啃下環境治理的硬骨頭

黨的十八大以來，環境治理重要性與日俱增，但政府單一主體的農村環境治理模式已經難以適應復雜的環境問題，這要求公眾也必須參與農村環境治理。文章總結了我國農村環境治理困境，然后對四川省三臺縣的河湖治理實踐進行詳細分析，希望能夠推動農村河湖環境治理工作有效開展。

公眾參與是環境治理體系中不可或缺的一環，對完善環境治理格局具有至關重要的作用。針對基層社會普遍存在的內在動力不足的問題，因地制宜的環境治理策略，直接關系到環境治理效果的達成及其可持續性。我國工業化進程的加快與環境污染問題相伴而生，尤其是水污染呈現多發趨勢，高污染、高消耗經濟發展方式與生態環境之間的矛盾日益凸顯，環境污染問題逐漸引起全社會的普遍關注。自2016年全國推行河長制以來，在中央政府高位推動下，水污染取得初步治理成效，但也有研究指出河長制是應急的過渡政策，存在治標不治本的粉飾性治污行為，這種治理成效帶有明顯的局限性。從地域范圍看，我國河湖治理工作重點在城市，農村河湖環境污染問題仍然較為突出，水環境治理進展仍然較為滯后，如何解決農村水環境問題已成為十分緊迫的現實問題。治理取得成效的關鍵在于調動農村相關利益主體的參與積極性，統合利益訴求，激發農村水環境治理的內生動力，形成多元主體協同治理格局。

鼓勵公眾參與環境治理頻頻出現在中央政策文件之中。黨的十九大報告提出構建“共建共治共享的社會治理格局”，黨的二十大報告提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這說明國家在將公眾以治理主體角色納入河湖環境治理格局，轉變公眾參與身份。長期以來，我國水環境治理中政府承擔了絕大多數治水任務，公眾長期處于高關注、低參與的“搭便車”狀態，社會對政府的依賴性強，這種政府主導治水格局在農村社會更為突出。河長制的建立雖然取得了治理成效，但實質上仍是黨政領導責任制，雖然提升了黨政部門之間的協同效率，但是并未從根本上調動公眾參與治理實踐。農村的基層河長由黨政領導兼任，行政職務帶來協同治理優勢的同時，也表明他們無法專門投入河湖環境治理，難以形成農村水環境的長效化管護機制。河湖的公共物品屬性決定了水環境治理是一項系統工程，必須形成集體行動共治，激活公眾參與。河長制全面實施的背景下，越來越多的公眾參與實踐，然而長期的政府依賴心理導致村民主動參與程度低、參與能力缺乏、參與碎片化問題依然突出，公眾參與效果尚未隨公眾主體性提升而得到強化。村民“缺席”現象極大阻礙了環境治理目標的達成，這就凸顯出以下問題：如何提升農村環境治理的公眾參與度？政社如何合作治理農村河湖環境？文章基于四川三臺縣的環境治理實踐，觀察政府如何提升公眾合作度，形成鄉村治水格局，以此總結農村環境治理的經驗。

我國農村環境治理困境

當前，我國農村環境治理的主要問題在于政府主導型治理下的公眾參與缺位。從一些較早開始農村水環境治理實踐的地區來看，政府主導確實能有效應對河湖環境污染提升治污效率。政府部門作為權力核心，以政府公共權力的干預處理環境問題，縱向自上而下傳導政治壓力，由上級政府確立環境政策目標，下級政府特別是基層政府制定具體的水環境治理策略；橫向同級政府內以河長的權威統籌相關職能部門減少利益分歧，協調配合共同落實水環境政策。政府主導環境治理具有專業性強、責任明確、效率高等優勢，但這種治理模式下為達成地方政府政績可能會以犧牲環境為代價，兩者存在相悖的情況，以至于無法達成環境治理目標。同時，因為治理策略適應性不足、治理措施欠缺整體性、治理環節公眾參與缺乏等導致農村水環境治理無法及時應對復雜多樣的突發環境污染問題。在社會變遷的大背景下，農村環境問題仍具有長期性和復雜性。事實上，農村場域下村民與其生活所處的河湖等水環境的環境關聯度比城市更直接、依賴性更強，村民有更強烈的內在動機改善和維護村內生態環境。現有的環境治理體系中，協同治理已是學界共識。農村水環境的外部性和農村的特殊性要求建立協同治理機制，動員黨和政府、企業、社會組織、村民等利益相關者相互配合，發揮各自在觀念、資金、技術等差異化優勢，形成集體行動共同治理農村環境污染。

案例考察

案例描述

2017年，綿陽市設立雙河長制。三臺縣郪江流域借鑒雅安“解放模式”的先進經驗，探索出河湖管護的“4+2”模式，即開展“1+N”承包清理、“生態扶貧”清理、“提質行動”清理、“協會”參與清理4種模式。其一，推行“1+N”清理監督模式，將境內河道常態保潔工作承包給專業合作社，監督指導專業合作社組建專業清漂保潔隊，配置相關裝備，轄區村級河長和“N”個網格巡河員、“N”個民間河長監督檢查責任河段內清漂工作落實情況；其二，結合鄉村振興戰略設立河道保潔公益性崗位，各村根據責任河段距離和清漂工作量，聘用河道專職保潔員，既能激勵公眾參與河湖環境治理，又能實現收入增長；其三，沿線縣鎮以全市城鄉環境綜合提質行動和流域工作推進會為抓手，組建志愿護河隊集中開展垃圾清理整治行動；其四，推廣“生態惠民超市”、開展“護河積分兌獎”和成立流域環境保護協會等活動，激發群眾河湖管護熱情。同時，建立上下游監督補償機制、左右岸聯動機制2項機制，破解河道常態和長效管護難題。其一，針對跨界流域鎮村之間平級監督協調落實難題，三臺率先在郪江流域聯合推行縣、鎮河長辦及鎮村河長負責協調監督實施的基層跨界河道漂浮物清理上下游“監督補償”機制；其二，針對沿河兩岸鄉鎮管護責任不清的問題，三臺縣建中鎮與中江縣普興鎮簽訂《共管責任河段聯合清理管護監督協議》，建立“定期聯清”機制。此外，縣河長辦協調指導轄區郪江兩岸鄉鎮簽訂《共管責任河段輪流承包清理和聯合監督協議》，建立“輪流承包”清理機制。縣境內涪江、梓江等水質提升成效明顯，省、市級監測斷面全部達標，城鄉集中式飲用水源地水質達標率為100％，水域環境得到持續改善。2023年水利部將三臺縣治水模式收錄進全國典型案例。

實現機制

1.制度資源嵌入

環境治理行為只有依賴合適的制度展開，才能取得有效的成績，農村環境治理更是如此。首先，形成了由村級河長帶頭、3個隊伍協助、N個民間河長監督、村民廣泛參與的“1+3+N”護河模式。三臺縣以村黨組織為核心，成立村級河長工作室，承上啟下負責統領聯絡村級河湖管護各項工作。一方面，落實鄉鎮河長下達的任務，打通治水的“最后一公里”；另一方面，動員村內黨員率先參與治水，形成鄉村振興的先鋒力量。同時，組建“志愿巡護隊”“河小青志愿宣傳隊”“河湖保潔隊”三支隊伍，建立起河湖管護工作隊伍，拓展了村民參與途徑。其次，三臺縣依托積分制與積分兌換超市，以積分引導村民環保行為，動員村民參與環保活動。積分制始于企業管理領域，通過積分數量精準激發個體潛力，將個體利益與集體利益捆綁，高效實現目標。積分制引入環境治理領域，以一套完善的賦分設計，以規范村民環保行為，并以物質或精神的正向獎勵激發參與積極性，確保農村環境目標的一致性，形成環境治理合力。三臺縣為提高村民參與環境整治的積極性，結合村民現實需要，探索建立了農村惠民超市，根據行為貢獻度將各類環保參與行為進行量化賦分，而該分值可用于在積分超市內兌換商品。長期地看，積分制作為一種分配制度，積分代表村民的社會貢獻度，能夠以交換方式激發、維持村民治水熱情。

以上具有特色的制度設計嵌入鄉村環境治理，構建起參與鏈條從黨組織到黨員再到村民各司其職，共同推動環境利益主體參與環境治理，拓展了村民參與的窗口，擴大公眾參與途徑，實現有序參與，起到了良好的效果。首先，拓寬了公眾參與渠道，“志愿巡護隊”“河小青志愿宣傳隊”“河湖保潔隊”這三支隊伍的建立為村民參與水環境治理提供窗口，使有參與意愿的個體有機會加入河湖日常管護行動中。其次，實現組織化參與，村級河長工作室和三支隊伍的建立規范了村民的參與行為，統一了村民的集體行動，避免河湖治理的碎片化，形成了合理的參與秩序。最后，提升了村民的主體性，公眾的參與行為是一種理性經濟行為，積分超市制度以利益激勵機制增加了村民的預期收益，使村民意識到“搭便車”行為的負面效應。

2.黨政資源嵌入

三臺縣充分有效地利用了黨政資源的支持，又通過黨員示范效應，形成了村民對環境共治的信心。其一，河長制建立初期，各村黨員率先行動成立黨員巡河隊，自發組織對村內河道及兩岸環境進行清理。隨著時間的推移，越來越多的村民目睹了村莊環境從雜亂到整潔的轉變，由此對村級河長工作室的規劃和要求越來越信任，并愿意積極配合。其二，三臺縣多個鄉鎮在縣政府引導下，建立環境保護協會，經常性適時開展流域環境保護活動，流域環境得到持續改善。例如，探索“釣魚協會＋河湖協會”，依托釣魚愛好者“親水愛水”特點，升級釣魚協會為河湖保護協會，發展會員近2 000人。政府引導協會成員帶頭參與護河行動，監督舉報河道衛生問題，參與打擊和治理違法采砂、非法捕撈等行為，有效促進河湖水域環境治理由“政府治”走向“全民治”。其三，三臺縣黨委、政府牽頭建立了上下游監督補償機制、左右岸聯動輪流承包清理機制，形成跨鄉鎮聯防聯治機制。三臺率先在郪江流域聯合推行縣、鎮河長辦及鎮村河長負責協調監督實施的基層跨界河道漂浮物清理監督補償機制，為下游監督上游提供了抓手。針對左右岸分屬不同縣鎮管轄、日常管護劃界模糊導致責任不明等問題，縣委、縣政府協調郪江鎮、觀橋鎮分別與中江縣萬福鎮、聯合鎮合力探索踐行“輪流承包”清理機制，明確雙方清理監督責任，實行每年輪換承包清理，當年未承擔清理任務的一方常態監督另一方清理情況，年底雙方對共管責任河段清理工作核查移交。

只有場域內各利益主體目標行為一致才能實現環境共治。由于主體文化程度、思想觀念的差異導致了行為差異，村民往往依據自身認知采取有益或有害的環境參與行為。基層黨組織和政府的牽頭將環境政策的要求拆分成村民易于執行的措施融入村民日常生活，并由同村黨員和積極分子做宣傳和示范。農村是較典型的熟人社會，群體之間血緣、地緣關系強，“自己人”帶頭產生的推行效率更高，更易形成統一的目標和行為。基層政府和基層黨組織的嵌入進一步明確村民日常河湖環境行為的方向，落實環保責任，提升環境政策的執行效率，改善生態環境。

研究發現

公眾參與是實現農村環境治理的關鍵環節，帶動公眾參與農村環境治理的過程也是政府與社會協調互動過程。文章發現：第一，農村水域環境治理需要村民參與，缺乏村民的參與體系是不完整的，應通過動員當地人參與解決當地環境問題。村民參與鄉村環境治理可以降低政府治理成本、提高環境治理效率。第二，依托制度建設，公眾參與積極性能夠被有效激發，形成有序且規范的治理隊伍；黨和政府嵌入鄉村治理，能發揮“黨支部+黨員”的先鋒模范作用、政府的引導作用，為村民參與環境治理奠定基礎，在示范作用機制下實現公眾廣泛參與，取得治理成效。當前，許多地區的農村面臨嚴峻的環境挑戰，且缺少有效的治理策略。造成這一現狀的原因一方面是農村環境污染未能得到有效遏制，更重要的是公眾參與機制的缺失。政府“單打獨斗”的治理模式已經難以應對農村日益復雜多樣的環境問題。未來的環境治理模式指向政府與社會合作，統一主體行動目標的基礎上，激發和維持公眾參與農村環境治理熱情，以合力實現協同治理的最佳效果。該案例的治理措施能夠為其他農村地區激發公眾參與積極性提供借鑒。

首先，要構建多元主體參與格局。在我國的農村環境治理實踐中，合作治理體系的構建離不開黨和政府的統一領導。在黨和政府的組織下，各利益主體參與到農村環境合作治理進程中，構建黨領導下的政府引導和公眾參與機制，使政府、村社企業、村民等在農村環境治理中扮演好各自的角色，根據自身特征發揮好專業優勢。在此過程中，政府要強化政府主體責任，在制度設置中，合理運用權力承擔好自身職責，充分信任其他治理主體，該放的權力做到應放盡放；鄉村企業在生態環境治理中，要勇于承擔社會責任，不污染環境，多使用環保設備，多做生態環境保護的公益事業；調動人民群眾參與生態環境保護的積極性主動性自覺性，提升環保意識，通過宣傳、教育等，激發村民治理生態環境的內生動力，突出其生態環境治理主力軍的角色，彰顯群眾生態保護主體的責任。通過多元主體合作共治，從形式合作到實質合作，來提升鄉村生態環境治理的有效性。

其次，要激發公眾參與積極性。第一，利用黨的領導和服務作用，將基層黨支部、黨員有機嵌入農村環境治理組織架構中，發揮示范作用帶動公眾參與鄉村環境治理，將農村基層黨建工作與環境治理的有機融合。第二，村民參與積極性的提高需要內外部動力驅動。例如，實施積分制，以積分的累計推動參與動機轉化為實際的參與行為，加強公眾對所處村鎮生態環境的歸屬感與認同感。但要實現公眾持續性地參與，關鍵在于保持公眾在環境治理中的參與價值感，要注重對公眾的精神激勵，如對典型人物的宣傳和表揚。完善的激勵機制提升了公眾參與度，公眾參與促進環境改善，環境質量提升又肯定了公眾參與作用，提升公眾價值認同，進一步強化環境參與行為，實現公眾深度參與。

（作者單位：桂林理工大學公共管理學院 ）