為農村環境污染治理開方子

我國農村污染問題涉及人民的生活健康和生活幸福，環境污染危害人們身體健康的案件屢見不鮮。例如，重金屬導致的“癌癥村”、因傾倒非法廢物致人死亡等案件令人觸目驚心，因此農村環境污染防治工作迫在眉睫。文章首先闡述了農村環境污染行政執法的法律價值，然后梳理了農村生態環境污染防治的法律問題，最后提出了農村生態環境污染治理的法律對策，希望能夠對農村環境污染治理提供有益啟示。

農村環境污染行政執法的法律價值

農村是農業生產和農業生活的基礎，兼具生產、生活、文化等多重功能，是實現社會主義農業現代化建設的重要穩定器和蓄水池。鄉村興，則國家興。實施鄉村振興戰略是建設現代化經濟體系的重要基礎，農業是國民經濟的基礎，農村經濟是現代化經濟體系的重要組成部分。農村經濟快速發展的同時，也要注意保護環境，保護環境就是在保護生產力，保障經濟的持續發展。

農村環境污染行政執法是治理農村環境污染的基礎。例如，2018年浙江省的海藍公司生產部經理吳某民將公司生產的硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質的吳某良處理，吳某良又雇請李某賢將30車1 124.1噸硫酸鈉廢液違法傾倒在江西省浮梁縣壽安鎮八角井、浮梁縣湘湖鎮洞口村的兩處地塊，致使周邊約8.08畝（約5 386.7平方米）范圍內土壤和地表水、地下水受到污染，造成當地1 000余名群眾飲水、用水困難。污染物隨著水流跨區域流動，對不同地區居民的生活環境造成了不同程度的污染，面對這種情況僅憑個人的力量難以保障權益的實現，需要行政執法機關利用法律的手段對違法的企業和個人進行處罰；只有對污染環境的企業和個人做出處理，環境執法的最后一步才算完成，而農村環境污染治理的第一步才剛剛開始。

農村環境污染行政執法切實關系到農民的生產生活和自身利益的保障。例如，2018年1月至2020年8月，郭某等父子三人在未經工商注冊登記且未取得《危險廢物經營許可證》的情況下，為謀取利益，租賃北京市某村的一個自建院落，未采取任何污染防治措施從他人處收購廢機油和機油壺（桶），并將收購的廢機油和機油壺（桶）加價出售給多家公司和個人。經認定，郭某等三人經營、處置的廢機油和廢機油壺（桶）均屬于危險廢物；上述廢機油和機油壺（桶）經營、處置的地點土壤中污染物含量已超過土壤污染風險管制值，郭某等三人在該地經營、處置危險廢物的行為已經對經營地的土壤環境造成了污染。土壤是非常寶貴的資源，是農民生產生活的物質基礎，與農民的生命健康息息相關。因此，農村環境污染行政執法對農村治理環境污染，以及維護農民群眾的人身、財產利益至關重要，是實現農村環境建設、構建和諧社會的關鍵一環。

農村生態環境污染防治的法律問題

機構設置混亂

《中華人民共和國環境保護法》第十條規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。”由此可見，我國環境保護實行統分結合的管理體制，縱向上中央統一管理，橫向上各部門協同合作。環境污染防治的執法機構設置存在缺陷，突出表現在以下幾點。

其一，分部門之間職能分散。分部門管理是指各部門根據其管轄范圍不同進行分工，包括水利、農業、漁業、林業、能源等；各部門之間的聯動性不強，彼此之間沒有隸屬關系、監督關系，因此各部門職能會出現交叉和空白，從而導致重復管理或者為了利益相互推諉責任。其二，根據環保法第十條規定可知，我國在縣級以上地方設立環境保護主管部門，而縣級以下鄉鎮由縣級環保部門主管，但是在實踐中，往往是鄉鎮污染更加嚴重，一些發達地區的農村會設立自己的環境保護管理機構，但是大部分的農村是處于無人監管的狀態，我國農村占地面積廣，縣級環保部門往往不能根據每個農村的實際環境進行因地制宜。

執法人員素質參差不齊

從執法人員的角度來看，存在執法人員不夠專業、環境保護意識淡薄、村民自治現象嚴重等問題。治理環境污染需要很強的專業性，但是現實情況是很多農村并沒有配備專業的執法人員，相當一部分人員是從其他崗位借調過來的臨時工作人員，而這些人也不具備專業知識，他們身兼數職，事務龐雜；有些執法人員由于沒有進行過專業的訓練，環保意識淡薄，對于一些污染環境的行為并不是視而不見，而是沒有意識到這種行為會給環境帶來危害，因為他們本身就是所處環境的一分子，對于如何處理農村生活垃圾、禽畜糞便、地膜用量等問題多是采用以往的生活經驗來解決。這也說明在政府人手不夠的地區，農村普遍存在的自治現象。執法人員有的是村民，有的是村干部，人員老齡化嚴重，對于政策和法律的理解不夠，從而出現一些以罰代管、權錢交易的現象，給農村環境污染執法工作帶來很大的難度。執法人員的失職和不作為可以被認為是環境污染的幫兇，而在農村普及環保教育、培養環保人才的道路仍然任重而道遠。

跨區域執行困難

環境污染不是靜態的，而是會跨區域流動的。例如，企業排放的污水、農民使用的農藥化肥等水污染，不會只局限于一個區域，而是隨著水源的流動進入下一個區域，而水流經過的區域都會受到污染。這種跨區域流動的污染往往需要從源頭開始治理，涉及不同區域的多部門之間的協商、協同合作治理環境污染。2022年11月22日，農業農村部發布《農業綜合行政執法管理辦法》，第六條規定：“縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當建立健全跨區域農業行政執法聯動機制，加強與其他行政執法部門、司法機關的交流協作。”但是該條規定具有原則性，并沒有實際指出各部門之間如何跨區域聯動執法。

執法機制欠缺

從我國環境污染的執法機制來看，尚有很多不合理的地方。主要體現在：其一，執法技術方面存在欠缺，由于政府投入的資金不足，用于農村環境監測的技術設備難以得到保障，而執行環境污染防治和監測是關鍵的一環，這導致不能及時發現環境問題并且對執行帶來很大的阻礙。其二，企業面臨賠償的壓力。很多企業本身資金就不多，而環境污染涉及的被害人眾多，案發后企業要面臨巨額的賠償，面對賠償的壓力，一些企業干脆“破罐子破摔”，并不配合執法人員執法，導致受損的環境沒有資金修復，使生態環境越來越惡化。其三，監督機制不完善。現階段我國農村環境執法缺乏強有力的監督，由于執法部門設置混亂，各部門之間職能分散，不能形成互相監督的機制。

農村生態環境污染治理的法律對策

建立權責統一的執法管理機構

建立專門的環境執法機構，專門負責地方的環境執法案件，整合以往眾多部門之間的職責分工于一體，形成統一的環境執法部門，不僅方便民眾進行監督，而且能提高行政效率，加快治理環境污染。

國家設立專項預算資金，保障農村環境基礎建設和治理環境支出的費用，關于費用的支出和使用情況定期進行公示。設立專項資金有助于地方在環境污染方面投入更多精力，對于資金的使用應設立嚴格的審查程序。

實行首長負責制。各地區的環境執法部門應當實行首長負責制，嚴格打擊責任人員遇到情況相互推諉或重復處理的情況，案件終身負責，做到每一個環境污染案件都有法可依、有責必追。

對農村地區實行多元網絡執法，解決跨區域執行難的問題。農村地區人口居住分散，包括生產生活環境基本數據、水質污染的數據等，還有影響農村可持續發展的農村生態問題，都形成了量化、可視化的數據，政府應聯合市場等多元機構建立一套完善的網絡治理機制，通過網絡治理減少各部門之間的溝通成本，使各部門之間的職責更加明確，同時加強了社會對政府的監督。

提高執法人員素質

建立健全農村環境執法機制，能不能將法律規范有效實施，執法人員起到關鍵作用，需要做到以下幾點。

第一，環境污染執法需要特殊的專業知識。建立嚴格、統一的準入制度，從源頭上對執法人員進行篩選，通過選拔技能人才來提高執法人員的素質。建立嚴格的選拔程序，公開招聘的過程和結果，對選拔的執行人員進行不定期培訓和考核，執法者不僅要學習相關的法律條文，還要理解其中的內涵；對于培訓和考核的內容不能僅局限于書面考察，因為環境污染案件更加注重實踐，每一個環境污染案件結束后就對相應的執法人員進行評估，總結經驗，對不合格的執法人員進行懲罰或者重新進行準入資格考試；實行激勵考核機制，對基層干部進行績效考核時，將農村環境污染防治工作的成效作為重要指標。

第二，專業的執法人員要樹立正確的環保理念。首先，執法人員應樹立執法為民、生態為本、綜合執法的理念，針對農村自治性強的特點，適當轉變執法方式，減少行政強制、命令式執法，實行獎勵式執法，對于遵守環境執法的村民和企業適當進行獎勵；其次，執法人員應將自己的理念通過各種方式宣傳出去，如不定期在鄉鎮開展環保宣傳教育，組織村民觀看環保影片等，不僅能加強自身思想文化的學習，也能通過這種方式對執法工作有更深刻的認識；最后，環保理念是一種內化于心、外化于行的思想形態，要將環保理念貫穿到執法工作的方方面面，對群眾起到帶頭作用，使執法者的職業道德得到提升。

第三，培養專業的人才、配備專業的設備需要政府的資金支持。農村地區由于資金限制，即便有專業的人員卻沒有專業的監測設備，也會對執法工作造成阻礙。因此，政府應當加大資金投入，尤其是一些偏遠山區，豐厚的薪資和福利待遇會吸引更多人才，從而鼓勵專業人才投身鄉村環境執法工作中。

加強行政執法監督

加強內部監督。行政執法機關應建立內部監督制度，從人員選拔到執行公務，每一個過程都應當公開透明，防止出現“走后門”、權錢交易等現象；部門之間、上下級之間互相監督，減少政府的干預，形成良性的監督機制；應建立專門的監督機構，和檢察機關相互配合，形成事前、事中、事后的監督機制，對不符合要求的執法行為及時制止或者向檢察機關舉報；設立相應的責任追償制度，將責任落實到個人，追究地方保護、包庇縱容環境違法行為人的責任，深入推進政務公開工作，推行環境執法公示制度，嚴厲打擊有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。

加強外部監督。完整有效的監督機制需要民眾的參與，農民的參與意識雖然在不斷增強，但仍存在參與渠道單一、參與效能低等問題。首先，民眾積極參與監督工作，離不開政府的正確引導和激勵，讓民眾參與環境評估工作，提升民眾的話語權，讓民眾信任政府是民眾與政府充分交流和協商的基礎，同時實行獎勵機制，鼓勵民眾進行環境污染治理監督舉報。其次，農村可以建立自己的監督組織，輪流更換監督人員，使每一位村民都能參與環境污染監督的工作，承擔起愛護自己居住環境的責任，村民在監督環境執法的同時，也能增強環保意識。最后，在信息傳播迅速的當今社會，通過廣播、電視、微博等大眾媒體能夠讓民眾更快知曉環境執法的情況，也能拓寬舉報的渠道，加強社會監督。

構建城鄉一體化發展

如今，我國經濟發展迅速，城市現代化的同時必然會帶動農村現代化，但城市的快速發展也會對農村環境造成影響，使部分農村地區的環境負擔加大。我國城市與農村之間屬于城鄉環境二元結構，執法人員應放寬視野，借鑒環保成功城市的經驗，并結合農村實際情況進行環境污染治理，實現城鄉一體化發展。農村有很多的風俗習慣，對農村的環境執法必然不同于城市。因此，對于農村環境執法應采用彈性執法方式，不僅能解決農村污染問題，還能對城鄉發展做出貢獻。

自黨中央提出鄉村振興戰略以來，始終堅持以人民為中心。環境污染問題既符合每個公民的利益要求，也符合每個公民的幸福追求，尤其是廣大農村地區，環境污染與農民的生產生活和生命健康息息相關。經濟發展的前提是農民安居樂業，農村環境污染的有效治理，能夠提高生產效率，形成良性的經濟發展。

文章在論述我國環境污染行政執法過程中出現的問題后，提出相應的解決策略。在行政執法機構方面，建立權責統一的執法機構，實行首長負責制，解決以往機構混亂、職能分散的局面；招收專業的人才，配備專業的設備，樹立正確的環保理念，以提高執法人員的素質；構建城鄉一體化發展，改變以往城鄉二元結構的局面，從而加快農村經濟發展的同時利用先進的技術治理農村環境污染；行政執法的過程離不開監督，加強行政機關內部監督的同時加強新聞媒體的輿論監督。通過各方面的努力，我國農村環境污染行政執法問題有望得到高效解決。

（作者單位：渤海大學法學院）