“服務有效”的鄉村治理制度探索

[摘 要] 在鄉村人口“過疏化”背景下，鄉村治理的事務容量與目標主體隨之發生了疏散，回應中老年在村群體日常生活需求成為鄉村治理的新問題，而如何保證公共服務體系的“有效服務”，則需要相應的鄉村治理創新。在公共服務下鄉、鄉村“過疏化”以及在村群體“美好生活需求”的三重背景下，雖然相關職能部門不斷對歸口服務事項進行標準化和程序化管理，但公共服務面對差異化的服務對象，必然產生部門行政標準化邏輯與基層社會差異化服務需求之間的碰撞，成為了新時期鄉村治理的新問題。以“服務有效”為目標，鄉村治理體系應著重以較低治理成本、有效治理幅度與有為治理動力為原則，以“黨建融合發展區”為新的治理層級，通過區域化黨建引領為行政統合動力，將“黨建融合發展區”嵌入到原有的鄉村組三級體系中，激活鄉村治理體系的動力與活力。

[關鍵詞] 公共服務體系；服務有效；黨建融合發展區；鄉村治理體系；治理有效

[中圖分類號] D63；D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2025）01-0049-10

一、問題的提出

隨著我國城鎮化率的不斷上升，鄉村人口大量向城鎮流動，鄉村地區人口結構出現了變化，其中一個突出特點就是結構性外流。鄉村人口結構性外流，表現為中青年勞動力日益減少，大量老人兒童留守的村莊出現，人口結構失衡、村莊生活的人口基數不足等問題日益凸顯。有研究者以“空心化”來描述人口數量不足以及村莊聚落形態上的“荒蕪”[1]，有學者援引日本鄉村轉型的經驗，認為當前中國鄉村也出現了“過疏化”現象[2]，其意涵是指相對于傳統人口密集的鄉村，城鄉中國時代的鄉村，維持村莊最為基礎的生活和生產的人口條件出現了困難[3-4]，也有研究者認為“空巢化”才是合適的概念[5]。以上諸種描述都指出了一個事實，即由于人口條件變化導致了鄉村社會結構的劇烈變化，新的城鄉關系背景下，農民個體、家庭與村莊社會均處在劇烈的轉型過程中，維持既有社會生活、鄉村治理與公共服務體系的人口基數迅速縮減，人口基礎之變致使圍繞公共服務供給而建構的鄉村治理體系需要隨之進行調整。

從政策實踐來看，早在2005年，黨和政府就圍繞“公共服務均等化”理念來重構鄉村公共服務體系。《“十四五”公共服務規劃》要求，到2025年“基本公共服務均等化水平明顯提高”，公共服務制度體系更加完善，要求“地區、城鄉、人群間的基本公共服務供給差距明顯縮小，實現均等享有、便利可及”。近年來隨著國家財政轉移支付能力和水平的持續提升，服務型政府職能不斷深化，鄉村兩級作為社會承接公共服務的職能主體，地位愈發重要[6-7]。有研究使用“服務下鄉”來描述一段時期以來基層治理內容的變化內涵[8-10]。圍繞各地基層公共服務創新實踐開展的研究成果豐碩，其中一些地方通過建設農村公共服務中心來作為承接“服務下鄉”的載體與平臺，如浙江的農村社區服務中心[11-13]、廣西百色的“農事村辦”[14]、山東地區的新型農村社區建設[15-17]。基于地方實踐的案例研究均對“服務下鄉”背景下鄉村公共服務的責任主體、政策實施方式與治理原則做了討論[18-19]，同時也發現了一些共性問題：首先，由于公共服務政出多門，使得公共服務的供給在基層呈現出多條線化特征；其次，社區服務中心職能不清、運轉不力，難以有效整合各類公共服務；最后，社區服務中心同質化程度高，難以應對服務對象的差異化服務需求，也難以提供具有地域化特色的服務供給。總結來說，“服務下鄉”背景下，依托社區服務中心開展的公共服務供給與管理的實踐存在弊端，其核心矛盾在于如何設置有效的公共服務層級，如何協調涉及公共服務供給與管理的行政系統各部門間關系，以及如何有效應對服務對象的具體需求。在人口結構性外流、鄉村社會轉型的宏觀背景下，鄉村公共服務體系面臨的新挑戰不斷出現。因此，開展基于地方實踐創新的總結是值得鼓勵的。本文基于山東省Z市推行的農村“黨建融合發展區”的實踐經驗，來理解鄉村“過疏化”背景下的鄉村治理體系創新邏輯，回應在“服務下鄉”背景下如何實現“服務有效”的目標。

二、“服務下沉”實踐中的制度重構：以“黨建融合發展區”為案例

城鄉關系的宏觀變局使當前基層治理面臨著新前提、新內容與新問題，且對基層治理體系創新提出本質性的要求。首先，當前鄉村治理體系中“服務下鄉”的特征愈加明顯，鄉村治理內涵由治理向服務轉型。從宏觀層面看，服務型政府的建設必然伴隨著公共服務向全體國民的普惠式覆蓋，而在“農業與農村優先發展”原則下，原本公共服務薄弱的鄉村地區，近年開始越來越多地承接國家公共服務事項的下沉，來實現城鄉之間的基本公共服務均等化。圍繞服務型政府建設，國家逐年加大對農村公共服務財政轉移支付的供給力度，而自上而下大規模的財政轉移支付，通過政府各個職能部門的條線不斷下沉。如何實現廣大鄉村居民與國家普惠式公共服務體系有效對接，以及如何通過體制機制創新來承接以“項目制”形式下鄉的公共服務，這些新命題均構成了我國基層治理體系創新的前提。

其次，鄉村社會呈現出“過疏化”的趨勢。原有人地關系、社會生活容量與家庭居住形式發生了特定變化，這種特定變化主要是指年輕一代整體性外流，中年群體或短期外出務工、或在本地實現“半正規”就業，而老年群體則整體性地留守在村。問題在于，公共服務下鄉的實踐基礎是將國家各項普惠式公共服務資源與作為服務對象的村民有效連接，但這一體系仍延續著屬地管理的原則。鄉村社會“過疏化”背景下，在村群體更依賴在村莊中獲得日常生活的滿足，并依照傳統生活模式實現人生價值與意義。中老年在村群體作為當下村莊主體，在日常生活中更需要與國家公共服務體系建立關聯，特別是涉及諸多民政類事務的公共服務。

再次，村莊作為日常生活共同體的功能凸顯。鄉村原住人口結構雖出現“過疏化”“老齡化”趨勢，但這部分在村群體仍保持了相當的數量規模，使得原有的熟人社會關系、村落生活模式與共同體規則仍得以維系。從ZX鎮北王村案例來看，這部分在村群體既包括熟人社會中的中堅，同時也是村莊的原住群體，相互之間存在著熟人網絡與情感關聯，在日常生活中互動較頻繁、社交內容較多，也更依賴村莊規范與共識。在可預見的將來，在村的這部分群體作為“日常生活共同體”的特征將會強化。而在以日常生活為內容的時代，回應人民群眾“美好生活”、推動在村群體的社會發展和生活治理將成為鄉村的重要服務內容[20-22]，這也是新時代鄉村治理體系需要應對的重要任務。日常生活的治理，包括如何為在村群體提供“美好生活”的社會資源與文化資源，并在生活中體驗、傳承并踐行村落共識規范與倫理道德。而這些回應“美好生活”需求的治理資源與治理力量，大多與公共服務體系密切相關。

筆者于2019年7月在Z市“黨建融合發展區”調查中發現，通過打造合適的服務層級與服務主體，同時配置相應的制度設計，能夠在“服務下鄉”背景下很好地完成對“過疏化”鄉村的服務與治理。以ZX鎮“黨建融合發展區”為例，其具體做法包括：①構建區域聯動的服務平臺，農村“黨建融合發展區”開始按照“1廳、1校、13室”的基本功能布局，統一外觀標識，配備便民服務大廳、文體活動室、信訪調解室等多功能服務區，構建起區域聯動的堅實平臺；②以人員下沉來落實“服務下沉”，每個“黨建融合發展區”配備不少于10人的專兼職工作人員，保障服務力量；③梳理公共服務事項，Z市委組織部牽頭，聯合民政、人社、衛健等部門，對2017年群眾辦理事項進行了專門梳理，梳理出群眾辦理事項91600多項；④基于服務事項的分類與協調，農村“黨建融合發展區”的各協調部門專門梳理出代辦服務類、綜合服務類共94項便民服務事項，全部下沉到黨建融合發展區；⑤簡化辦事流程、建構代辦機制，將上述94類事項統一匯編成冊，明確每一項的辦理條件、申請材料、收費標準、市鎮區（即“黨建融合發展區”）三級聯系方式等9項信息，真正實現了一冊在手、一窗辦理、一次辦成，并在黨群服務中心窗口張貼常用“樣表”，群眾只要到場就會有專人指導填寫，并于當天攜帶至鎮政府，分類遞交相關部門辦理，用“干部跑腿”代替“群眾跑腿”；⑥完善區域化黨建機制來配合“黨建融合發展區”，在強調公共服務“下沉”而打造的“黨建融合發展區”之上，發揮黨建引領作用，在區域化黨建的工作機制中，由“黨建融合發展區”第一書記牽頭，成員包括服務范圍內的13個村黨支部書記。區域層級的黨委實體化運行，能夠保證一定治理幅度上有一個強有力的引領核心，作為鄉村治理動力的推進器，成為重建鄉村社會整體性治理的統籌層。

三、“黨建融合發展區”與基層公共服務體系重塑

當前，由于大量服務事項與公共資金都通過部門條線的方式歸口管理，鄉村基層組織往往需要考慮“上邊千條線”如何快速精準地與服務對象相對接，而公共服務涉及組織、民政、紀檢、綜治、衛健、文體等職能單位及群團組織，需要由各級黨委、政府統籌安排跨部門協調機制，以整合分布在不同部門的行政資源，并減少不必要的治理成本。實踐中，“黨建融合發展區”在以下層面重塑了提供有效公共服務的體制。

（一）打造符合“有效服務”的管理層級

以一定治理幅度為基礎的“黨建融合發展區”，服務中心的角色定位為專門承接各類公共服務的主平臺，以整合各部門資源，解決農村社區服務的“條”“塊”融合難題，促進基本公共服務的均衡覆蓋。事實上，“條”“塊”的力量并不均衡。職能部門往往分頭介入社區工作，并借助層級優勢向社區下派行政任務，反而使作為“塊”的社區服務中心成為各垂直“條線”的末端，其本身的服務功能也因此淡化。針對條塊矛盾，除了科層部門的關系協同外，還需要理順社區層面的服務體制，重點加強“塊”的力量——即以社區服務中心作為主平臺，同時建設便民服務、養老服務、文化、衛生等各類次級中心，對口承接來自各條線的公共服務；通過培育社會組織、購買服務、居民參與等途徑發展志愿類、市場類社區服務。“黨建融合發展區”位置建在北王村，周邊轄13個行政村，服務半徑5公里左右。考慮到行政沿革、地理環境、人口分布、服務半徑、利用效率等因素，多個行政村可共享一個社區服務中心，“黨建融合發展區”正是在原“杜家工作管理區”的基礎上，組建了層級合理、幅度適宜的管理層級。在當前人口結構性外流、在村群體老齡化、村莊社會“過疏化”背景下，以“黨建融合發展區”為平臺的公共服務整合，使公共服務體系更靠近鄉村服務人群，且能在個別事務上推行代辦，對提高群眾對國家公共服務的可感可及意義重大。

（二）重塑基層“公共服務”體系的權責利關系

“黨建融合發展區”不僅僅承擔“辦事大廳”的角色，更多地是要強調如何在“服務下沉”的同時，實現“基層能辦的基層辦”，以此來改造鄉村治理體系的權責利結構，打造一個實實在在的基層服務工作機構。在市委組織部牽頭下，市各部門將與農村群眾相關的、需求量大的服務事項進行了梳理和整合，最終整合出94項可以下沉到“黨建融合發展區”的事項，這些事項原本應由上級職能部門審批，但在制度創新實驗中經過各職能部門的協調，將能夠放在基層綜合辦理的45項綜合服務事項，以及49項可以由“黨建融合發展區”代辦的事項，統一下沉到“黨建融合發展區”。這一創新不僅使村民能夠就近辦理上述相關事務，而且由“黨建融合發展區”將各類事務綜合到一個更加貼近基層的機構，有效緩解了因各類服務分解而產生的管理成本過高的問題。實際上，目前有很多公共服務事項的審批權之所以會集中在縣級職能部門，更多的原因是基層缺乏有效的承接主體，兼職化的村干部不具備相關專業能力；縣級部門雖掌握審批權，事務卻只能層層下派，缺乏職權的鄉村基層又無法完全承接任務，兩級不能有效對接，導致整個服務體系面臨層層阻滯、辦事不暢、成本過高。而將94項服務統合在更貼近鄉村的“黨建融合發展區”上，能夠有效緩解“最后一公里”難題，將能夠由職能部門分解的、能夠從鄉鎮職能部門疏散的、能夠由村組干部手頭代辦的事務，統一整合在“黨建融合發展區”，從組織體系上重塑了原有的服務體系。

（三）建構服務型政府的基層“統籌”單元

在為了推動公共服務“下沉”而打造的“黨建融合發展區”之上，重點強調“黨建”引領。之所以依托黨委組織部門來協調政府各職能部門，也是想借助黨委強大的引領作用來整體推動各條線的工作，解決既往由民政部門主導而出現的整合失效問題。承接多個條線和部門的事務后，“黨建融合發展區”也存在如何協調各項事務，形成有效事務辦理規則的問題，而作為基層服務的“統”的層級，要避免因對接各類部門事務而出現新的“條線化”現象，因此有必要在“黨建融合發展區”之上強調“黨建”引領[23]。如果說著重于公共服務層級的“黨建融合發展區”實踐在全國已較為普遍，那么Z市“黨建融合發展區”實踐中，強調黨建則是一種新的經驗。已有研究總結了社區服務中心存在的一些問題，如與村級治理內容重合、代替鄉鎮站所而成為條線下派任務的執行工具，仍然呈現出條線化特征等。而強調“黨建”引領，本質上也是要在“服務下沉”后避免“黨建融合發展區”成為專業分化、職能區分的條線派出單元。打造“服務層級”的目標是實現基層的“統”，建構部門條線“千頭萬緒”之上的整合平臺，將千頭萬緒編成辮子，節省治理成本[24]。這就要求在“黨建融合發展區”一級承擔“統”的職能，避免“黨建融合發展區”組織在94項服務之下被細分，而在“黨建融合發展區”層級上搭建黨的組織，正是這種“統”的機制的堅實基礎。

（四）縮短公共服務部門與服務對象的距離

有效貼近服務對象，與地方保持信息高度互通。之所以在傳統的縣鄉村三級體系之下重建服務層級，不僅因為原有條塊分割的體制難以保證服務的有效性，更是因為原有體制下服務事項的辦理堆積在了鄉鎮站所，而Z市一個鄉鎮下轄91個自然村，治理內容過于龐雜，難以保證站所的服務效率。以“管區”為單位的工作方式曾產生積極效果，是在地方治理實踐中產生，因而打造貼近鄉土的服務層級，更有利于提高服務效率。特別是在眾多公共服務中，最重要的就是保證信息的對稱，將符合條件的服務對象與國家服務體系快速對接起來，這就要求信息的真實性、充分性和即時性。以養老保險關系中止業務為例，按以往流程，當村民提出辦理要求，相關職能部門首先必須對村民真實情況進行核查，然后才能進行審批、錄入、注銷等程序，最后退還未繳完的養老保險。對于如何保證“真實情況”，縣級職能部門是無法完全掌握信息的，還需要鄉鎮站所工作人員下鄉入戶核實情況并反饋后，再依照程序辦理。而“黨建融合發展區”距離村民更近，能夠依托村社組織和熟人關系來迅速準確獲取相關信息，大大提升辦理效率。而針對覆蓋面廣、辦理周期固定的服務事項，“黨建融合發展區”采取了“主題服務月”的措施，在固定時間段內動員重組的服務力量集中辦理（具體業務內容參見表1）。

總之，在“服務下鄉”背景下，國家服務體系對接服務對象中，信息不對稱問題將成為抬高治理成本的關鍵因素，而保證公共服務貼近服務對象，讓群眾辦事“少跑腿”或“只跑一次腿”，集中辦理公共服務事項，將成為實現“有效服務”的重要制度創新點。

（五）充實基層區域化治理的組織力量

當前基層行政村人口外流嚴重，村級治理能力不足，構造區域化治理主體，就需要重新構造協調單元，以應對新形勢下城鄉關系的具體問題。當堅實的區域化治理機構搭建起來后，能夠有效對接市場化、社會化的服務，更好地將各類服務輸送到戶。同時，由于在區域內形成了綜合性的公共服務供給中心，也有利于鄉村人口逐漸向中心村集中。隨著城鄉關系不斷深化，在村留守群體將越來越多地依賴國家公共服務體系，而人口“過疏化”以及自然村落“空心化”現象將不斷加劇，不利于在村村民便利地獲取公共服務，因此一定程度的聚居將在以后逐漸發生，打造區域公共服務中心，吸引人口向“黨建融合發展區”周邊集中，促進過疏化村落適度向片區中心逐步集聚，能夠有效緩解鄉村可能出現的衰敗問題。

四、“服務有效”的實施機制

“服務下沉”的主要意圖是實現有效服務。當各類公共服務的管理事務集中在縣職能部門后，職能部門會面臨如何將服務與對象進行對接的難題。按照既有條塊體系，縣級職能部門只能將具體事務繼續向鄉鎮一級站所下發，而鄉鎮站所同樣會面臨如何將服務送下去的問題。以ZX鎮為例，全鎮轄91個行政村，而相關職能站所人員有限，既無能力、也無動力承接過于龐雜的治理任務，在行政慣性之下只能將這些專業的服務管理事項再度下壓到村級組織，進一步加劇村級治理負擔。可見，面臨管理內容龐雜、事務密度極大、專業化程度高的“服務下鄉”挑戰，傳統基于縣鄉村的條塊體系已經很難應對新的治理事務，因此縣鄉村基層治理體系面臨著因治理內容轉變而內生的體制機制變革之需。在江浙地區，通過建設社區公共服務中心，以服務平臺建設來實現有效服務已成為一種經驗，雖然這種實踐也存在一定問題。“黨建融合發展區”的核心目標之一就是將“黨建+發展區”打造成為基層綜合性的服務層級。“黨建+發展區”并非空中樓閣，而是在ZX鎮長久以來形成的“管區”進行改造提升，通過體制機制建設，來重塑一個能夠執行有效服務的層級。

（一）“有效服務”的規模重塑

設置一個職能飽滿、運行有序、組織可持續的服務層級，需要考慮服務規模的問題。以市場化的服務主體為例，如Z市地方農商銀行已開始逐步將辦事機構向鄉村下沉，因為其業務網點需要考慮到一定的服務范圍和輻射人群，銀行目前在鄉鎮駐地、集鎮、中心村等均設有網點，包括電信、移動等在內的市場服務商基本上也在以上地點設置了營業廳或代辦點。與市場化的服務不同，國家公共服務并不唯一考慮經濟利益，而是主要考慮服務范圍、輻射人群以及服務規模所對應的供給方式要求。隨著鄉村人口大量外流，在村群體逐漸老齡化，依據戶籍計算的村莊人口結構已不完整，因此原本以戶為單位計算的村級組織崗位設置也發生了變革，但承擔公共服務下沉的組織，若僅僅依靠原有的鄉村治理體系，很容易出現重復建設問題，同時原有村級組織也很難完成專業化程度較高的公共服務管理事務。原有鄉鎮站所，由于統管范圍過廣，很難與村民進行及時對接和有效服務，因此需要重塑基于一定服務規模的機構或組織。

由于鄉村人口結構性外流，支撐鄉村原有公共服務體系的人口體量逐漸不足，使得一些公共服務的供給效率得不到保證，逐漸撤出了部分“過疏化”村莊。以中西部地區農村為例，由于人口大量外流，部分地區村莊已難以支撐起學校、衛生室等公共服務，以及商店等市場服務，而服務的缺失也使得村中人口只能被動向具備更好生活服務條件的城鎮轉移。身處膠東地區的Z市雖無大量的服務資源流失，但也有一些基礎性公共服務較難維持。以學校為例，目前ZX鎮的小學基本已撤離了村莊，整個鎮域只有一所初中、兩所小學，本地學生上學必須由校車接送。更重要的是衛生服務，以衛生所為例，“黨建融合發展區”以下13個行政村中只有杜家、趙家和北王村有3家正規衛生室，其他行政村目前只有一些私人診所，這些診所并不具備基本藥品報銷的資格。當村一級無法支持公共衛生服務，這些基礎服務只能向一定地域集中，而“黨建融合發展區”就成為承接基本公共服務的基礎管理單元。

有了政府條線下的基層“統”的單元，既有的非公共性服務也可以搭載在“黨建融合發展區”這一單元上。目前Z市有不少社會組織，它們在群眾文化活動、法律咨詢、特殊群體照料等事務上具備專業資質，但社會組織很難與基層村級組織有效對接，很多村并不具備舉辦相關活動的基本條件。有了“黨建融合發展區”這一級，很多社會組織、志愿服務組織便可以在“黨建融合發展區”這一級上迅速完成服務供給。

案例1：為解決農村中小學學生假期文化教育活動不足的問題，北王黨建融合發展區與Z市社工機構聯合舉辦了兩場文化培訓活動，在國畫宣傳培訓活動中，參與的學生及家長數量很多。為了應對中小學放學早、家長上班無暇照顧的問題，黨建融合發展區舉辦了“四點半學堂”活動，校車將周邊村中小學放學學生直接送到黨建融合發展區，由黨建融合發展區聯合社工組織、志愿者等統一提供服務。

雖然單個行政村會存在服務人群數量不足，導致服務無法成形的問題，但以“黨建融合發展區”為基礎統合13個行政村，可以保證足夠的服務規模。類似此類服務規模較難通過單個行政村動員完成的活動，就必須依靠“黨建融合發展區”發揮其“統”的功能。

（二）“有效服務”的治理成本化解

“服務下鄉”背景下，各類公共服務事項被歸口到各個條線部門，導致政府部門條線過多，而基層卻需要整體性治理，因此基層體系必須要建立“統”的層級，問題在于建在哪個層級？“服務下鄉”過程中，有諸多可以標準化的、體量較大的服務管理事項，典型的如養老保險費用收取等，可以通過常規流程完成服務，而仍有諸多無法標準化的、偶發的、低頻次的事務，需要由合適的基層人員來履行“整體性治理”職責。“黨建融合發展區”既具有應對各個條線公共服務供給的分工特征，更具有屬地管理的“統”的特征，成為了基層“統”的新單元。

服務規模決定著治理成本，而治理成本是組織設置是否合理有效的關鍵因素。行政村范圍的服務對象數量不足，而以鄉鎮為單位的服務規模又過大，因此居中的“片區”層級就成為更合理的單元。在傳統的地方治理習慣中，片區一級更多地承擔著推進任務落實的責任，鄉鎮-片區-行政村的層級較為清晰。而在“服務下鄉”背景下，部分地區將通過“黨建融合發展區”作為各個條線站所下派事項的執行機構，原有的“條線”體制則延伸到原來的片區一級。“黨建融合發展區”則將原片區層級進行了強化，不讓片區再度被條線化，而是打造一個綜合服務層級，對下轄村莊的村民開展總體服務。這種創新使得服務更具規模，效率也更高。

案例2：“黨建融合發展區”承擔的94項公共服務中，養老保險關系中止這一事務具有偶發性，因此并不需要專人專崗。但比如養老保險費用收取等事務，這類須在確定時間集中辦理的，需要動員全黨建融合發展區工作人員，甚至鄉鎮乃至縣職能部門工作人員的參與。以6月份的殘疾人換證工作為例，原本殘疾人換證工作需要到鄉里去領取表格，然后到市殘聯進行申報審批并到指定醫院檢查，而在“黨建融合發展區”牽頭下，前期登記、證件查驗和基本檢查都可以集中在大廳，“黨建融合發展區”可以通知13個村的村級組織統一安排，當天共有100多名殘疾人前往集中辦理，后由黨建融合發展區統一代辦，到市民政局錄入，需要復檢的則再另行組織安排到醫院檢查。

有了“黨建融合發展區”的整合，原本需要單個辦理的事項，可以通過集中辦理和迅速動員，如解決殘疾人辦理事務的難處，就降低了原本需要借助于縣鄉村三級治理體系動員來開展服務的治理成本，同時也提高了公共服務效率。總之，由服務事項特征所決定的服務規模中，需要考慮到治理成本的問題，進而由治理成本來決定合適的組織機構設置。

（三）“有效服務”的治理動力重構

與服務規模相關的因素還包括治理幅度。當前很多地區鄉鎮政府各部門都忙于應付自上而下的各種繁雜事務，以致于他們很難下鄉回應村民的治理需求。而本應承擔村民自治與村級治理職能的村兩委干部，要么是身兼數職與消極治理，要么走向了職業化并成為坐班辦事員，基層治理進而出現了雙重消極的現象。需要指出的是，當下行政人員下鄉入戶難，已成為基層治理的普遍難題之一，而其中又存在著不容回避的現實矛盾。從鄉鎮角度講，本地鄉鎮具有龐大的鎮域幅員，內部治理事務又極其龐雜，如ZX鎮的工作人員約有140人左右，他們又被分配到不同職能站所，這就導致任何一個站所都存在事權過多、人員不足的問題，再加上上級部門不斷下壓的各種事務，使得鄉鎮這一“上邊千條線、下邊一根針”的基層區域很難有能力、有動力下鄉入戶解決問題。而從村級組織層面看，全國均存在村治負擔過重的現象，加之村干部普遍老齡化且兼職特征明顯，無論是從報酬還是從職業獲得感來看，村級干部均面臨治理動力不足的問題。在雙重消極的結構下，“黨建融合發展區”的實踐，本質上是在鄉與村之間強化了中間層，其職能設置上并非要替代鄉村二級的職能，而是在鄉鎮與村社可能存在雙重消極狀態的背景下，重塑一個堅實有力的治理推進機制。一方面緩解鄉鎮干部“難進村”的難題，一方面解決村級治理能力弱化的問題。“服務下鄉”時代，原有的雙重消極體制很難應對“有效服務”的要求，因此“黨建融合發展區”的建設需要重建鄉鎮與村級組織的關聯，形成龐大鎮域之下有效的治理幅度，實現公共服務的有效供給。

（四）“有效服務”的治理技術融入

“黨建融合發展區”在鄉村片區層級的“統”，有利于推進鄉村治理能力提升，克服鄉鎮政府和村級組織被部門條線過度分割的難題。鄉村有了合適的治理層級，也有助于技術手段與鄉村治理的融合。如當前為了落實部門工作專業化、精細化的管理改革，市級層面很多職能部門都設置了工作平臺，如黨建云平臺、治安、食品安全、工商、綜治、安監、河長制等，但部門分立條線眾多的特征，使得鄉鎮整體性治理職能被大大分解，而承擔信息摸排、巡查上報工作的條線專干人員又往往習慣將任務下壓給村社干部，導致村社干部工作不堪重負，增加了基層負擔。“黨建融合發展區”層面如能適當進行平臺融合，將多網絡融合到一個點上，就能大大減少基層治理的負擔，同時在基層形成事件研判和反應的初級機制，能夠將一些小微事務化解在基層，不用通過漫長的科層鏈條來上傳下達來解決。信息平臺、工作后臺等技術手段目前在基層治理中的使用頻次在逐漸增大，但技術畢竟只能用以發現問題，最終諸多基層事務通過技術手段上傳后，解決問題還得依靠基層。一位村干部說“很多事情都是我上報上去，最后安排下來還是我去解決”。因此，在“黨建融合發展區”層面形成“統”之后，能夠有助于提高問題解決的時效，達到“治理有效”的目標。

五、結論與討論：“有效服務”是如何可能的？

在“服務下鄉”的新背景下，基層治理體制創新需回應如何“有效服務”的問題。而圍繞國家公共服務供給所產生的“有效服務”需求，需要遵循公共服務的自身規律，還要充分結合當前基層治理體系的運行方式，更要考慮到城鄉關系的新格局下鄉村社會自身的服務要求。“黨建融合發展區”的創新探索仍在進行，這個由地方黨政組織實踐探索出的一套新時代基層治理新方式，并非僅僅滿足于做“亮點”，而是試圖尋找到一個穩定的、適應新形勢下鄉村治理的新機制，因此需要進一步討論由“服務”向“治理”提升的可能，提升基層治理能力與治理體系現代化水平。

“服務下鄉”背景下，普惠式的公共服務可以做到標準化行政，尤其是為了提高服務質量與水平，同時降低服務成本，政府職能設置越發標準化、精細化與科學化，建立了完整明確的辦事流程，村社干部成為遵從科層化邏輯的基層辦事員。問題在于，在國家大規模推進“服務下鄉”過程中，雖然相關職能部門在不斷對歸口服務事項進行標準化和程序化管理，但公共服務總是要對接千家萬戶、千差萬別的服務對象，必然導致部門行政邏輯產生的標準化邏輯與基層社會差異化服務需求的碰撞。承接“服務下鄉”的鄉鎮條線部門優勢集中在硬件建設和基本公共服務領域，而對于居民多樣化需求的理解和滿足能力則有所欠缺，因此在這種存在內在張力的關系中實現“服務下鄉”的有效性，鄉村治理體系的重構是不可避免的。宏觀層面的服務型政府建設要求，客觀上期待基層治理體系的完善與治理能力的提升，通過“服務有效”來推進鄉村治理能力與治理體系現代化。在此背景下，政府職能部門的公共化服務水平與專業化管理水平必然要求部門專業分工更加精細。同時，隨著數字治理體系建設而來的技術化管理手段必然要通過既有的鄉村治理體系下沉到鄉村，這種內在張力將在鄉鎮與村社相結合的微觀層級體現出來。因此，這種治理接點位置的組織建設，一方面被要求扮演好服務供給者的角色，需要順暢地接納自上而下的公共服務；另一方面還要承擔起服務訴求表達者的職能，自下而上收集差異化的服務訴求。公共服務事項的復雜性，考驗著基層治理體系的應對能力。隨著政府公共服務水平不斷提升，正是由于政府層面上能夠實現對公共服務內容的標準化、程序化和簡潔化，因此形成了行政辦事流程，職能部門按照流程照章辦事。問題在于，直接面臨群眾千差萬別的情況和訴求的基層組織，需要照顧到群眾公共服務需求的差異性。在差異性的個體需求與程序化的職能部門辦公方式之間，還需要搭建一種有效的對接機制，由基層服務層級對需求進行判斷和初篩，促進群眾的需求與標準化的政府公共服務體系的對接，同時，更要對無法標準化的、具有特殊性的群眾需求進行回應，這就需要秉持事本主義的規則進行具體解決。而從“服務下鄉”的需求上看，為了提高服務效率，在“黨建融合發展區”層面上首先實現服務的“統”，對服務進行分流，基層能辦的基層辦，無法辦的再分流到鄉鎮站所與職能部門，從這一點上看，“黨建融合發展區”的創新實踐為此提供了有益的啟示。

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[責任編輯：胡 梁]