鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急幾個問題的探討

關(guān)鍵詞：輻射事故;鈾礦;伴生放射性礦

習(xí)近平總書記就應(yīng)急工作做出一系列重要指示批示，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。李干杰同志曾對核與輻射事故應(yīng)急工作發(fā)表過講話，要求進(jìn)一步強(qiáng)化“責(zé)任意識、底線意識、緊迫意識、擔(dān)當(dāng)意識”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急思想務(wù)必統(tǒng)一、應(yīng)急目標(biāo)務(wù)必明確、應(yīng)急體系務(wù)必健全、應(yīng)急能力務(wù)必提升、應(yīng)急準(zhǔn)備務(wù)必扎實(shí)、公眾溝通務(wù)必重視、監(jiān)督檢查務(wù)必跟上、日常安全管理必須到位，努力實(shí)現(xiàn)核與輻射應(yīng)急體系和能力兩個現(xiàn)代化目標(biāo)。鈾礦和伴生放射性礦是核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域比較特殊的一種[1-2] ，與核事故、突發(fā)環(huán)境事件兩個名詞相比，輻射事故的概念、范疇及相關(guān)的管理不是非常清晰，需要予以厘清。鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染物與非放射性污染物并存，且生態(tài)環(huán)境部門不負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管，尤其需要深入的研究分析。本文根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急工作的幾個問題進(jìn)行探討，提出相關(guān)的建議，供相關(guān)部門和從業(yè)人員參考。

1 厘清核事故、輻射事故、輻射污染事件與突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)概念及相互關(guān)系

“核事故”一詞最早出現(xiàn)在《中華人民共和國放射性污染防治法》（以下簡稱放污法）中，在第二十五條、二十六條中4 次出現(xiàn)，均與應(yīng)急有關(guān)，但并沒有對“核事故”進(jìn)行定義。“核事故”定義出現(xiàn)在《中華人民共和國核安全法》中，指核設(shè)施內(nèi)的核燃料、放射性產(chǎn)物、放射性廢物或者運(yùn)入運(yùn)出核設(shè)施的核材料所發(fā)生的放射性、毒害性、爆炸性或者其他危害性事故，或者一系列事故。

“輻射事故”的概念最早出現(xiàn)在《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國務(wù)院令第449號）中[3] ，是指放射源丟失、被盜、失控，或者放射性同位素和射線裝置失控導(dǎo)致人員受到意外的異常照射。因此，從國務(wù)院令第449 號的條款含義分析，“輻射事故”主要指的是放射源的輻射安全事故，并非根據(jù)環(huán)境放射性污染的后果進(jìn)行定義，并不適用于鈾礦和伴生放射性礦。在《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）核與輻射事故應(yīng)急相關(guān)預(yù)案及實(shí)施方案的函》（環(huán)辦核設(shè)函〔2020〕502號，以下簡稱502 號文）的附件6《生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）輻射事故應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱附件6）[4] 中對“輻射事故”的內(nèi)涵又進(jìn)行了拓展，包括鈾（釷）礦的放射性廢水超標(biāo)排放。

“輻射污染事件”一詞出現(xiàn)在《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》[5] （國辦函〔2014〕119 號，以下簡稱119 號文）中，指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致放射性物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件，與大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件并列，是突發(fā)環(huán)境事件的一類。

“突發(fā)環(huán)境事件”在119 號文有明確的規(guī)定，包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件。

綜合分析以上四個概念，它們的關(guān)系如下：“核事故”與“輻射事故”屬于不同的預(yù)案管理體系，我國境內(nèi)核設(shè)施及有關(guān)核活動已經(jīng)或可能發(fā)生的核事故適用于國務(wù)院辦公廳2013 年印發(fā)的《國家核應(yīng)急預(yù)案》[6] 。“輻射事故”“輻射污染事件”“突發(fā)環(huán)境事件”則適用于119 號文。因此，核事故的范疇比較清晰、獨(dú)立，不屬于突發(fā)環(huán)境事件的范疇;“輻射污染事件” 是“突發(fā)環(huán)境事件” 的一類。

2 統(tǒng)一輻射污染事件和輻射事故的含義

119 號文中對“輻射污染事件”類“突發(fā)環(huán)境事件”進(jìn)行了分級，而在502 號文附件6 中對輻射事故進(jìn)行了分級，這兩個文件的雖然表述不一樣（一個是“突發(fā)環(huán)境事件”，一個是“ 輻射事故”），但其分級大同小異。本文將502 號文與119 號文的輻射污染事件分級進(jìn)行了對比，詳見表1。

通過分析可知：

（1）502 號文拓展了《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國務(wù)院令第449 號）對“輻射事故”的定義，除了放射源丟失、被盜、失控等輻射安全的內(nèi)容，還將鈾（釷）礦開發(fā)利用超標(biāo)排放的放射性污染事件納入了輻射事故的范疇，但沒有把伴生放射性礦超標(biāo)排放納入到輻射事故。

（2）119 號文適用對象包含伴生放射性礦，502 號文沒有包含伴生放射性礦，需要予以補(bǔ)充完善。

（ 3）119 號文與502 號文的分級標(biāo)準(zhǔn)雖然略有差別，但是基本一致。

雖然筆者認(rèn)為將鈾礦和伴生放射性礦發(fā)生突發(fā)事件可能造成的環(huán)境放射性污染定性為“輻射污染事件” 更為合理，更容易融入環(huán)境保護(hù)的范疇。但是在監(jiān)管實(shí)踐中，“輻射事故”用詞已經(jīng)為核與輻射行業(yè)內(nèi)人士所廣泛接受，而“輻射污染事件”一詞則鮮有提及，因此可以兩詞混用，但應(yīng)該統(tǒng)一這兩個名詞的內(nèi)涵，即119 號文中的突發(fā)環(huán)境事件中的輻射污染事件和502 號文的附件6 中的內(nèi)容應(yīng)該統(tǒng)一。

3 加強(qiáng)鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急預(yù)案的管理

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，常規(guī)環(huán)境事件應(yīng)急與輻射事故應(yīng)急由不同的部門負(fù)責(zé)響應(yīng)，這可能導(dǎo)致制定監(jiān)管制度時出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。為加強(qiáng)對企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的備案管理，原環(huán)境保護(hù)部制定了《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4 號）[7] ，要求企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案向所在地縣級生態(tài)環(huán)境部門備案，但同時明確核與輻射環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的備案不適用本辦法。

核事故應(yīng)急預(yù)案和核技術(shù)的輻射事故應(yīng)急預(yù)案的行政許可（審查、備案）有明確的規(guī)定，如《中華人民共和國核安全法》《核動力廠、研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施安全許可程序規(guī)定》規(guī)定，核設(shè)施營運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)在核設(shè)施首次裝料前，將應(yīng)急預(yù)案提交國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門審查。《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位申請領(lǐng)取許可證，應(yīng)當(dāng)具備完善的輻射事故應(yīng)急措施。《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，企事業(yè)單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案，按照分級屬地原則，向縣級以上人民政府應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門進(jìn)行備案，并依法向社會公布。

對于鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位，由于放污法并沒有輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急相關(guān)的條款，存在監(jiān)管制度的缺失，要求企事業(yè)單位制定應(yīng)急預(yù)案、以及向所在地生態(tài)環(huán)境部門備案都缺少充分的法律法規(guī)依據(jù)。在實(shí)踐中，許多鈾礦開發(fā)利用單位的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案都不能向地方生態(tài)環(huán)境部門備案，導(dǎo)致企業(yè)與地方生態(tài)環(huán)境部門的應(yīng)急預(yù)案缺少必要的銜接。對于伴生放射性礦開發(fā)利用單位，向地方生態(tài)環(huán)境部門備案的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并不包括放射性污染的內(nèi)容，存在缺項(xiàng)。

與核技術(shù)不同，鈾礦和伴生放射性礦發(fā)生事故（事件）時，放射性污染與非放射性污染是同時發(fā)生的，不可能予以區(qū)分，分別響應(yīng)或者處置。因此，要求企事業(yè)單位分別制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案和輻射事故應(yīng)急預(yù)案既不合理也不可行，企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案[8] 。對于鈾礦開發(fā)利用單位，由核與輻射安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門協(xié)同配合;對于伴生放射性礦開發(fā)利用單位，放射性污染物并非其主要的污染因子，由生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，核與輻射安全監(jiān)管部門根據(jù)需要協(xié)同配合。對于專門處置伴生放射性固體廢物或者專門處理伴生放射性廢水的設(shè)施，發(fā)生事故（事件）時，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由核與輻射安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，評估導(dǎo)致的放射性污染。

筆者提出兩條建議，一是在修訂《中華人民共和國放射性污染防治法》時，增加對鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位的輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急預(yù)案開展審查或者備案的條款，配套制定輻射事故（輻射污染事件）相關(guān)的條例或者管理辦法;二是修訂《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4 號），刪除核與輻射環(huán)境應(yīng)急預(yù)案不適用的條款，將輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急預(yù)案融入突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中，也可以減少企事業(yè)單位不必要的負(fù)擔(dān)。

4 開展鈾礦和伴生放射性礦輻射事故風(fēng)險評估

為規(guī)范和指導(dǎo)企事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險分級，原環(huán)境保護(hù)部制定了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險分級方法》（HJ 941—2018）[9] ，根據(jù)企事業(yè)單位發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的可能性及可能造成的危害程度，將環(huán)境風(fēng)險等級劃分為一般環(huán)境風(fēng)險、較大環(huán)境風(fēng)險和重大環(huán)境風(fēng)險三級，并對企事業(yè)單位的環(huán)境風(fēng)險防控措施進(jìn)行評估，該標(biāo)準(zhǔn)不適用于核設(shè)施與加工放射性物質(zhì)的單位。119 號文和502 號文都將輻射事故（輻射污染事件）劃分為一般、較大、重大、特別重大共四級，但是生態(tài)環(huán)境部門尚未對企事業(yè)單位發(fā)生輻射事故（輻射污染事件）的風(fēng)險制定過評估指標(biāo)、評估依據(jù)，并進(jìn)行分級管理。

對于鈾礦和伴生放射性礦，119 號文和502 號文都僅考慮了超標(biāo)排放造成的環(huán)境輻射污染后果，對于尾礦（渣）庫潰壩或其他自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等導(dǎo)致的輻射污染事件考慮的并不充分。筆者建議參考《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險分級方法》（HJ 941—2018），對鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位發(fā)生輻射事故（輻射污染事件）的風(fēng)險進(jìn)行評估，針對企事業(yè)單位的具體情況提出有針對性的環(huán)境風(fēng)險防控措施，預(yù)防和減少輻射事故（輻射污染事件）的發(fā)生，控制、減輕和消除輻射事故（輻射污染事件）的危害。

5 推動鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急演習(xí)

近年來，生態(tài)環(huán)境部積極推動各省開展核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦核設(shè)〔2018〕13 號）[10] ，規(guī)范核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)組織與管理，提升演習(xí)實(shí)戰(zhàn)化水平。截至目前，江西、遼寧、新疆先后以鈾礦輻射事故（輻射污染事件）為背景設(shè)計事故情景，組織地方政府及相關(guān)部門聯(lián)合開展應(yīng)急演習(xí)工作[11] 。通過演習(xí)，對法規(guī)制度和相關(guān)預(yù)案中不夠清晰的方面進(jìn)行實(shí)踐探索，對鈾礦輻射事故（輻射污染事件）的普遍規(guī)律和應(yīng)急響應(yīng)流程進(jìn)行總結(jié)歸納，取得了較好的效果。通過演習(xí)也暴露出一些問題，如各部門對鈾礦輻射事故（輻射污染事件）的應(yīng)急職責(zé)認(rèn)識不一致、地方政府與主管部門監(jiān)管部門的聯(lián)絡(luò)渠道不夠順暢，企事業(yè)單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集不夠充分、應(yīng)急信息平臺中缺乏相關(guān)資料、日常環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不足等，在演習(xí)總結(jié)中提出了針對性的建議和改進(jìn)方案。

筆者建議今后應(yīng)推動開展伴生放射性礦的輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急演習(xí)，可試點(diǎn)開展常規(guī)突發(fā)環(huán)境事件和輻射事件（輻射污染事件）同時發(fā)生的混合演習(xí)，提升伴生放射性礦開發(fā)利用單位的放射性污染防治意識，探索建立核與輻射安全監(jiān)管部門和生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門的聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)政府部門和企事業(yè)單位輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急響應(yīng)能力的共同提高。

6 結(jié)束語

鈾礦和伴生放射性礦是核與輻射安全監(jiān)管的重要組成部分，但是與核設(shè)施、核技術(shù)利用不同，生態(tài)環(huán)境部門不負(fù)責(zé)與鈾礦和伴生放射性礦安全生產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管，不頒發(fā)核設(shè)施運(yùn)行許可證或者輻射安全許可證，而是與其他礦山的污染防治監(jiān)管一致，其輻射事故（輻射污染事件）的應(yīng)急管理需要與常規(guī)突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)一步融合。本文對核事故、輻射事故、輻射污染事件與突發(fā)環(huán)境事件的關(guān)系進(jìn)行了分析，建議統(tǒng)一“輻射污染事件”和“輻射事故”兩個名詞的含義，對于鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位提出了加強(qiáng)輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理、開展輻射事故風(fēng)險評估、推動輻射事故應(yīng)急演習(xí)的建議，有利于各級生態(tài)環(huán)境主管部門、鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位加強(qiáng)對輻射事故（輻射污染事件）風(fēng)險的監(jiān)督和管理，預(yù)防和減少輻射事故（輻射污染事件）的發(fā)生，控制、減輕和消除輻射事故（輻射污染事件）的危害。