提高邊際收益，促進電網企業(yè)獲得更多的投資，促使電網企業(yè)主體的邊際收益曲線由MPR0攀升至MPR1，進而影響投資水平I0向右移動，即增加了對電網企業(yè)的投資額，繼而通過投資乘數效應帶動相關領域的發(fā)展。另一方面，通過財政貼息等途徑降低了電網企業(yè)主體的成本，使電網企業(yè)主體的邊際成本曲線由MC0下移至MC1，進而與MPR1相交，產生了新的交點E1。綜上所述可以得出結論：在財政投入政策作用下，使產業(yè)均衡點由E0移至E1，相應的投資水平由I0增加到I1。

圖2"財政投入支持促進電網企業(yè)投資增加

為了充分發(fā)揮綠色財稅政策的激勵效果，結合上述理論，建議從以下3個方面加大電網企業(yè)財稅補貼與稅收優(yōu)惠力度。首先，發(fā)揮政府綠色投資的引導作用，優(yōu)化傳統(tǒng)財政投入方式。其次，加大對新型電力系統(tǒng)相關技術研發(fā)的財政資金投入，在支持光伏、風電等新能源發(fā)展過程中發(fā)揮導向作用，進一步增加對新能源發(fā)展的研發(fā)投入和示范補助。最后，以量化方式精準把握財政補貼的力度。支持新型電力系統(tǒng)建設的財政補貼應當建立科學的成本效益評價體系，對特定項目采用凈現(xiàn)值法，科學計算出量化效益較高時所需成本，精準把握財政投入的力度，促進新型電力系統(tǒng)健康發(fā)展。

3.2"推動財稅政策加快覆蓋新型電力系統(tǒng)建設的重點領域

新型電力系統(tǒng)建設涉及眾多細分領域，本文結合2019年綠色產業(yè)指導目錄，針對可能缺乏財稅政策支持的重點領域，從以下4個方面提出針對性的財稅政策建議。

第一，系統(tǒng)調節(jié)能力建設領域。系統(tǒng)調節(jié)能力建設主要包括新型儲能規(guī)模化和火電靈活性改造2個方面。如圖3所示，中國儲能市場目前主要應用的儲能方式有抽水蓄能、電化學儲能等方式。獨立儲能發(fā)展初期適宜電量補貼或容量補貼政策，可通過電價補貼等政策，促進儲能產業(yè)的發(fā)展，如浙江省針對年利用小時數不低于600小時的電化學儲能調峰項目給予容量補償。同時，安徽對企業(yè)用于制造業(yè)項目建設的貸款按確定利率的40%予以貼息，此項政策也可以沿用至火電靈活性改造項目。

第二，分布式新能源優(yōu)化配置與消納領域。在可再生能源補貼退坡的大背景下，建議中央政府鼓勵地方政府依據本省區(qū)實際情況，研究制定屋頂分布式光伏補貼激勵機制。另外，配電網建設同樣需要中央預算傾斜和國有資本預算支持。建議財政部門采取財政轉移支付等方式，將省級電網公司所繳稅額在省、縣兩級合理分配，結合新型城鎮(zhèn)化“三大戰(zhàn)略”，將財政貼息向城鎮(zhèn)配電網建設、城鎮(zhèn)智能電網投資傾斜。

第三，綜合能源服務領域。能源轉型背景下，基于園區(qū)增量配電網的綜合能源服務迎來發(fā)展機遇。由于增量配電項目形成盈余需要較長時間，地方政府應重點考慮落實前期費用資金補助、以獎代補、土地供應或捆綁等方面的政策支持。以試點、示范方式推進園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應用。

第四，增量配電政府與社會資本合作領域。政府與社會資本合作模式（Public-Private"Partnership，PPP）主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。新時期下，電網企業(yè)PPP項目建設吸引了社會資本的注意力，應當得到合理的財政補貼政策引導，實現(xiàn)資源合理配置、促進模式推廣。

3.3"靈活運用組合式稅收優(yōu)惠措施發(fā)揮激勵效應

改變目前能源稅收優(yōu)惠措施較為單一的現(xiàn)狀，對不同發(fā)展階段、不同投資階段的具體業(yè)務項目可綜合運用直接減稅、投資抵免、加速折舊、再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段。本文對研發(fā)投入環(huán)節(jié)、固定資產投資環(huán)節(jié)、購售電環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠措施的運用提出具體建議。

第一，研發(fā)投入環(huán)節(jié)，應當更多地采用投資抵免、費用扣除、加速折舊、提取技術開發(fā)準備金等間接稅收優(yōu)惠方式，以刺激企業(yè)將更多的資金投入到設備更新和技術研發(fā)上。例如，可借鑒美國將降低稅率和新增投資一次性計入成本搭配使用，在降低稅率的基礎上，對特定類別的無形資產試行投資一次性計入成本。建議綜合考慮企業(yè)研發(fā)投入總量和增量，在加計抵扣的基礎上，對企業(yè)研發(fā)投入的增長部分基數再給予扣除計算。

第二，固定資產投資環(huán)節(jié)。當前，電網項目投資規(guī)模、輸變電資產價值和減免資產比例與公共基礎設施項目投資經營所得實施三免三減半優(yōu)惠政策的實施密切相關。例如美國對高于5KWh的儲能系統(tǒng)，到2026年前給予最高30%的ITC退稅。我國也可參考這項法案，為獨立儲能系統(tǒng)提供投資稅收抵減。另外，建議對儲能電站、公共充電設施等新用地形式給予免征城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠，減輕儲能項目投資成本壓力。

第三，購售電環(huán)節(jié)。建議逐步擴大清潔能源發(fā)電增值稅即征即退范圍，例如農林生物質發(fā)電是唯一需要支付燃料費的發(fā)電類型，且生物質電廠大多位于經濟欠發(fā)達農業(yè)大縣，基本不具備平價上網條件。建議對生物質發(fā)電企業(yè)采用增值稅即征即退政策。此外，建議優(yōu)先購電服務針對不同消費群體給予對應的優(yōu)惠政策。例如美國專門制定了針對低收入群體的電力消費補貼計劃，在電網企業(yè)進一步細分電力銷售對象的基礎上，建議政府適當將增值稅免征范圍推廣到重要公用事業(yè)、公益性服務單位用電。

3.4"明確新型電力系統(tǒng)高質量發(fā)展的稅收優(yōu)惠導向

第一，及時修訂三免三減半優(yōu)惠目錄。將配電網建設改造項目納入企業(yè)所得稅三免三減半優(yōu)惠目錄，將西部地區(qū)配電網建設運營納入《西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄》，對利用清潔電集中供暖、電動汽車充電基礎設施、分布式電源接入配套電網工程等研究稅收支持政策。

第二，建立雙向新型設備優(yōu)惠目錄動態(tài)調整機制。建議稅收優(yōu)惠制度可根據國家工業(yè)節(jié)能技術推薦目錄、“能效之星”裝備產品目錄、低碳技術目錄動態(tài)更新。例如，六氟化硫（SF6）是電力行業(yè)廣泛使用的絕緣氣體，但SF6的溫室氣體屬性與環(huán)境友好目標的實現(xiàn)相矛盾，建議將SF6替代氣體電氣設備、SF6氣體回收裝置等納入環(huán)保專用設備免抵稅目錄，激勵電力行業(yè)深度脫碳。

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