邵陽市土地利用現狀及優化路徑研究

摘要：在“三區三線”劃定的背景下，邵陽市面臨發展空間緊約束、承接產業轉移等多重壓力，急需全面持續推動土地資源節約集約利用。通過對工業園區及市場主體進行實地調研，分析邵陽市的土地利用現狀和存量土地問題成因，并提出邵陽市土地控增盤存的節約集約利用路徑。

關鍵詞：土地利用；存量土地；節約集約利用

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）07-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.039

Research on Land Use Status and Optimization Path in Shaoyang City

LIU Jinghuan

（Shaoyang Natural Resources and Planning Bureau， Shaoyang 422000， China）

Abstract： Against the backdrop of the “three zones and three lines” policy， Shaoyang City is facing multiple pressures such as tight development space constraints and the need to undertake industrial transfer. It urgently needs to comprehensively and continuously promote the efficient and intensive use of land resources. By conducting on-site research on industrial parks and market entities， this study analyzes the current status of land use and the causes of existing land problems in Shaoyang City， and proposes an economical and intensive utilization path for controlling and increasing land inventory in Shaoyang City.

Keywords： land use; existing land; conservation and intensive utilization

土地資源是經濟社會發展的物質基礎和空間載體，節約利用土地是促進經濟社會高質量發展的關鍵舉措。邵陽市域土地總面積為20 824 km2，土地開發強度為7.86%，遠低于湖南省平均水平，急需全面持續推動土地資源節約利用。

1 邵陽市土地利用現狀

1.1 存量處置有貨無市

土地市場萎縮，掛牌出讓宗地出現流拍[1]。近年來，批回的商服用地及住宅土地，原意向人頻頻撤資，無法按原計劃供地。例如，邵陽市某產業園的用地近13.3 hm2，用地批回后，投資意向人撤資。2023年，邵陽市共有批而未供土地4 035.4 hm2，按30%計處置任務為1 200 hm2左右。2023年1—7月，邵陽市的實際供應土地僅411.3 hm2，其中存量土地供應占67.61%，以此比例類推，要完成批而未供土地處置任務，全年供應量要達到1 786.6 hm2。

1.2 閑置土地盤而不活

2023年，邵陽市閑置673.3 hm2土地，從投資方來看，屬于政府投資建設的項目有163個，屬于社會投資建設的項目有222個。閑置土地處置要無償收回有壓力，有償收回無資金，主要措施是督促開工、延期開工。在地方現有財政狀況下，沒有啟動的政府投資項目要再籌資金建設難上加難。在房地產市場疲軟的情況下，如被動、應付開工，可能導致中途停工，閑置土地“盤”而未“活”。

1.3 整體開發利用水平低

2023年1—11月，邵陽市單位地區生產總值建設用地使用面積為4.2 hm2，其中新寧縣、城步縣超過6.7 hm2。與2022年相比，邵陽市單位地區生產總值使用土地面積增大，幅度為4.78%，土地利用水平持續走低。

2 土地利用問題的成因

2.1 處置底數難摸清

由于機構改革、人員輪換，邵陽市批而未供的土地沒有詳細清單，基層沒有足夠的工作人員，無法核實清楚。

2.2 基礎設施難配套

目前，地方財政困難，化債要求也十分嚴格。對于一些基礎設施項目，政府無法拿出資金進行征地拆遷，周邊土地供應后，也無法開工建設，造成新的閑置。

2.3 供應周期難把握

住宅土地出讓實行清單制計劃供地，3個月為一個周期，無法做到及時出讓。受項目前期征地拆遷、矛盾處置等影響，項目難以通過“凈地”系統。各類督查要求盡快動工，造成大量實際建成未供地。

2.4 遺留問題難處置

為完成批而未供處置任務，一些之前未供的公園綠地、基礎設施項目全都劃給自然資源部門，造成土地閑置。另外，工程范圍與實際需供項目存在重疊。歷史毛地出讓后無法征拆到位，地塊房屋眾多，拆遷難度非常大，很難消除閑置。

2.5 園區管理模式難改變

部分產業園區的招商門檻低，優質企業、重大項目占比不高，甚至形成“購地、抵押、建廠、生產、還貸”的模式。園區在項目招引前和建設中，對土地利用和投資強度等方面沒有剛性的規定和約束，導致入園企業重視土地的獲得，輕視土地的開發利用。

3 促進土地利用的建議

為了促進邵陽市土地利用，結合當地土地利用現狀，提出相應的優化建議。

3.1 開展整治攻堅，盤活存量建設用地

3.1.1 消化批而未供土地

第一，梳理清單。全面梳理邵陽市批準的建設用地，從部、省相關系統中導出批回建設用地清單、批供對應清單，進建立分類處置清單，形成清晰明確的處置任務。第二，實行“三先”原則。梳理清單后，按照先易后難、先大后小、先熟后生的處置原則進行處置。根據對重大基礎設施項目土地征收和農用地轉用經批準實施后，直接核發國有土地使用權劃撥決定書的規定，可通過完善手續方式將大面積的道路用地項目通過劃撥方式消化[1]。第三，建立三層疊圖。對批而未供土地數據整理上圖，整理批準建設用地矢量數據，建立批地圖層；從部監測監管系統下載所有供應項目坐標，合并成一個供地圖層。通過疊加3個圖層的地理信息系統數據，實現批而未供土地可視化，為政府決策提供數據支撐。

3.1.2 堅持以用為先，推進閑置土地處置

第一，核實真假閑置。結合整改查，全面梳理歷年來巡視巡察、土地督察、各類審計等上級交辦的閑置土地處置情況。對土地市場動態監測監管系統中提示的閑置土地信息，逐一提取坐標，對比“一張圖”遙感影像摸排。結合日常查，根據基層巡查反映的情況，逐一核查是否存在土地閑置行為。“三查”綜合，對土地實際已竣工宗地，應銷盡銷，及時上傳資料進行銷號。第二，核實真假項目。重點核實公司名下的閑置土地項目，對因政策、資金無項目落地的土地全部依法收回。對因項目條件變化且有實施前景的，應通過依法變更土地用途或規劃條件等方式幫助項目盡快開工。第三，核實真假原因。按照開發利用部門負責發現、移交線索，執法部門負責調查、認定、處置的職責分工，對閑置原因沒有認定的閑置土地項目，全部交由執法部門進行調查認定。針對企業原因造成閑置的土地，依法采取收取閑置費或無償收回等措施，督促企業限期開工?。

3.1.3 開發低效土地

第一，加速使用權正向流轉。將低效土地利用納入年度儲備土地計劃編制研究，對可協商一致的，以土地儲備的方式收回全部或部分建設用地使用權。將具備轉讓條件的低效土地接入“土地超市”，引導進入土地二級市場。對工業低效土地上的閑置廠房，推動部分符合條件的小、散、亂產業升級改造“退城入園”，推進閑置廠房再生利用。第二，挖潛發展空間。支持工業項目用地向地下挖掘空間建設倉庫、泊車位、食堂等配套設施。在符合安全和環境保護等技術規范的基礎上，支持工業項目進行廠房加層、廠區改造、內部用地整理，向上爭取空間。工業用地結建的地下空間建筑面積可不計容，提高的容積率，不增收土地出讓金[2-3]。第三，推進零星土地利用。支持具有開發潛力和市場前景的項目主題收購相鄰多宗低效工業用地地塊，進行集中規劃利用。

3.2 加快制度建設，建立長效管理機制

3.2.1 強化空間規劃管控制度

第一，加快規劃編制。全面推進“多規合一”，將城市設計貫穿國土空間總體規劃全過程，實現中心城區詳細規劃全覆蓋，將國土空間專項規劃主要內容納入國土空間總體規劃統一管理，形成國土空間規劃“一張圖”。第二，規范規劃審批。采取“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”等措施，實行城鎮開發邊界內外有別的規劃管控方式。所有規劃管控措施全部在“一張圖”上精準實施，并報規委會審批。第三，實施規劃監督。通過規劃“一張圖”實施監督系統，定期進行規劃實施情況檢查，控制城鎮工礦用地規模和農村建設用地規模。

3.2.2 完善建設用地使用制度

第一，高效配置新增建設用地。按照“計劃指標保重點、一般項目挖存量”的思路編制年度用地計劃，保障重大項目、基礎民生項目建設，補齊人均公共服務設施配置短板。第二，科學引導項目合理選址。編制節約集約用地專章，分析重大基礎設施項目占用耕地的合理性、不可避讓生態保護紅線的充分性、節地水平的先進性等[4]。第三，建立要素會商保障機制。建立重大建設項目全生命周期保障服務機制，把好項目供地前預審關、供地環節關、批后監管關等用地工作必要環節和時序，加強全程調度和跟蹤問效。

3.2.3 完善土地市場配置制度

第一，推行“標準地”+“清單制”供應。在完成“標準地”區域評估的基礎上，合理提出產業項目“標準地”的投資強度、能耗、環境、建設及畝均稅收等控制性指標，編制擬出讓地塊的“用地清單”。“用地清單”與出讓公告一并發布，并作為項目審批管理、技術審查的主要依據。在項目單位簽訂土地出讓合同后，原則上1個工作日內辦結項目核準（備案）、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證等4個審批事項，確保企業拿地后即可開工建設。第二，探索多方式供應工業用地。完善先租后讓、長期租賃、租讓結合、彈性年期供應等配置方式，對不同配置方式靈活確定使用年期、地價和租金[5]。

3.3 落實責任考核，提升節約用地水平

3.3.1 健全共同責任機制

堅持黨的全面領導，建立空間規劃委員會和土地管理委員會協同配合的自然資源節約集約利用工作機制，強化地方政府和開發園區招商引資的責任以及對項目用地進展監督管理的責任。

3.3.2 加強土地節約集約利用評價

第一，嚴格執行國家和省級出臺的建設項目用地標準，進一步規范開展建設項目節地評價工作，嚴格控制建設項目用地規模。第二，積極開展對企業用地的考核評價，將企業節約集約利用土地作為企業獎勵和獲取相關政策支持的重要依據之一，促使節約集約利用土地成為企業自覺行為。

3.3.3 強化責任目標考核

繼續堅持將節約集約利用土地納入政府年度考核指標體系，完善正負激勵措施，增強資源節約集約利用的內生動力。同時，批而未供土地、閑置土地等存量處置工作納入政府過程性考核內容，每兩個月對縣市區人民政府進行一次排名，約談排名末位的縣市政府主要負責人，全面壓實整改處置責任。

4 結論

精確掌握土地存量，審慎、穩妥推進存量土地有效處置是提升土地開發強度的基礎，是科學投放增量土地的前提。未來，應全面盤活存量建設用地，嚴防“邊清邊增”，建立完善的土地利用責任考核機制，全面提升土地節約集約水平。

參考文獻

1 自然資源部.自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知[EB/OL].（2023-06-13）[2024-06-20].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6886744.htm.

2 馬艷敏，王 穎，吳 迪，等.查干湖區域土地利用現狀及水體面積變化分析[J].氣象災害防御，2024（1）：39-43.

3 鄭金龍.定南縣土地利用現狀特征研究[J].住宅與房地產，2024（12）：114-116.

4 麥 格.節約集約用地論證分析專章編制初探：以廣西壯族自治區為例[J].中國土地，2023（11）：47-49.

5 自然資源部.自然資源部關于完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知[EB/OL].（2022-11-16）（2024-06-20）.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-12/21/content_5732946.htm？eqid=e78662b90004bd9900000006645af932.