基于經濟視角的地熱能供暖推廣研究及政策建議

我國地熱資源豐富，地熱能供暖在節(jié)能環(huán)保方面有顯著優(yōu)勢，對于我國推進“雙碳”戰(zhàn)略、優(yōu)化能源結構、助力大氣污染治理具有重要意義。當前地熱能供暖的經濟性問題成為影響市場推廣的重要因素，本文對地熱能供暖與傳統(tǒng)供暖方式的經濟性進行了對比分析，從短期來看，地熱能供暖初始投資大、投資回收期長，但從長期來看，地熱能供暖運營成本低，具有顯著的綜合成本優(yōu)勢。分析基礎上，本文從經濟視角對我國當前地熱能發(fā)展利用中存在的主要問題進行了分析，并提出了加快發(fā)展地熱能供暖的相關政策建議。

2023年習近平總書記在中央政治局第三十六次集體學習時強調，要加快發(fā)展有規(guī)模有效益的風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能、氫能等新能源。2021年國家發(fā)改委等八部門印發(fā)《關于促進地熱能開發(fā)利用的若干意見》提出，到2025年，全國地熱能供暖（制冷）面積比2020年增加50%；到2035年，地熱能供暖（制冷）面積及地熱能發(fā)電裝機容量力爭比2025年翻一番。

我國地熱資源稟賦條件

我國地熱能資源豐富，總量約相當于標準煤860萬億噸，約占全球地熱資源總量的1/6，相當于2023年我國能源消費總量55億噸標準煤的15.6萬倍。在淺層地熱能方面，我國最適宜開發(fā)利用的區(qū)域基本遍布全國，包括華北地區(qū)、江淮流域、四川盆地、東北地區(qū)南部和西北地區(qū)東部。據(jù)統(tǒng)計，全國336個地級以上城市規(guī)劃區(qū)80%的面積適合利用淺層地熱能，年可開采資源量折合標準煤7億噸，可實現(xiàn)建筑冬季供暖323億平方米，夏季制冷326億平方米。在中深層地熱能方面，高溫地熱資源（大于150℃）主要分布在西藏南部、滇西、川西、臺灣等地，中低溫地熱資源（約90℃至150℃）主要分布在華北、鄂爾多斯、松遼、江漢、蘇北、四川盆地及東南沿海、膠東半島等山地丘陵地區(qū)，我國中深層地熱能年可開采資源量相當于19億噸標準煤。在干熱巖方面，主要分布在青藏高原、云貴高原、東南沿海、松遼盆地、四川盆地、環(huán)渤海盆地、鄂爾多斯盆地、塔里木盆地以及長白山、大同、騰沖等地。據(jù)初步估算，我國大陸地區(qū)埋藏在5500米以淺的干熱巖基礎資源量約折合106萬億噸。

但目前干熱巖供暖技術應用方面總體仍處于研究探索階段。

據(jù)統(tǒng)計，截至2023年末，我國地熱能供暖的實際利用量折合標準煤不足1億噸，地熱能供暖/制冷面積為25億平方米，未來發(fā)展地熱供暖的潛力非常大。

地熱能供暖經濟性對比分析

地熱能供暖的顯著特點是前期投資大、但后續(xù)運營成本非常低。從初建投資看，地熱能供暖的一次性投資與以燃煤為主的市政集中供暖基本持平，高于“煤改氣”“煤改電”供暖投資；但從運行成本看，地熱能供暖每個采暖季成本8.8-15.2元/平方米，遠低于燃煤、燃氣、電鍋爐的24-36元/平方米。總體來看，若按地熱能供暖每平米每個供暖季20元左右運行成本優(yōu)勢計算，則最多不超過15年地熱能供暖的綜合成本將低于其他供暖方式，且時間越久綜合成本優(yōu)勢越明顯。而地熱能供暖的設計壽命通常可達50年，綜合經濟成本遠低于其他供暖方式。下文是對不同技術路徑供暖方式的經濟性對比：

地熱能項目的經濟評價因所采用的供暖技術路徑不同存在較大差異，以中深層無干擾換熱供暖項目為例，此類項目的初建投資在260-300元/平方米，其中地下?lián)Q熱孔打井等工程占總投資的60%以上，項目投資回收期達12至15年。對比來看，天然氣供暖項目的初建成本為40-70元/平方米、電鍋爐項目為80-100元/平方米，由于不涉及地下工程，傳統(tǒng)集中供暖項目的投資成本低、建設周期短、項目見效快，從短期看更具有市場吸引力。因此，單純依靠市場力量還難以有效實現(xiàn)地熱能的快速推廣，迫切需要加強政府主導并加大政策扶持力度。

地熱能發(fā)展面臨的主要問題

（一）地方產能保護下的市場壁壘。地熱能供暖與傳統(tǒng)煤炭、天然氣等供暖方式存在一定替代關系。在產能布局上，原煤炭、天然氣供暖建成后將形成既定的產能投入、管網(wǎng)鋪設等沉淀成本，而原有地熱能的替代將改變原有產能供應格局，并打破原有既得利益關系。同時，部分地區(qū)傳統(tǒng)能源供暖企業(yè)擁有排他性的供暖特許經營權，已成為地熱能供暖推廣應用的壁壘。在實踐中，受限于市場準入與退出機制影響，部分地方出于產能保護與利益考量，造成地熱能開發(fā)利用的供熱許可手續(xù)辦理困難，導致當前地熱能供熱技術推廣仍集中于開發(fā)區(qū)和傳統(tǒng)集中供熱特許經營以外的區(qū)域。

（二）政府政策支持力度不足。一方面，與傳統(tǒng)集中供熱相比，部分地方在地熱能供熱在熱源站建設費、市政配套費等方面難以享受同等待遇，影響了項目收益和企業(yè)的投資積極性。另一方面，由于地熱資源開發(fā)工程建設成本相對較高，而地方政府對地熱能供暖項目在水價、稅收、財政補貼等方面的優(yōu)惠政策支持力度總體不足，缺乏操作性強和可落地實施政策舉措，在實踐中造成地熱開發(fā)利用企業(yè)相比傳統(tǒng)市政集中供暖企業(yè)投資更高、回報率低，也導致各類投資主體參與地熱項目建設的積極性不足。

（三）行政審批加大投資機會成本。地熱能供暖項目有關行政審批包括礦業(yè)權、取水許可、供熱許可、環(huán)評等方面，涉及自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境等多個部門，現(xiàn)實中由于缺乏跨部門的協(xié)調統(tǒng)籌，造成項目行政審批環(huán)節(jié)較多、用時較長。此外，對不同技術路線項目的行政審批缺乏統(tǒng)一標準，如對“取熱不取水”無干擾地熱供暖項目，各地審批要求不一，部分地方仍需向水務局報送項目技術方案及水資源保護方案進行論證并取得批復文件。而行政審批難度的加大也影響力了地熱能供暖投資企業(yè)投資的機會成本。

（四）生態(tài)價值未能得到有效體現(xiàn)。地熱能供暖具有節(jié)能環(huán)保的顯著優(yōu)勢，地熱能供暖過程無污染物排放，在治污降霾、實現(xiàn)“雙碳”目標中效果顯著。按2020年當年地熱能供暖/制冷面積13.9億平方米計算，年可替代標準煤4100萬噸，（相當于2020年全國3天的能源消耗總量），減排二氧化碳1.08億噸。但是當前，由于碳匯交易體制建設相對滯后等原因，地熱能供暖的生態(tài)價值并未能有效產生相應的經濟價值，而傳統(tǒng)燃煤、燃氣等供暖方式造成的污染排放也未能承擔相應的經濟成本，導致地熱能供暖與傳統(tǒng)供暖存在不公平競爭。

政策建議

（一）加強頂層設計，打破市場壁壘。一是做好各地區(qū)域供暖整體規(guī)劃，統(tǒng)籌地熱能供暖與現(xiàn)有傳統(tǒng)供暖的產能布局，構建地熱能與常規(guī)能源有機結合，分布式供熱與集中式供熱互聯(lián)互補的新型綜合能源供熱體系。同時，破除市場壁壘，推進提高地熱能供暖占比，支持辦公樓宇、學校醫(yī)院、文體場館、交通樞紐等新增公共建筑開展地熱能供暖應用，同時結合老舊小區(qū)、低效產業(yè)園區(qū)等城市更新改造工程，開展存量燃氣鍋爐、電鍋爐等傳統(tǒng)供熱替代工作。不斷提高地熱能供暖占比，持續(xù)優(yōu)化供熱能源結構。二是加快推進各地地熱利用整體規(guī)劃，在做好地熱資源勘探，確保地熱能勘測廣度和精度的基礎上，盡快明確未來地方地熱資源發(fā)展利用的總體思路、發(fā)展目標、優(yōu)先級次、重點任務、推動機制、項目謀劃等相關事項，在技術研發(fā)、裝備制造、工程施工、運營管理、綜合服務等重點領域做好謀篇布局，為各類市場主體及社會力量參與地熱能開發(fā)利用提供指引。

（二）加大政策支持力度。針對供暖企業(yè)出臺和落實有關財政補貼、稅費減免和用電、取水相關優(yōu)惠政策，有效提升地熱能企業(yè)投資、建設、運營的積極性。具體支持政策舉措包括：加大對地熱能投資項目的資金扶持力度，建立財政各類分級補貼制度，給予地熱能開發(fā)利用企業(yè)享受城鎮(zhèn)傳統(tǒng)集中供暖熱力公司的同等政策待遇，同時根據(jù)地熱能源負荷，分級分額度給予供暖運行財政補貼及政策支持，對向居民供熱取得的采暖費收入免征企業(yè)增值稅；對向居民供熱收取采暖費的，供熱企業(yè)所使用的廠房及土地免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。對采用“取熱不耗水、同層回灌”的地熱能供暖項目回灌水量免征或少征水資源稅。目前，國內多地結合當?shù)貙嶋H，出臺了多項支持政策，不同地區(qū)之間可結合當?shù)貙嶋H加強學習借鑒。如，湖南省明確省級財政安排的綠色建造和淺層地熱能建筑規(guī)模化應用試點城市財政專項資金3200萬元；鄭州市給予地熱、空氣源供暖服務項目城市基礎設施配套費55元/平方米和中水供暖服務項目城市基礎設施配套費40元/平方米補助；重慶市對制熱量每千瓦補貼人民幣900元；長沙市發(fā)布土壤源熱泵項目補助標準為40元/平方米，污水源熱泵項目補助標準為35元/平方米；北京市對新能源裝機占比60%及以上的新建及改擴建項目，給予建設投資30%的政府固定資產投資支持。

（三）優(yōu)化政府行政審批。建議省（直轄市）級地方政府建立地熱能推廣利用統(tǒng)籌推動工作機制，加強組織領導，由發(fā)改委部門、會同自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境、住建等建立多部門集中協(xié)同聯(lián)動的項目審批機制，加強項目行政審批統(tǒng)籌協(xié)調及動態(tài)跟蹤監(jiān)測，深入推動“優(yōu)化營商環(huán)境”和“放管服”改革，進一步優(yōu)化地熱能項目的行政審批，明確審批標準，夯實部門責任，合并簡化供熱許可、地熱礦業(yè)權、取水許可、環(huán)境影響評價等辦理流程，提升審批效率。同時，根據(jù)國家地熱能供暖目標任務，做好本省的指標分解，夯實地市（區(qū)）縣政府的主體責任，并建立有效的考核、監(jiān)督及獎懲機制，推動地市（區(qū)）縣政府部門優(yōu)化地熱能項目的行政審批。

（四）延伸地熱產業(yè)布局。一是做強地熱能供暖勘探、設計、施工、鉆井、管材、設備制造產業(yè)鏈。二是推進“建設-運營-維護”一體化的項目運營模式。三是推動地熱能與發(fā)電、旅游、設施農業(yè)、養(yǎng)殖基地、鄉(xiāng)村振興、園區(qū)建設等領域融合發(fā)展，拓展地熱能應用新領域、新場景。四是研究“地熱+”綜合利用模式，提升地熱水伴生氦氣、生物氣綜合利用水平，拓展“地熱能+”多能互補供暖模式。五是推動地熱能應用與大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術的結合，推動新能源供熱的數(shù)字化升級。

（五）建立有效的地熱供暖推廣模式。一是積極探索區(qū)域整體連片開發(fā)示范推廣模式，對于地熱能資源稟賦好、治污降碳工作任務重的地區(qū)，先行先試，開展地熱能高質量發(fā)展示范區(qū)建設，快速帶動地熱能供暖的規(guī)模化發(fā)展。二是積極培養(yǎng)打造地方地熱能開發(fā)利用龍頭企業(yè)，結合當?shù)貙嶋H情況，加強資源整合，培養(yǎng)形成具有一定技術、產業(yè)等相關優(yōu)勢的龍頭企業(yè)，通過龍頭企業(yè)帶動地方地熱能供暖的快速發(fā)展。

（六）探索建立生態(tài)價值實現(xiàn)機制。根據(jù)2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的意見》精神，積極探索建立適應供暖領域的生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制和實現(xiàn)路徑，推動地熱能供暖生態(tài)價值向經濟價值有效轉化，提升地熱能供暖的經濟效益，提升企業(yè)投資的積極性。

（作者單位：國家開發(fā)銀行陜西分行）