論氣候法治的公私協同進路

摘要：公私協同應當作為氣候治理的基本模式和氣候法治遵循的制度邏輯。這不僅是實現碳達峰碳中和目標的必然路徑，也是構建氣候變化適應型制度體系的內在需求，還是氣候法治公私交融屬性的重要體現。在氣候法治的公私協同模式中，各主體應當基于商談理性實現互動，以氣候信息為節點構建風險應對體系。在具體機制構建層面，氣候法治體系應當結合公私協同模式的體系特征，從主體、治理框架和法秩序三個層面體現公私協同的制度邏輯，即以協同共治為基底構建主體決策機制，以信息溝通為核心構建治理框架，以公私法協同為線索構建氣候法秩序。

關鍵詞：氣候變化；氣候法治；公私協同；碳達峰碳中和目標

中圖分類號：D922.6""""""""""" 文獻標識碼：A"""""" 文章編號：1003-8477（2024）07-0123-10

收稿日期：2024-05-25

作者簡介：于文軒（1975—），男，法學博士，中國政法大學民商經濟法學院副院長、中國政法大學生態與資源法治研究中心主任，教授，博士生導師（北京，100088）；寧天琦（1996—），女，中國政法大學博士研究生（北京，100088）。

基金項目：司法部2019年度國家法治與法學理論研究重點項目“生態文明建設法治保障研究”（19SFB1010）。

①參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第十一篇第三十八章第四節。

引言

作為全人類共同的關切事項，應對氣候變化經歷了從認識到行動，從短期目標到長期目標的演變，已經深深根植于社會意識和社會實踐中。我國自成為《聯合國氣候變化框架公約》的成員國以來，高度重視氣候變化問題，積極履行大國義務，參與氣候治理的決策和行動，已經形成了一套較為完善的應對氣候變化的政策體系。從2007年開始，我國陸續在國家、地區和部門層次上制定了與應對氣候變化相關的政策，將“積極應對氣候變化”寫入了國民經濟和社會發展規劃，①在不同領域也構建起了包括減緩和適應兩個方面的應對氣候變化政策和法律體系。盡管如此，由于氣候變化問題充滿了復雜性和不確定性，單純依靠政府機制、市場機制抑或是社會機制解決氣候變化問題無法有效實現制度的供需平衡。為實現可持續發展目標，促進綠色低碳發展，應對氣候變化需要全社會共同參與。在此背景下，多元主體協同治理模式應運而生。

協同治理是指跨越組織邊界和空間邊界的政府、市場、社會主體之間相互協調合作，共同解決復雜公共問題的過程。[1]（p13）為實現特定公共目標，協同治理還要求構建一套可以為多主體參與提供保障的程序和組織架構。[2]（p36）這一治理模式強調多元主體的參與與合作，以提高公共物品和服務的供給質量。公私協同是協同治理的一個重要方面，不僅包括政府、企業和社會公眾就公共事務治理決策和實施的分工合作，還涉及第三部門的參與，例如第三方監督、評估或認證機構等。[3]（p58）公私協同有助于通過多元化主體的參與構建識別利益沖突、促進利益衡平的機制。[4]（p14-16）基于公私協同構建的機制有助于應對復雜社會公共事務治理中的不確定性和復雜性，通過多元化的利益相關者共同參與決策制定與協同行動，應對復雜社會的公共問題。[5]（p19）在環境保護領域，公私協同廣泛出現在關于污染治理、流域治理等涉及公共物品和服務供給的實踐中。[6]（p137）在氣候治理領域，公私協同模式有助于整合公共部門的政策制定能力和私人部門的執行力，通過雙方資源和專業知識的互補，提高氣候治理的效率和效果。在碳市場領域尤其如此。碳市場就是基于賦權公益并定價而形成的準市場機制（quasi-market mechanism），[7]（p205-206）其中，市場這只“看不見的手”的調控作用和政府這只“看得見的手”的規制作用缺一不可。可見，公私協同是氣候治理的重要特征。為了充分發揮法律在應對氣候變化中的功能，保障社會經濟發展與生態環境保護相協調，需要把握氣候法治的制度邏輯，為穩步實現碳達峰碳中和目標提供法理依據和制度保障。在生態文明法治建設的背景下，氣候法治應當基于氣候治理的實踐，以公私協同為制度邏輯，構建多元主體良性互動的應對氣候變化法律體系。

一、作為氣候治理基本模式的公私協同

公私協同應當作為氣候治理的基本模式和氣候法治應遵循的制度邏輯。這不僅是實現碳達峰碳中和目標的必然路徑，也是構建氣候變化適應型制度體系的內在需求，還是氣候法治公私交融屬性的重要體現。

（一）現實需求：合力實現碳達峰碳中和目標

碳達峰碳中和是生態文明法治建設的重要目標。習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論中首次提出“雙碳”目標，明確表示中國將努力爭取在2030年前達到二氧化碳排放峰值，并力爭在2060年前實現碳中和。實施“雙碳”目標不僅是推動中國經濟向全面綠色轉型的策略，也為生態文明建設奠定了戰略基礎。在國內層面，中國在減少碳排放方面已經取得顯著成效。2020年，我國二氧化碳排放強度比2005年下降48.4%，超額完成第一階段國家自主貢獻承諾。在此基礎上，“十四五”前兩年，我國二氧化碳排放強度進一步下降4.6%，降碳成效顯著。[8]這些成效的取得，離不開公私主體的協同推動。

一方面，公主體在實現碳達峰碳中和目標過程中發揮了指導和引領作用。首先，政府將“雙碳”目標納入國家政策和行業發展的基本方案中。在國家政策層面，2021年9月，中共中央、國務院發布了《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確提出碳達峰碳中和目標“是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾”。在行業層面，2022年6月，住房和城鄉建設部與國家發展改革委聯合印發了《城鄉建設領域碳達峰實施方案》，旨在通過調整城市縣鄉布局改善人居環境，形成綠色生活方式，控制城鄉建設領域碳排放量的增長。2022年7月，工業和信息化部、國家發展改革委和生態環境部聯合印發了《工業領域碳達峰實施方案》，聚焦重點行業，制定了鋼鐵、建材、石油化工、有色金屬等行業碳達峰實施方案，研究了消費品、裝備制造、電子等行業低碳發展路線圖。其次，在管理職責方面，氣候執法經歷了從國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組到以生態環境部、發展改革委為核心的責任主體轉變，明確了應對氣候變化管理職責，為減碳政策可持續推進打下了堅實基礎。[9]（p38）最后，在司法方面，2021年2月最高人民法院發布了《環境資源案件類型與統計規范（試行）》，明確將在應對因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質等直接或間接影響氣候變化過程中產生的刑事、民事、行政以及公益案件歸類為氣候變化應對類案件，為氣候案件裁判尺度統一奠定了基礎。

另一方面，碳達峰碳中和目標的實現離不開私主體的積極參與。從企業視角看，實現“雙碳”目標不僅是完成減碳承諾中提出的任務，也是企業進行綠色低碳轉型的契機。對于那些污染嚴重、排放量大的企業來說，在“雙碳”目標的推動下，他們只有改變傳統的生產方式和經營方式，采取低碳生產和可持續經營策略，方可提升自身競爭力。隨著環境信息披露機制的逐步完善，企業的生產活動產生的環境影響可以得到更科學的評估和量化。受這些信息影響，投資者在投資決策中越來越多地考慮企業生產經營活動的環境兼容性。[10]（p86）這意味著企業參與氣候治理的程度與其營利能力掛鉤，有利于促進企業進入可持續發展的良性循環。除此之外，“雙碳”目標下的綠色金融創新也激發了企業探索新機遇的熱情，例如通過碳排放權交易市場進行碳資產融資，以及在綠色金融領域進行工具創新的嘗試等。這些新興金融產品促進了資金向氣候治理領域流動，成為綠色低碳轉型的重要保障。

（二）制度空間：適應型制度體系的構建

減緩和適應是應對氣候變化的兩個主要方面。根據《聯合國氣候變化框架公約的規定》的定義，“減緩”是指在氣候變化的背景下，通過人為干預減少溫室氣體排放源或加強溫室氣體的吸收，包括減碳和增匯兩個方面的內容。“適應”則指根據實際或預期的氣候變化及其影響，調整自然或人文系統，從而減輕氣候變化沖擊帶來的影響。

相較于減緩型制度而言，適應型制度更強調提升社會的氣候韌性，對多元主體參與氣候治理提出了更高要求。首先，減緩型制度主要通過計算碳當量來實現其目標，即減少溫室氣體的排放量，從而減緩氣候變化的速度和程度。而適應型制度則側重于提高社會、經濟和生態系統對氣候變化的適應能力，包括改善基礎設施、調整農業生產方式、增強社區抵御能力等。在社會經濟發展水平、生態環境變化以及政策執行情況等諸多因素的影響下，適應型制度的成效更難以量化。例如，適應型制度可能需要大量的資金投入，但資金的分配和使用效率往往難以精確評估。其次，適應氣候變化涉及對現有環境和社會結構的調整和改進，而不僅僅是減少溫室氣體排放或穩定大氣溫室氣體濃度。這種調整和改進需要廣泛的社會資源和多方面的知識與技術支持。再次，適應型制度的實施受到地理特征、文化背景和區域經濟結構和發展水平的影響。不同地區面臨的氣候變化影響和挑戰各不相同，因此需要根據當地的實際情況制定和實施適應措施。[11]（p374-390）這就要求提供個性化的解決方案，以滿足不同地區的特定需求。最后，適應氣候變化的過程是一個動態的、迭代的過程，需要不斷地評估和調整適應策略和措施。在這一過程中，私主體因其靈活性和創新能力，可以發揮重要作用，為適應氣候變化提供更多可能性。

我國在有關適應氣候變化的政策和立法中規定了多元主體參與氣候治理的內容。在政策方面，2007年發布的《中國應對氣候變化國家方案》明確提出“建立企業、公眾廣泛參與應對氣候變化的行動機制等措施”。2022年5月，生態環境部等十七部門聯合發布《國家適應氣候變化戰略2035》，確定了適應氣候變化的“協同適應，聯動共治”原則，強調“推動多主體參與，形成適應氣候變化工作合力”。2024年3月，中國人民銀行等七部門聯合發布《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》，明確規定“引導金融資源支持高排放行業綠色低碳轉型和可再生能源項目建設”，并通過加強對綠色信貸、保險等金融產品的監管保障健康有序的市場活動。在立法方面，《能源法（草案）》明確規定了以多元主體為基礎的能源市場體系，鼓勵多種所有制主體參與能源基礎設施建設和能源開發利用活動投資，通過訂立長期協議等市場化方式加強合作，并規定實施市場指導價+政府定價的能源價格機制，1在保障能源安全的前提下充分發揮能源市場機制的功能。除此之外，《碳排放權交易管理暫行條例》也體現了公私協同的制度邏輯，規定了碳排放交易的民事行為屬性，體現了政府在交易市場中的雙重身份，即一級市場的配額分配者和二級市場的監管者，最后明確規定了民事責任和行政責任。2

然而，關于適應型制度的立法仍然存在不足。一方面，盡管我國在農業領域、草原領域、水資源領域、陸地生態系統領域、海岸帶和防災減災相關領域的法律法規中規定的部分制度可以產生適應氣候變化的效果，但是缺少直接回應適應氣候變化要求的規定。[12]（p48-49）同時，這些法律法規重點規定了政府的權責，缺少對多元主體參與治理的方式、范圍等內容的規定，也缺少關于多元主體參與的具體程序和法律后果的規定。另一方面，目前我國缺少應對氣候變化專門立法。現有法律規定的間接性制度難以支持有效應對氣候變化，而大量旨在應對氣候變化、推動低碳發展的政策則缺乏明確的行為規范和責任條款。

（三）理論基礎：氣候法治的公私交融性

氣候法治的公私交融屬性體現在其產生、演進背景和利益構成方面。氣候法治中公私主體、公私利益和公私法調整方式的交融符合公私協同的特征。

第一，氣候法治在公私法交融的背景下產生和演進。隨著社會經濟的發展和公共事務范圍的擴大，公私活動的界限愈加模糊，公私二分模式難以回應跨法域的活動產生的規制需求。[13]（p22）近代以來，出于更有效地規制公共事務的目的，在一些特定領域，公法和私法逐漸打破二分的界限走向交融，公、私法在價值觀和形式上產生了不少共通之處。[14]（p44）在此背景下，面對氣候變化的全球挑戰，應對氣候變化經歷了從科學事實到社會共識的轉變，以法律手段應對氣候變化逐漸成為各國共識，氣候法治應運而生。在國際法層面，1972年，《聯合國人類環境會議宣言》明確提出，為實現“為今代和后世維護和改善人類環境”的目標，“公民和社區以及每一階層的企業和機關，都必須負起責任，公平地、各盡其分地作出共同努力”。2015年通過的《巴黎協定》也明確要求，構建適應氣候變化機制體系，應當以“國家驅動”為主，適當考慮其他主體的經驗價值。1在國內法層面，早在1998年開始施行的《節約能源法》和2006年開始施行的《可再生能源法》就已經明確規定了政府、企業和用戶在可再生能源開發利用中的責任和義務。隨后，我國進一步構建起碳交易制度，通過市場手段促進碳減排目標的推進。在此過程中，基于平等主體的市場交易相關法律規范越來越多地出現在氣候法治中。2024年5月開始施行的《碳排放權交易管理暫行條例》較為細致地規定了主管部門、市場交易主體、第三方技術服務機構的權利義務和法律責任，集中體現了應對氣候變化領域公私法交融的特征。

第二，氣候利益具有公益和私益交融的特征。氣候變化是一個復雜的全球性問題，不僅影響到人類社會的生存和發展，還對自然生態系統產生深遠的影響。因此，氣候政策的制定和實施對于保護生態環境、維護生態平衡等環境公益保護具有重要意義。同時，氣候治理也促進私益保護。例如，氣候政策可能帶來經濟上的利益，通過發展綠色能源、促進環保產業發展等方式，創造新的就業機會和經濟增長點。又如，增匯種植的樹木有利于人居環境的改善，有利于保障人體健康。人們不再理所當然地認為獲取生態系統服務品應當免費，為生態付費漸漸成為常態，生態環境保護逐漸與市場經濟活動相融合，市場機制逐漸在生態環境治理中發揮作用。[15]（p160）在這一轉型過程中，公益與私益間的界限正在變得模糊。以企業ESG合規為例，許多企業主動將減碳與增匯作為尋求供應鏈合作的評價標準，主動構建ESG合規體系和增強氣候治理能力建設，其目的不僅僅是參與應對氣候變化這一公共事務，更是為了獲取更高的市場評價，可持續地實現營利目標，獲得長期發展的機會。

第三，氣候法治的公私交融符合協同理論的秩序導向。首先，協同理論強調系統內部各元素之間的相互作用和協同效應。在氣候治理中，協同意味著政府、市場和社會三者之間需要建立有效的溝通和協作機制，以實現資源的最優配置和政策目標的達成。這種協同不僅限于內部協同，即政府部門之間的協作，也包括外部協同，即政府與市場、社會之間的合作。通過內部有效的資源匹配和外部主體之間的協作，可以最大化整體效應，推動經濟社會的可持續發展。其次，協同理論還強調利益共享的重要性。[16]（p81）由于氣候利益中公益與私益相交融，不同層級的利益相關者之間需要建立共建共享的合作關系，才能實現有效的氣候治理，實現風險最小化和惠益共享。再次，協同理論還提出了自組織運動作為一種高級階段的協同效應。自組織是不依賴外部指令自發形成的組織，其重要特性是自主承擔義務。但在自組織行動的過程中，政府并不缺位，而是嵌入自組織組織間，為整體行動制定目標和行動規則，這也符合氣候治理自上而下推進的整體性特征。由此，氣候法治的公私交融表現為公私協同模式。

二、氣候法治公私協同模式的體系構建

基于氣候治理的現實需求、制度空間和理論基礎方面的考慮，氣候法治公私協同模式在主體方面應當體現為基于商談理性的主體互動，在內容上體現為以氣候信息為基礎構建的風險應對體系。

（一）基于商談的主體互動結構

商談是指在特定議題或問題上，各方參與者通過溝通和協商，以達成共識、解決分歧或制定計劃的過程。[17]（p106）商談的目的在于使公共事務中的事實全面而充分地展現出來，為審查決策是否符合比例原則提供事實依據。[18]（p59）氣候法治的主體互動結構應當基于商談構建，這是由應對氣候變化的利益結構決定的。應對氣候變化的本質是實現可持續發展，其核心在于如何實現生態環境利益、經濟利益與社會利益的衡平，而實現利益衡平的前提是明確各種利益的內容及其沖突與協調關系的現實表現。理性商談的程序有助于保障各種利益的充分顯現，解決信息不對稱或不完全的問題，[19]（p451-470）也為氣候立法和決策提供正當性基礎。[20]（p110）

具體而言，一方面，政府在氣候商談過程中應作為商談的主導者。盡管公私協同要求政府為私主體參與治理留出足夠的空間，但這并非意味著不履行職責，而是更加強調精簡行政程序，通過提升效率提高政府的治理能力。[21]（p19）政府在公共事務中不僅需要高效地運用法律手段和行政手段實現治理目標，而且要構建治理體系以實現多元主體的協同共治。在此過程中，政府既要作為“領航員”，把握氣候治理的整體脈絡，推動碳達峰碳中和目標的穩步實現；也應促進溝通對話，充分發揮各類社會主體的積極性。因此，公私主體在氣候治理中的權利義務關系并不對等，政府應當居于主導地位。需要注意的是，以政府為主導、多元主體參與的商談模式并不是固定不變的，而是在不同領域有不同側重。例如，在分析預測類信息等氣候“軟”信息的披露中，政府需要基于環境公益和社會影響對信息內容作出實質審查，繼而作出要求披露或不要求披露的決定；而在碳排放交易二級市場中，政府應當堅守監管者的角色，充分尊重市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，氣候商談應當保證多元主體的充分參與。在商談過程中，政府應以治理者的姿態對內進行結構調適，對外同市場、公眾互動，從而在作為公共利益的氣候治理上形成共識、共建與共享的“善治”圖景。[22]（p326）

（二）以氣候信息為基礎的風險應對體系

功能分化是現代社會復雜性的體現，其背后隱含著選擇帶來的未來不確定性，即風險。只有當社會系統因功能分化而變得復雜時，才會促使人們面對未來的不確定性做出選擇，而這些選擇反饋在社會系統中又會進一步導致新的不確定性。在這個矛盾進程中，每一次的選擇都在時間維度上開啟了一個充滿無法控制的可能性的未來。這些可能性包括穩定的、有益的向度，也包括潛在的危害，即風險。可見，以“功能分化”為主要特質的社會，必然隨時都在面臨著不斷地選擇與時間安排，每次選擇都會開啟潛在危害的可能性，這也就是風險會成為當今社會根本特質之一的原因。概言之，一方面，社會系統的高度分化是選擇的前提，也即是風險的前提；另一方面，不確定性不等于風險，不確定性是由選擇所產生的客觀實在，但風險取決于社會建構。

從生態整體主義的視角來看，氣候變化所造成的風險不是單一的，各類單一性風險會在交互影響、動態演進中形成氣候系統性風險，一旦發生便難以逆轉。例如，嚴重超標的碳排放行為以提高溫室氣體濃度的方式破壞大氣系統的穩定性，威脅生態系統的存續，甚至可能引發環境健康風險，造成社會經濟的重大損失。[23]（p39）然而，未來的危害可能性是否能夠被識別為風險又取決于作為社會建構的法律規制，由此，應對氣候變化的本質是規制氣候風險。這樣，風險的客觀實在與社會建構同時構成了應對氣候變化的內在邏輯，二者以循環的方式共同決定了法律規制在應對氣候變化中的意義。

在氣候風險的結構中，氣候信息位居關鍵地位。氣候信息既包括記錄水熱條件及其變化趨勢的氣象信息，也包括關于排放量、排放設施等方面的碳信息，還包括企業氣候合規、環境管理等基本信息，以及環境違法情況等與氣候治理有關的其他信息。1其中，氣象信息標示了氣候變化的進程和特征，是反映氣候變化的直觀證據。除氣象信息外，其他氣候信息均基于社會建構產生——或是產生自企業參與氣候治理的活動，或是產生自政府對氣候問題的規制。因此，氣候信息可以幫助治理主體從生態系統和社會系統兩個層面識別和評估氣候風險，對氣候信息的分析和科學運用應當成為氣候法治的重要內容。

一方面，這要求將規制重心從事后救濟移向事前預防。事后救濟主要是為了彌補業已產生的生態環境損害，通常體現在民事救濟程序中。在適用事后救濟的情境下，生態環境利益往往被視為財產權和人身權的延伸。但就應對氣候變化而言，由于氣候變化問題本身及其應對過程都充滿著高度不確定性與復雜性，[24]（p42-44）圍繞事后救濟展開的制度體系會偏離應對氣候變化的風險預防初衷。圍繞氣候信息展開的規制體系，例如強制碳信息披露，使權力可以在事前適時介入，[25]（p158）及時評估氣候風險并采取相應措施。圍繞氣候信息構建的溝通機制，例如環境影響評價中的信息公開，則為公主體內部、公私主體之間的溝通提供了契機，為企業和社會參與氣候治理提供了基礎。

另一方面，這要求公私主體之間基于氣候信息的良性互動鞏固信賴關系，降低協作治理中的溝通成本。[26]（p136）主體間的信賴程度越高，參與協同行動的積極性就越強。在高度信賴的環境中，參與者對有意義合作的承諾以及愿望得以體現。就氣候治理而言，若相關主體之間缺少信息溝通的渠道，或者商談程序不夠公開透明，會降低主體間的信賴程度，協同機制將陷入負反饋的循環之中。因此，應充分重視氣候信息及氣候信息的溝通機制在氣候法治公私協同體系中的作用，以更好地回應充滿不確定性的復雜的氣候治理場域。

三、公私協同在氣候法治中的具體展開

氣候法治體系應結合公私協同模式的體系特征，從主體、治理框架和法秩序三個層面展開，即以協同共治為基礎構建主體決策機制，以信息溝通為核心構建治理框架，以公私法協同為線索構建應對氣候法秩序。

（一）以協同共治為基礎的決策機制

協同共治的決策機制是基于商談的主體互動結構的制度體現，其協同性應當同時體現在決策程序和決策主體中。就氣候法治而言，應當健全開放型決策程序，并在此基礎上厘清主體的角色定位，引導社會主體參與氣候治理。

健全開放型決策程序。根據商談的基本要素，1開放型決策程序包括兩方面要點。一是信息共享。信息共享機制要求整合生態環境和氣候監測信息、工業生產信息、碳排放信息、市場交易信息、氣候決策信息和行政執法信息等涉及氣候治理的市場信息和管理信息，并通過適當的形式共享。[27]（p43）這一機制有利于避免信息“單向棘輪”2造成的信息負擔，是提高決策效率的前提。二是溝通平臺。溝通平臺應使多元社會主體擁有商談空間，保證溝通的充分性。應當以健全溝通平臺為契機，實現高效決策，同時發揮社會力量對于協同治理的監督作用。[28]（p17）

厘清角色定位。在同時涉及公法關系與私法關系的領域，應當厘清不同階段不同主體的角色定位。譬如，在碳排放交易中，一級市場和二級市場中各主體角色不同。一級市場是配額分配市場，政府在其中發揮主導作用。根據《碳排放權交易管理暫行條例》的規定，配額分配首先應當以國家溫室氣體排放控制目標為依據；在總量控制目標下，主管部門應當確定重點排放單位；除此之外，主管部門通過行政許可的方式對排放主體進行初次分配，還可以根據減排目標實現的情況對已分配的配額進行調整；主管部門還可以制定標準，明確配額分配中可調整的內容、限制調整的內容與不可調整的內容等。接受分配的主體應當依法進行碳排放配額登記。3可見，在一級市場中，政府是決策的主導者，通過管控碳排放行為履行應對氣候變化、保護生態環境的職責。二級市場是碳排放配額流轉和交易市場，碳排放配額體現出更為明顯的財產屬性，甚至可以作為公司分割、繼承、質押的標的1。由此，圍繞碳排放配額流轉和交易產生的法律關系體現出私法屬性。在二級交易市場中，市場主體具有平等地位，政府承擔監管職責，通過適時的干預來調整市場結構，通過保證市場效率和公平性來推動碳達峰碳中和目標的實現。

引導社會主體參與氣候治理。氣候法治應鼓勵社會主體積極參與氣候治理。在立法層面，可基于不同主體的參與能力規定不同的參與方式。對于企業和行業組織而言，應尊重其發展權、參與權和表達權。企業和行業組織掌握的關于涉碳市場需求、投資和消費碳偏好、企業碳排放情況、行業發展現狀等信息，是制定碳排放配額總量和分配方案等決策的基礎2。為此，首先，立法應當對企業、行業組織與政府之間的溝通機制作出規定，包括企業和行業組織的信息披露義務、政府的調查和反饋機制等內容。對于社會公眾，可以規定其對于企業碳減排、碳交易等活動的監督權，鼓勵社會公眾對企業是否守法開展社會監督。其次，應當充分考慮社會主體應對氣候變化的技術優勢和組織優勢。企業承擔自我規制責任，同時負責落實提供綠色技術、產品供給等具體措施；行業組織承擔自律監管責任，負責對企業的措施開展評價。再次，應當完善激勵機制和責任機制，鼓勵企業主動構建碳合規機制，積極履行碳減排責任，獎勵在碳合規、碳足跡等方面取得突出成效的企業；對未能清繳碳排放配額等違法行為，及時查處并追究法律責任。此外，還需要在表彰獎勵以及違法監督等方面加強信息溝通，例如加強獎懲信息公示、完善碳信息系統等。

（二）以信息溝通為核心的治理框架

信息溝通機制不僅是推進多元共治的重要措施，也是實現氣候風險治理的重要途徑。以信息溝通為核心的氣候法治應當包含兩方面內容：信息公開和信息披露。

信息公開是構建監督約束機制的前提和關鍵。在我國，氣候信息公開具備法律依據。《環境保護法》第五十三條規定了環境信息公開制度；《政府信息公開條例》第二十條規定，涉及環境保護監督檢查情況的信息，行政機關應當主動公開；《碳排放權交易管理暫行條例》第十二條也明確規定，“省級人民政府生態環境主管部門應當對重點排放單位報送的年度排放報告進行核查”，核查結果應當向社會公開。除此之外，其他法律法規中規定的節能產品認證、綠色產品統一標識、能效“領跑者”標識等也涉及氣候信息公開的內容。同時，氣候信息公開也是履行國際條約義務的要求。《巴黎協定》第十三條確立了透明度框架，要求締約方定期公開關于溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的信息、執行和實現國家自主貢獻的相關信息、氣候風險應對能力及其變化的信息和資金技術支持等相關信息。目前，我國立法中涉及的環境信息公開的內容主要集中于污染信息、公眾健康信息等領域，缺少對氣候信息公開的直接規定。[29]（p79）為此，應當在進一步立法中明確規定氣候信息公開的相關內容。除此之外，也要擴大碳排放領域的氣候信息公開范圍，管理部門應當在不涉及國家秘密的前提下，依法公開確定配額總量和分配方法過程中形成的關于決策依據、評估標準、分配指南、分配方法和分配方案編制等涉及社會公共利益的重要信息。

信息披露是促進氣候商談的重要保障。氣候信息披露與氣候信息公開不同。信息公開的目的既在于加強行政主體間的信息溝通，提高行政效率，也在于保障市場主體和公眾的知情權及其他合法權益。信息披露是市場主體應當承擔的法律義務，其披露的信息內容是政府制定或調整政策措施的事實基礎。根據應對氣候變化的需求，氣候信息披露應當以總量控制目標為基礎，披露內容和披露標準根據氣候變化減緩和適應的進程進行適時調整。氣候信息披露最初來源于證券市場的信息披露要求，隨著投資者逐漸將溫室氣體排放強度和碳合規作為投資的考量因素，氣候信息逐漸與上市公司的財務表現掛鉤，因此氣候信息披露會影響證券交易市場的穩定和投資者保護，證券市場的信息披露要求逐步將氣候信息納入規制范圍。[30]（p77）2022年施行的《企業環境信息依法披露管理辦法》將碳排放信息披露的主體從上市公司擴展到發債企業和重點排污單位等五類主體，1首次將證券監管法和環境保護法的氣候信息披露聯系起來。但是，《企業環境信息依法披露管理辦法》沒有明確規定碳信息的披露程序和具體披露形式，同時由于缺乏強制披露機制，企業常常為了掩蓋碳足跡而通過“漂綠”來隱藏碳信息，違背了商談的透明度要求，使商談和決策無法基于充分的事實依據展開。對此，應當在立法中明確氣候信息自愿披露和強制披露的條件，要求重點企業定期發布報告，或者將氣候信息納入公司年報等重要報告中。對于重點企業的范疇、氣候信息的范圍、披露程序和標準等具體內容，必要時可以制定行政法規、規章或者技術規范等文件。

（三）基于公私法協同的氣候法秩序

良好的法秩序是氣候法治的重要方面。氣候法秩序的構建應基于現有法律規范促進公法與私法的秩序協調，在應對氣候變化專門立法和地方立法中作出相應的安排，加強相關立法與應對氣候變化法治的銜接，重視發揮地方法規和行業規則的積極作用。

首先，整合現有公法和私法規范中涉及應對氣候變化的內容，在現有法律的基礎上，促進公法與私法的秩序協調。例如在碳排放交易中，《民法典》關于營利法人社會責任的規定可適用于排放企業，尤其是可以適用于二級市場的配額交易中。碳排放交易二級市場中的買賣合同糾紛是平等市場主體之間訂立的以配額為標的物的買賣合同糾紛，應該適用民法典合同編的關于合同訂立、成立、履行、變更和違約等規定。若當事方不履行有效成立的合同或履行不符合規定，應依照民法典合同編的規定承擔違約責任。相應地，碳排放交易一級市場中的行政許可等具體行政行為產生的法律糾紛，或者二級市場中碳市場主管部門在履行配額交易監管職責的過程中與減排企業產生的行政處罰糾紛，減排企業可依據行政處罰法和行政訴訟法來維護自身的正當權益。[31]（p29）除此之外，《民法典》規定的消除危險、排除妨害、停止侵害的法律責任形式也可適用于調整應對氣候變化私法關系。

其次，將實踐中行之有效的協同共治經驗納入應對氣候變化專門立法中，確保公私協同機制的長效化和穩定性。為此，應明確多元主體的法律地位，將風險預防和公眾參與作為基本原則。同時，可以“減緩”和“適應”作為應對氣候變化專門法的兩方面主體內容，針對減緩型制度與適應型制度的不同特征作出統籌安排，特別應顧及氣候變化適應型制度適用的區域差異，以及地方政府在適應氣候變化方面的重要作用，為制定氣候變化適應地方性法規留出空間。另外，可將政府職責及其管理體制、碳市場及其運行規則、碳主體及其行為規則等內容納入應對氣候變化專門立法，必要時制定專門法律或者行政法規、規章，對制度實施作出規定。

再次，加強環境法、能源法等相關領域的立法與氣候治理法律規范的銜接。應以“雙碳”目標為中心，推動制定綜合性的應對氣候變化法，將應對氣候變化相關政策法律化。同時，可在環境法中細化與“雙碳”目標相關的基本制度，將應對氣候變化要求納入污染防治、生態保護、綠色低碳發展等環境法基本領域的法律規范之中。另外，可在能源法中就節能減排、總量控制制度作出具有可操作性的規定。例如，《節約能源法》可以將具有顯著低碳效益的商業模式納入“商業節能”章節；可強化生產者責任延伸，明確將生產責任從產品生產經營和使用延伸至廢棄物利用回收和加工處置環節。

最后，重視地方立法和行業規則的創新和探索，構建多元主體協同的應對氣候變化法秩序。在地方立法方面，部分省市區已頒布和實施了應對氣候變化辦法和應對氣候變化具體領域專門辦法，規定了包括通過應對氣候變化促進地方發展、實施預防性和全過程性的制度、將應對氣候變化納入業績考核、促進氣候投融資、促進降碳產品價值實現等多方面內容，在多元主體協同層面作出了制度探索2。在此基礎上，應對氣候變化法應總結地方立法的成功經驗，同時為進一步的地方立法提供指引。在行業規則方面，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求完善行業規章、團體章程等社會規范體系。[32]（p112）據此，應充分發揮社會規范體系為行業或團體提供治理指南和行為準則、保障行業成員參與氣候共治的功能，為相關產業的綠色低碳發展提供保障。

結論

氣候問題的全球性、復雜性和風險性等特征使氣候法治面臨巨大挑戰。氣候法治既應回應當下氣候治理的現實需要，也應著眼未來保留制度發展空間。作為一種突破傳統中心主義的多元治理機制，公私協同為氣候法治提供了可行的出路。公私協同不僅是實現碳達峰碳中和目標的關鍵途徑，也是構建應對氣候變化制度體系的必要條件，同時還體現了氣候法治的公私法融合特征。就制度邏輯而言，公私協同中的各主體應當基于商談理性實現互動，并將商談理性運用于決策程序中；公私協同的治理框架應以氣候信息作為節點，并圍繞信息溝通構建體系；公私協同應確保多元主體參與氣候治理的實效。以公私協同為制度邏輯的氣候法治通過構建多元主體良性互動的應對氣候變化法秩序，為推進碳達峰碳中和目標提供重要的制度保障。

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責任編輯"" 王"" 京

On the Public-Private Collaborative Governance in Climate Rule of Law

Yu Wenxuan"""" Ning Tianqi

（China University of Political Science and Law， Civil Commercial and Economical Law School， Beijing 100088， China）

Abstract： Public-private collaboration should be regarded as the fundamental model of climate governance and the institutional logic of climate rule of law. This approach is not only an inevitable path to achieving the Carbon Peak and Carbon Neutrality goals but also requirements for improving the adaptation measures and for integrating public and private attributes in climate rule of law. With the public-private collaboration， all entities should act based on discourse rationality based on a risk response system with climate information as “node”. The climate legal system should reflect the institutional logic of public-private collaboration in three aspects： subjects， governance framework and legal order. That is， to promote the decision-making mechanism based on collaborative co-governance， to establish a framework based on sufficient information communication， and to create a climate law order through the coordination between public and private laws.

Keywords：Climate Change; Climate Rule of Law; Public-private Collaboration; Carbon Peak and Carbon Neutrality Goals