相關行業規劃的水土流失防治篇章編制探討

［關鍵詞］ 綠色轉型；生態優先；行業規劃；水土流失；規劃水土保持；內容編制

［摘 要］ 根據《中華人民共和國水土保持法》的規定及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求，有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，應提出水土流失預防和治理的對策和措施，并征求同級水行政主管部門意見。總結相關行業規劃的水土保持篇章編制任務和內容：一是調查規劃區水土保持敏感性，查明規劃實施造成水土流失的主要因素；二是分析規劃實施對區域水土保持和生態環境的影響范圍和程度；三是明確規劃區水土流失防治、林草植被保護、表土資源保護利用、挖填土石方綜合利用等宏觀目標，制定水土保持總體方案、水土保持措施體系；四是提出需進一步優化規劃總體布局、建設方案、建設時序和控制開發建設強度等建議，以及后續建設項目需進一步落實的重點工作要求。同時，提出了規劃階段水土保持措施的研提思路，包括：從規劃總體布局方面提出預防水土流失的對策；以分區防治為單元提出水土流失防治措施體系；以建立保障機制為重點提出水土保持管理措施。

［中圖分類號］ S157 "［文獻標識碼］ C "DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.10.002

［引用格式］ 姜德文.相關行業規劃的水土流失防治篇章編制探討［J］.中國水土保持，2024（10）：5-8，18.

根據《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）的規定，以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求，相關行業發展規劃（以下簡稱“相關行業規劃”）應開展水土保持前期論證的有關工作，就是規劃水土保持。哪些類型的規劃涉及水土保持問題，規劃水土保持的主要任務和工作內容有哪些，相關行業發展規劃重點分析哪些水土保持問題，在規劃階段如何從宏觀層面提出防治水土流失的對策與措施，相關行業規劃的水土保持篇章如何編寫，本文作一研討交流。

1 相關行業規劃需開展水土保持前期研究與論證

1.1 相關行業規劃開展水土保持的法律與政策依據

2010年修訂后的《水土保持法》第十五條規定：有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規劃的組織編制機關應當在規劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見。由于這些行業規劃的生產建設項目在建設過程中不可避免會擾動地表和損壞植被，造成水土流失和生態環境破壞，因此在規劃階段就應研究和論證防治水土流失的問題。

2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》，強調全面加強水土流失預防保護，突出抓好水土流失源頭防控［1］，明確要求有關規劃涉及基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等內容，在實施過程中可能造成水土流失的，應提出水土流失預防和治理的對策和措施，并征求同級水行政主管部門意見。2023年，《水利部水土保持司關于印發相關規劃水土保持內容編制技術要點的通知》（水保監管〔2023〕34號），進一步明確涉及重大產業和工程布局等的實施方案，也應納入規劃水土保持管理。

1.2 需編制水土保持篇章的行業規劃、產業規劃類型

水土保持法規和政策文件明確了四大類規劃、兩類實施方案須開展水土保持篇章編制工作。四大類規劃為：

1）基礎設施建設類規劃。主要包括交通類（如公路、鐵路、機場、航運）、水利水電類（如水利樞紐、引調水、供水排水、防洪、航道港口、灌溉、江河流域治理）、能源類（如核電、水電、火電、光伏、風電、輸配電、石油天然氣開采、儲存、管道輸運）、城市基礎設施類（如燃氣供熱、垃圾處理、園林綠化、信息通信、廣播電視）等。

2）礦產資源開發類規劃。涉及有色金屬礦產類（如煤、金、銅、鐵、稀土）和非金屬礦產類（如石灰、硫、鹽、建材）等。

3）城鎮建設類規劃。主要包括城市交通類（如公路、軌道交通、道路）、水系統類（如供水、防洪排澇、污水處理與再利用、水系治理、海綿城市）、能源類（如供電、供熱、供氣）、環境衛生類（如垃圾處理、建筑垃圾等資源化利用）、園林綠化類（如公園、綠地、綠環、綠道）、信息通信類（如管網、基站），還有廣播電視、老舊小區與老舊設施改造等。

4）公共服務設施建設類規劃。公共服務設施是為了滿足社會公眾的基本需求和提高生活質量而提供的各種服務設施，包括公共文化設施、教育設施、公共體育設施、醫療衛生設施、養老與社會福利設施等。

兩類實施方案中，重大產業發展實施方案如某省重點產業發展實施方案、某省現代農業產業發展實施方案、某省新能源產業發展實施方案、某市高新產業園發展實施方案、某市氫能產業發展實施方案、某市油茶產業發展實施方案等，重大工程布局如國家“南水北調”“西氣東輸”“西電東送”“東數西算”等重大工程布局，國家重大水利工程建設布局，某集團公司抽水蓄能工程建設總體布局，某市光伏工程建設總體布局等。

2 相關行業規劃的水土保持問題分析及與水土保持規劃的宏觀協調

2.1 規劃水土保持的主要任務和工作內容

規劃水土保持是要解決規劃階段的水土保持問題，與項目建議書、可行性研究報告、初步設計階段的水土保持有很大不同，與開發區、園區的區域水土保持評估亦不同，更不是就事論事的某一建設項目水土保持方案。相關行業規劃的水土保持需重點分析和研究如下幾大問題。

1）調查、分析規劃區的水土保持敏感性，明晰水土保持限制性因素。

2）查明規劃區項目建設引發和加劇水土流失的主要因素，分析規劃實施對區域水土流失和生態環境的影響。

3）明確規劃區水土流失防治宏觀目標和主要任務，制定總體防治方案、分區配置措施體系，確定重點措施。

4）提出需進一步優化規劃總體布局、建設方案、建設時序，控制開發建設強度等建議，以及后續建設項目需進一步落實的重點工作要求。

2.2 相關行業規劃的水土保持敏感性與限制性因素分析

根據水土保持法律法規及國家標準［2］，分析規劃區是否涉及水土保持敏感區、禁限區，進而提出避讓、調控規劃、提高標準等防控對策，以確保相關行業規劃與水土保持法律法規的相符性。《水土保持法》的相關規定主要有：禁止在崩塌、

滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動（第十七條）。水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等（第十八條）。生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區；無法避讓的，應當提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失（第二十四條）。

《全國水土保持規劃（2015—2030年）》明確了23個國家級水土流失重點預防區，重點預防面積43.92萬km2；17個國家級水土流失重點治理區，重點治理面積49.44萬km2。目前正在以小流域為邊界進行細化落地。地方人民政府也依法劃定了本地區的重點防治區。

相關行業規劃在編制過程中應復核規劃建設項目是否位于《水土保持法》規定的禁限區或者是否屬于禁限活動，應滿足法律法規的規定和要求。相關行業規劃在確定建設項目的選線、選址過程中，應盡可能避讓依法劃定的水土流失重點預防區和重點治理區，避讓水土流失嚴重、生態脆弱區，不得在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區設置取土場、取料場等。經充分論證，無法避讓時（如國家交通網絡規劃中的線路、待開發資源特定賦存地等），應根據《水土保持法》的規定，明確提高水土流失防治標準的等級，比選、論證并提出優化規劃的總體布局和工程建設布局，制定減少地表擾動和植被損壞范圍的方案，改進土石方施工的工藝和方法，加強多余土石方的綜合利用，提出最小化棄土棄渣的優化成果，預測采取措施后水土保持的程度及其成效，將水土流失造成的危害控制到最小。

2.3 相關行業規劃與水土保持規劃的協調性

國務院批復的《全國水土保持規劃（2015—2030年）》，以及地方人民政府批復的本轄區水土保持規劃，是對全國、地方水土保持工作的宏觀指導性文件。相關行業規劃在編制中應遵循這些規劃，并將水土保持規劃中的水土保持要求落實到相關行業規劃中。一是調查規劃區涉及的全國水土保持規劃三級區（全國共117個），以及其水土保持基礎（主導）功能，即水源涵養、土壤保持、蓄水保水、防風固沙、生態維護、農田防護、水質維護、防災減災、攔沙減沙、人居環境維護等功能；二是分析、評價規劃實施對區域水土保持基礎功能的影響，并提出針對性的保護和恢復措施，確保區域水土保持功能不降低；三是落實水土保持規劃中對生產建設項目水土流失防治的要求，在相關行業規劃中明確防治目標和主要任務、水土保持總體部署和資金保障，指導后續項目的水土流失防治工作。

3 相關行業規劃的水土流失影響分析

相關行業規劃的水土保持是一個宏觀、整體防控水土流失的規劃方案，首先要對相關行業規劃的水土流失影響進行分析，涉及具體工程建設的規劃，還應分析規劃布局、建設的重要區域（區段）、規劃實施期可能產生的水土流失影響。由于相關行業規劃涉及地域范圍大、規劃項目多、建設周期長，因此水土流失影響需作整體、系統的分析，宜采用定性分析與定量評價相結合的方法。

3.1 重點分析內容及其量化評價指標

在分析相關行業規劃的水土保持敏感性與限制性要素，調整并優化規劃布局的基礎上，根據規劃區自然環境條件、規劃總體布局、建設內容及其特點，分析規劃實施對區域水土保持和生態環境的影響。

一是影響范圍。建議用水土保持敏感區面積比、水土保持基礎功能區面積比等指標進行量化分析與評價。水土保持敏感區是指規劃區涉及的水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱的地區，以及崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，計算水土保持敏感區面積占規劃區總面積之比。水土保持基礎功能區是指根據規劃區涉及的全國水土保持規劃三級區所確定的水土保持基礎功能區（如水源涵養、土壤保持、生態維護、水質維護、人居環境等水土保持主導功能區），采用涉及各功能區的面積比，對區域水土保持基礎功能影響類型及范圍進行分析。在此基礎上，明確需重點保護的區域、重要水土保持功能區范圍。

二是水土流失及其危害程度，建議用水土流失強度消長率、水土流失高峰期危害程度等指標進行量化分析與評價。通過已有生產建設項目水土流失監測數據，確定規劃區范圍內不同地理區、不同類型建設項目地表擾動前后的土壤侵蝕模數，計算規劃實施期的區域水土流失強度，與規劃實施前的水土流失強度對照，計算水土流失強度消長率，分析不同水土流失強度的分布情況。根據預測的水土流失高峰期（侵蝕模數和水土流失量最大的時期），分析對區域、江河流域可能造成的水土流失危害［3］，特別是較為集中時段的大量棄土棄渣可能對下游公共設施、人民群眾生命財產的突發性危害，評估可防控、可治理的能力。水土流失影響評價的底線，應該是規劃實施區域的水土流失面積不能增大，區域的水土流失強度不能加劇，災害性水土流失可防可控。

三是水土保持生態功能影響。建議用林草植被覆蓋率、水土保持基礎功能損益比等指標進行分析評價。調查規劃區現狀林草植被覆蓋率，分析規劃建設項目占地、可恢復植被面積，以規劃實施后的植被覆蓋率消長率，分析評價對區域生態環境的影響程度。調查、分析規劃實施對區域水土保持基礎功能的損害情況，評估修復能力和預期成效。深入分析對區域生態系統安全可能造成的影響，以及可保護、可修復的能力。水土保持生態功能影響評價的底線，應該是規劃實施不能對區域水土保持生態功能造成不可逆的損害和影響，對區域生態安全不能造成重大影響。

在上述分析基礎上，進一步分析相關行業規劃實施對區域生態安全、防洪安全、水質安全等的影響，特別是涉及國家“三區四帶”（黃河重點生態區、長江重點生態區、青藏高原生態屏障區，東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶）生態安全屏障區、國家重要生態功能區（全國主體功能區規劃確定的區域）的，需作重點分析和評價，總體上不能造成區域性整體功能的降低。

3.2 特定區域、行業需突出分析評價的內容

根據國家特定區域法律法規（如《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》）、水土保持技術標準和水利部文件等，涉及東北黑土區的，需深入分析對黑土地表土資源的占用、損壞、恢復等影響；涉及青藏高原區的，需進一步分析對高寒草甸、草原等地表植被的占壓、擾動、損毀、恢復等影響；水利、水電樞紐工程，需深入分析高山峽谷、高陡邊坡施工土石方開挖、棄土棄渣對河流、水系等可能造成的影響，進行棄渣程度及防護措施的可行性和防護能力評價；公路、鐵路工程，需深入分析線路跨越林區、草灌區可能造成的植被破壞，經過山地、丘陵產生的土石方開挖量、棄土棄渣及其對河流、水系等可能造成的影響；煤炭、有色金屬等礦產資源開采工程，需深入分析排土、排矸、地面塌陷等可能對地表土壤、植被、水系等造成的影響［4］。

4 相關行業規劃的水土保持目標與任務

不同于某一生產建設項目的水土保持目標，規劃水土保持的防治目標主要是從宏觀上確定防治水土流失的總體目標和整體任務。由于各類規劃的建設內容、布局區域等差異較大，因此應根據上述水土保持影響分析評價成果，結合規劃區域的自然、環境條件，按照美麗中國建設要求，貫徹生態優先、節約集約、綠色低碳的發展理念，落實全面提升水土保持功能和生態產品供給能力的水土保持指導思想，在規劃水土保持中提出明確的防治水土流失、保護生態的目標與任務，促進經濟社會發展全面綠色轉型，支撐人與自然和諧共生的現代化建設。

1）水土流失防治目標方面。①水土流失治理度，明確規劃區范圍內水土流失治理程度，規劃目標應＞85%。②水土流失總量防控率，即預測水土流失總量的可控制比例，根據以往生產建設項目全過程水土流失防控的實際效果，提出規劃區總體目標，規劃目標應＞85%。③裸露場地防護率，強化施工建設過程中裸露場地的土石方苫蓋、攔擋、排水、沉沙等措施，防控施工期的水土流失，規劃目標應＞85%。

2）林草植被恢復目標方面。①林草植被恢復率，規劃實施后恢復林草植被的面積占宜恢復面積的比例，規劃目標應＞90%。②地表硬化率，應最大程度減少硬化面積，恢復生態空間，保持和恢復涵養水源等水土保持功能，如規劃區地表硬化率應＜30%。同時，應積極研究相關行業規劃的水土保持碳匯能力目標及其評價指標，促進相關行業、經濟社會發展向綠色低碳轉型。

3）表土資源保護與利用目標方面。規劃區擾動、占壓表土的區域應做到全面保護和利用，表土保護率規劃目標應＞90%。

4）減少土石方造成危害目標方面。①挖方利用率，規劃中應深入研究優化工程布局和建設方案，改進施工工藝，盡最大可能在規劃區范圍內充分利用開挖土石方，最大限度減少土石方的廢棄量，總體上規劃區挖方利用率應＞80%。②棄渣綜合利用率，充分發揮規劃區范圍廣、建設項目多的優勢，深入調查和廣泛開展土石方綜合利用，棄渣綜合利用率規劃目標應＞80%。

在明確規劃水土保持目標的基礎上，還應對規劃各片區、重點項目提出落實總體目標、與分區環境相適應的具體目標，指導后續項目編制水土保持方案時進一步深化和落實，確保實現總目標。根據水保監管〔2023〕34號文件，涉及具體工程建設項目的規劃，還應提出土石方綜合利用率、棄渣減量率、水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等目標要求。

5 規劃階段水土保持措施的研提思路

5.1 從規劃總體布局方面提出預防和減輕水土流失的對策

重點從規劃區優化總體布局、提升規劃項目選線選址理念、改進工程建設方案、調整建設時序等方面提出預防性對策與措施。例如，涉及工程建設的規劃，對公路、鐵路跨越山體、河流的應盡可能采用橋隧方式穿（跨）越的方案；油氣管道通過水土保持敏感區的應限制采用大開挖方式，盡量采用頂管、定向鉆等穿越方式；水利工程中引調水工程應采用隧洞、渡槽（管橋）、管涵等形式；煤炭、有色金屬等礦產資源開采工程應盡量避免土石方反復挖填的生產方式，采用有利于后期土地整治和植被恢復的開采方案；對山丘區工業場地宜采用臺階式布置、減少土石方量的方案。

5.2 以分區防治為單元提出水土流失防治措施體系

由于規劃區域分布范圍廣、涉及地域類型多，因此研究治理對策時應進行水土保持分區，根據不同區域自然環境條件和水土流失特征、規劃區總體布局、規劃項目的特點等，分區提出治理水土流失的措施體系配置方案，指導后續項目進一步落實具體治理措施。對于涉及占用青藏高原高寒草甸、草原的，應特別注重生態保護和近自然的修復措施；涉及占用黑土地的，應注重剝離、保護和再利用措施；煤炭、有色金屬等礦產資源開采工程，應注重排土場、排矸場的綜合防護，以及后期土地整治、植被恢復措施；公路、鐵路、水利水電工程，應注重棄渣場攔擋、截排水及邊坡防護措施。

5.3 以建立保障機制為重點提出水土保持管理措施

為保障相關行業規劃的水土保持內容得到全面、完整落實，重點從規劃目標任務、重點措施、投資等與規劃項目的銜接方面，對規劃項目前期工作提出約束和指導意見，建立規劃落實情況的檢查機制，規劃實施全過程的水土保持監測、成效評估機制，項目水土保持方案對規劃的響應檢查機制，以及根據經濟社會發展形勢的及時修編機制等。

當前許多行業、很多地區已開始“十五五”規劃的前期論證和部署工作，以及中長期規劃的修編工作等，中央明確提出要全方位、全領域、全地域推進綠色轉型，堅定不移走生態優先、節約集約、綠色低碳、高質量發展道路。在中國經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵時期，如何促進各行業、各地區的綠色低碳轉型發展，規劃階段就是落實轉型的總抓手。規劃水土保持使命在肩，需要相關行業、水行政主管部門協同推進，需要規劃設計、科研院所、咨詢機構等相關單位和人員共同努力，為全面推進美麗中國建設、加快推進人與自然和諧共生的現代化作出新貢獻。

［參考文獻］

［1］ 朱程清.開啟全面加強新時代水土保持工作新征程［J］.中國水利，2023（10）：1-3.

［2］ 姜德文.解讀新《中華人民共和國水土保持法》的法條體系［J］.中國水土保持科學，2011，9（5）：26-30.

［3］ 李晶晶，蘇鵬飛，張建國.黃河流域生態保護和高質量發展規劃區水土流失特征與防治對策［J］.水土保持通報，2021，41（5）：238-243，254.

［4］ 卞正富，于昊辰，雷少剛，等.黃河流域煤炭資源開發戰略研判與生態修復策略思考［J］.煤炭學報，2021，46（5）：1378-1391.

收稿日期： 2024-08-27

基金項目： 國家重點研發計劃項目“黃河中游多沙粗沙區風水復合侵蝕協同治理技術與示范”（2022YFF130080402）

第一作者： 姜德文（1959—），男，內蒙古阿拉善左旗人，二級教授，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部“5151”人才工程部級人選，水利部綜合事業局原首席專家，水利部水土保持監測中心原副主任，長期從事水土保持與生態保護工作。

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