基層數字治理能力提升的發力點

基層治理是國家治理的基石，數字化治理是實現基層治理現代化的重要引擎。然而在數字化治理過程中，如何高效運維、破解“數據孤島”難題，數據安全與數據利用之間的沖突如何解決，基層數字化治理又何以支撐人才保障體系？這些問題仍困擾著基層政府的數字化治理實踐。文章對基層政府在數字化治理實踐中遇到的突出問題、解決對策進行了分析和思考，提出了基層數字化治理能力提升的路徑主要包括：提升專業運維能力；推行平臺互聯互通，加強部門協作；推行隱私保護技術、強化責任機制；健全資金、人才保障體系。

近年來，隨著數字技術發展，數字政府建設也駛入快車道，讓治理變“智”理逐漸成為人們的關切所在，數字化治理成為基層治理現代化的重要引擎。高效便捷的數字政務、精準科學的數字治理，在促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面，正發揮著越來越重要的作用。為此，國家完善了各項政策法規。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第五篇提出，加快數字化發展，建設數字中國。2024年，國務院印發《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），注重數字技術賦能，聚焦群眾辦事“急難愁盼”，持續釋放數字紅利，不斷優化政務服務、提升行政效能。

基層數字化治理能力提升現狀

吳建南認為應以上下互動的“平臺化運作”模式，優化自上而下的“行政發包制”模式，吸納基層、技術企業等主體參與數字化轉型的規劃、設計、管理等環節，使數字化治理服務基層實際，實現基層治理減負增能的效果。周相寅提出為實現數字技術對基層治理的充分賦能，可從價值、結構、主體三個維度著力，助力治理體系和治理能力現代化的實現。李祖佩發現數字治理并未改變原有基層治理結構和治理規則，未能發揮其應有功能反而加重了基層負擔，數字治理出現功能懸浮。馬懷德認為，未來應當在整體政府理念的引導下強化數字治理的頂層設計，促進線上和線下治理系統的有機結合，構建行之有效的公共數據共享和開放制度，強化數字治理的法治供給，確保數字治理在法治軌道上有序展開。當前，技術治理實踐遇到了很多問題和挑戰，存在很大的局限性乃至極限而難以超越，技術治理催生了新的“碎片化”、加劇了“內卷”。通過梳理有關文獻，文章立足公共管理學科視角，以基層數字化治理能力提升展開討論，以期為基層數字化治理實踐提供一定參考。

基層數字化治理能力提升面臨的挑戰

運行和維護已建成的數字系統給基層帶來的負擔

一方面，多系統并行，集成度低，基層單位通常使用多個數字化平臺和系統，這些系統之間缺乏有效集成，數據互通困難，運維人員需要分別管理多個系統，增加運維復雜性。在實際工作中，基層往往需要應對多個條線部門的政務系統，重復性的系統操作任務占用了基層工作人員大量的時間和精力，加重了基層負擔。另一方面，平臺更新滯后，隨著技術發展，軟件系統需要定期更新或升級，但基層單位由于資源不足，軟件更新周期長，未能及時適應新需求，導致系統出現兼容性問題或功能滯后。系統流程設置冗雜，部分業務事項線上處理流程設置環節多，效率不高，功能不夠完善，智能化深度運用不夠。從目前系統功能來看，多數僅能實現簡單的申報、數據錄入等功能，在數據分析運用上還不夠，由此并未解決基層的實際問題，反而增加了工作負擔。

數據孤島與信息難以共享

在基層實際工作中，一方面，現運行系統未能實現在同一網絡下運行，一部分系統在政務網上運行，一部分在互聯網上運行；另一方面，條塊分割的治理模式易造成政府部門之間的數據和信息難以有效共享，形成了“數據孤島”，削弱了數字化治理的效果。“數據孤島”問題主要表現為部門數據割裂、跨地區數據不聯動、區域治理難協調、政務數據開放度低等。各個政府部門或單位擁有各自的數據庫和信息系統，但這些系統相互獨立，無法實現數據共享，相鄰的地區或城市之間，因數據壁壘，難以實現信息共享。例如，跨省市的人口遷移、社保轉移等事務辦理時，因地方上數據未聯通，群眾需多次跑動辦理。在區域治理或聯合執法中，不同地區的系統未能打通，難以實現協同治理。一些基層單位由于擔心數據泄露或管理能力不足，傾向于對外封閉數據，不愿主動共享或開放數據，這極大地限制了社會力量參與到社會治理和服務優化中。

數據安全與隱私保護存在風險

互聯網成為人們日常生活中必不可少的一環，數字化治理同樣滲透到工作的各個環節。在基層推進數字化過程中，數據安全和隱私保護成為重要的挑戰。一旦數據泄露，會引起公眾強烈不安和憂慮，同時導致公共管理部門公信力受到質疑。一方面，從技術和制度層面來說，基層單位缺乏完善的網絡安全防護體系和應急響應機制，面對網絡攻擊和數據泄露時難以有效應對。基層單位的數字化系統普遍存在安全防護能力不足的問題，使黑客惡意攻擊者能夠利用系統漏洞、弱密碼等方式進行入侵，進而竊取個人信息，造成嚴重的隱私安全隱患。另一方面，內部泄漏風險同樣存在，管理規范性不足及缺乏嚴格的內部數據訪問控制機制，用戶數據被濫用或未經授權訪問，導致用戶個人信息泄露。部分企業將用戶私人信息售賣給第三方甚至多個其他平臺，使用戶的姓名、性別、職業等基礎信息一覽無余。例如，用戶剛在售樓部登記了信息，緊接著就會接到來自家裝的各種騷擾電話和信息，嚴重侵害了用戶個人隱私。此外，在涉及身份和醫療記錄等敏感信息時，隱私風險尤為嚴重，公眾隱私受到嚴重威脅。

資金與人才缺口大

基層數字治理的推行和提升需要完善的保障體系作為支撐，需要保證充足的資金支持，重視人才引進與培養。數字化治理所需的資金投入相當一部分用于購買硬件設備、建設網絡基礎設施以及開發軟件系統。然而，基層單位通常情況下預算有限，導致其基礎設施建設無法滿足日益增長的需求，從而使系統的陳舊性和性能不足問題日益凸顯。在數字化治理過程中，資金的持續投入是確保系統維護和升級的必要條件。然而，由于資金短缺，許多基層單位的系統在長期運行中缺乏必要的維護，因地制宜的具體功能有待完善，進一步影響了系統的可靠性與安全性。基層單位的數字化治理涉及大數據、云計算、網絡安全等多個復雜領域。基層數字化治理的人才使用存在悖論現象。一方面，基于基層薪資、工作環境、平臺等不足，本就難以吸引優秀的人才扎根；另一方面，優秀的人才即使下沉基層，但基層面臨的情況千變萬化，基礎性工作多，任務重，擠占了基層工作人員大量的時間和精力，工作人員再無多余的精力投身數字化建設和治理，由此造成數字化應用水平低，數字化治理只是簡單地停留在用系統記錄數據的階段，無法深度運用智能化分析和利用數據，從而限制了治理能力的有限提升。

基層數字化治理能力提升的優化路徑

提升專業運維能力

專業化產生高效率，應對復雜的運維需求，加強培養和引進專業運維人員，強化基層單位的技術支持能力，持續完善系統功能板塊，推動智能化的運用，理清系統功能的不足，有針對性地提出整改措施。針對基層千變萬化的復雜局面，系統的功能應結合基層工作實際進行制定研發和運維。此外，還可以加強基礎設施建設和更新，通過專項撥款或引入社會資本，優化基層的數字化基礎設施，定期進行設備更新和系統升級，確保硬件和軟件的穩定性。建立自動化運維系統，引入自動化監控和運維系統，實時監控系統性能，及時發現和處理潛在問題，減少對人工監控的依賴。在重點領域，推動基層數字化治理標準化、信息化深度融合，提高運維效率。

推行平臺互聯互通，加強部門協作

“數據孤島”與信息不共享的現象大大降低了基層數字化治理的效率，增加了行政成本和社會負擔。要解決這一問題，需推行平臺互聯互通、加強部門協作。首先，在全面理清數據資源現狀的基礎上，開展系統化的數據治理工作。通過數據清洗、整合和標準化處理，對轄區內的全量數據進行有序梳理，明確業務場景需求，按照分層結構匯聚和管理各類數據資源，消除“數據孤島”現象，打破部門間數據孤立的問題，構建統一的、可復用的數據服務體系，從而深化數據的分析和應用能力，促進各業務數據的互聯互通與共享利用。其次，應進一步加強與各相關業務部門之間的數據供需對接。通過建立健全跨部門數據共享機制，推動形成長期穩定的數據交換與合作關系，實現公共部門如公安、民政、交通管理領域的相關部門之間的數據共享與共用。數據共享體系不僅有助于提升部門協同工作效率，還能夠通過數據的集成和利用，為業務決策、公共服務和治理能力的提升提供更加堅實的數據支撐。最后，通過數據資源的高效整合與協同應用，實現跨部門業務流程的優化與提升，進一步推動政務數據的智能化和現代化管理。

推行隱私保護技術、強化責任機制

從技術層面來說，對于敏感數據，在共享或分析時使用數據匿名化技術，如對姓名、身份證號等進行遮蓋處理，以保證隱私數據在共享時無法被直接識別。此外，根據數據的敏感性級別建立分級的數據保護機制，對不同敏感等級的數據采取相應的保護措施。基層單位應根據國家的法律法規，結合本地實際，制定清晰的數據安全和隱私保護政策，明確數據的采集、存儲、使用、共享等環節的管理規則，確保各級工作人員能夠依規操作。在跨部門、跨地區的數據共享中，明確數據共享的范圍、使用目的和時限，確保數據共享的合法性和合規性。通過技術手段對共享的數據進行加密和監控，防止數據被濫用。從制度層面來說，建立明確的數據保護責任制度，對數據的使用、存儲和共享進行全鏈條監管，進一步強化懲罰力度，嚴格遵守《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等相關法律法規，確保數據采集、存儲和使用合規，防止侵犯個人隱私，確保責任到人。

健全資金、人才保障體系

在基層數字化治理推行過程中不可避免地出現資金投入不足、人才支持不足等保障體系不健全的問題，這就需要認真對待，加大投入，為基層數字建設提供人力、物力、財力支持。在資金方面，上級政府可以通過專項撥款或政策支持，增加對基層數字化治理項目的資金投入，確保基礎設施建設、系統維護和升級、人才培訓等方面的支出得到保障。基層單位可以通過政府與社會資本合作等模式引入社會資本，或者通過爭取專項資金，拓寬資金來源渠道。在人才方面，提升待遇吸引人才是關鍵。針對基層薪資和福利待遇相對較低的問題，政府應根據實際情況制定適當的薪資激勵政策，提高基層數字化治理崗位的薪酬水平，增強對人才的吸引力。建立更加清晰和可行的職業晉升通道，為基層人才提供更多的發展機會和空間，包括通過橫向調動或縱向晉升吸引優秀人才留在基層。探索“基層鍛煉+上級提拔”的人才培養模式，提升基層工作的吸引力。優化人才使用與分配同樣重要，應減少基層數字化治理工作人員在基礎性事務中的過度投入，優化工作分工，確保基礎工作和數字化治理的任務能夠平衡進行。通過明確職責、簡化流程等方式，減少冗雜的事務性工作。對于重復性、基礎性的事務工作，可以考慮外包給第三方，減輕基層人員的日常工作負擔，釋放更多的時間和精力投入數字化建設，提升數字化治理效能。

基層治理作為國家治理體系的根基，是黨和國家與人民群眾之間最直接的紐帶，承擔著國家意志在社會末端傳遞與落實的重任，也是民眾參與國家治理、表達訴求的主要渠道。推行基層數字化治理面臨諸多挑戰，也帶來了很多發展機遇，實現基層數字化建設是時代之需，為進一步夯實基層治理科學化管理，推行基層數字化治理，有助于構建高效、智能的治理體系，推動國家治理能力的整體提升，最終實現更高質量的社會發展目標。

（作者單位：貴州中醫藥大學人文與管理學院）