論我國數據交易場所的法律機制和治理體系構建

摘要：為了激發數據要素的價值潛力，應當積極推進數據要素市場化配置，引導和鼓勵數據要素進場交易，統籌布局建設數據交易場所并規范其運營。有別于以數據經紀商、中間商為主導的歐美國家，我國致力于構建以交易場所為依托的數據要素市場，由數據交易所承擔市場管理職能，形成交易所、數據商和第三方服務機構相互分離又有機結合的市場服務生態體系。數據交易所應當建立完善的市場準入、估值定價和信息披露機制，打造協同發展、多元共治的數據治理體系，以助力數字經濟的高質量發展。

關鍵詞：數字經濟；數據要素；數據流通；數據交易場所；數據治理

中圖分類號：F49；D922.29" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1003-8477（2024）09-0130-09

數字經濟時代，數據成為驅動和引領經濟發展的關鍵生產要素和重要戰略資源，被譽為“21世紀的石油”。[1]為了激活數據的要素價值，我國提出加快推進數據要素市場化配置、培育數據要素市場的建設目標。①數據要素市場是交易場所和市場制度的綜合體，不僅是一種資源配置機制，也是數據要素交易順利開展的現實依托和橋梁中介。據預測，“十四五”期間我國數據要素市場規模的復合增速將超過25%。②從數據要素市場化配置的視角出發，明確數據交易場所功能定位，構建配套的法律保障機制和治理體系，對于規范數據交易行為，培育壯大數據要素市場，促進數據依法合規高效流通具有積極意義。

一、引導和鼓勵數據要素入場交易

如同傳統經濟的發展是以傳統生產要素的投入為動力，數據經濟的發展須依賴數據這一新型生產要素的生產、流通和消費。[2]（p106）而作為生產要素的數據必須具備可流通性，即能夠以“商品”③形式在市場上順利地進行交換，如此，對數據要素的大規模社會化利用才有可能實現。這一方面對數據要素的標準化、可重用性和互操作性提出了要求；[3]（p75）另一方面，數據要素的市場化配置勢在必行。“配置市場化”強調利用價格、供求和競爭的市場機制，促進數據要素在不同地域、不同領域、不同市場主體之間進行流轉交易，實現帕累托最優。數據要素的市場化配置，則是在有機結合市場自發配置和政府宏觀調控的基礎上，讓市場發揮決定性作用，在流通中實現資源優化配置。[4]（p250-251）這是充分激活和釋放數據價值，為數字經濟發展提供原動力的必然要求。[5]（p3-4）在數據要素市場化流通交易的過程中，數據要素的商品屬性和財產客體屬性也得以顯現。[6]（p280）

落實數據要素市場化配置的關鍵在于大力促進高效、安全、有序的數據要素交易。[7]（p47）數據交易的本質是以貨幣為媒介實現權利的轉移，這也是市場的核心功能。[8]（p359）通過無縫連接數據供應商和消費者，數據交易創造了一個“現代淘金熱”，幫助現代企業和組織滿足他們對數據的旺盛需求。同時，通過降低搜索、獲取和整合數據的成本，數據交易使企業可以輕松地將其數據資產貨幣化，并創造新的收益流。[9]為實現前述目標，市場化配置需要具備以下條件：第一，獨立自主的市場主體，要素交易的參與主體擁有獨立決策和行動權；第二，自由平等的市場交換，市場主體在平等協商的基礎上自愿達成交易合意；第三，公平的市場競爭，不正當競爭與非法壟斷行為得到有效規制；第四，統一和相對開放的市場環境。而以上條件只有在形成了數據要素市場的基礎上才能實現，換言之，推進數據要素市場化配置的過程就是培育和發展數據要素市場的過程。

市場的原意是交易的場所，本質上是尋求商品交換機會的各方在特定時間、地點所進行的物理性集合。而在法學領域，市場是指通過一定的制度結構和市場規則，促使大量市場主體聚集在一起、有組織性地開展交易活動所形成的法律關系的總和。由此可見，數據要素市場具有雙重內涵，既指向數據交易的場所，又包括數據交易關系的總和。其中，數據交易場所是數據要素市場存在的實體依托，在數據要素的市場化配置過程中具有不可替代的重要作用。

以是否在固定的交易場所內進行為標準，數據要素交易可以分為場內和場外兩種模式。相比場外交易，場內交易具有一定的優越性。在場外交易中，供需雙方信息對接渠道不暢通，信任機制不足，交易效率較低，難以進行大規模推廣；且缺乏市場的統一監管，規范程度不夠高，容易滋生“暗箱”“料商”等非法交易。相較而言，交易場所不僅能提供信息發布、交易撮合等服務，還能通過實施會員準入、掛牌登記、交易規則等方式對交易活動進行監管。因此，場內交易能更好地發揮市場在解鎖數據要素潛力方面的巨大作用，包括：其一，充當信息中樞和信任中介，打破信息壁壘，提高數據的可發現性，降低交易成本；其二，聚集市場需求，吸引可信賴、高質量的數據供給，實現雙邊市場的規模效應；其三，約束市場主體的交易行為，建立良好的市場秩序，形成良性互動的數據治理體系。例如，交易所通過對交易主體、客體的登記和集中管理防控合規風險，追蹤交易流程中、流程后的一一對應關系，從而有助于實現權屬轉移的明確性和安全性。同時，交易的磋商、締約和履行均處于交易場所的指導和監管之下，無論是采用一次性轉讓還是持續使用許可的方式，行為規范和違反后果較為明確，更容易得到遵守。在數據交易所的推動和要求下，交易數據的標準化和通用性也得以保證。

因此，為了促進數據要素的規范有序流通，實現數據要素的市場化高效配置，應當對數據交易場所的布局及建設進行統籌規劃，從而為數據要素場內交易提供完善的數據基礎設施。近年來，中共中央、國務院發布多個文件將“加快培育數據要素市場”列為經濟建設的重要目標。1“數據二十條”也明確要求，培育壯大場內交易，構建場內場外相結合的交易流通制度。為落實中央指示精神，各地政府積極采取各項舉措。例如，2023年4月發布的《廣東省數據流通交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）擬定了具體的“強制進場交易清單”和“鼓勵進場交易清單”。前者明確了兩類數據原則上應當進場交易，一是涉及公共數據的數據商品或服務，二是政府主管部門統籌建設的個人、法人數字空間形成的數據商品或服務；后者列出了七類引導和鼓勵進場交易的數據類型。2作為發展場內交易的必要前置條件，我國應當促進數據交易場所的建設和規范運營，為數據要素市場的構建奠定現實基礎。

二、數據交易場所的功能定位和法律屬性

數據要素市場化是數字經濟發展的必然趨勢，也是當前各國經濟和法治建設必須面對的挑戰。縱觀域內外的數據交易實踐，數據交易的模式經歷了由零散的個體交易逐漸發展為有組織、有固定場所的集中交易的過程，即先出現數據經紀商和數據中間商，再形成數據交易平臺和數據交易場所。與以數據經紀商、中間商為主導的歐美國家不同，我國參考證券交易所的建設思路，形成了以交易場所為中心的數據要素市場，由此也導致我國數據交易所的功能定位與法律性質成為頗受爭議的話題。為正本清源，有必要梳理數據交易場所的歷史沿革，厘清數據交易場所的基本概念和法律定位，為構建和完善數據交易場所的法律制度和治理體系提供理論基礎。

（一）域外數據交易的模式演進和法律規范

數據要素交易誕生于美國，主要采用數據經紀商（data broker）模式，即由專業的經紀商通過各種渠道收集數據，加工處理后再向第三方出售或提供數據服務。數據經紀商是美國數據交易最主要、最活躍的參與者，他們收集和分析的數據幾乎覆蓋了全美所有的消費者。正因如此，在對數據要素交易的法律規制上，美國選擇以數據經紀商為主要抓手。2014年，美國聯邦貿易委員會針對Acxiom（安客誠）、Corelogic（核心邏輯）等九大數據經紀商進行調查并發布報告，呼吁提高數據經紀行業的透明度并完善問責機制。[10]佛蒙特州在2018年頒布《數據經紀商與消費者保護法》（An Act Relating To Data Brokers And Consumer Protection）；加州陸續通過2019年《數據經紀商名單法案》（Data Broker List Act）、2020年《加州消費者隱私法》（California Consumer Privacy Act）和2023年《刪除法案》（Delete Act），建立了對數據經紀商的法律監管制度。

類似地，歐盟的數據要素交易以“數據中間商”（data intermediary）模式為主，由中間商作為數據提供方和需求方之間的交易中介。相較而言，數據中間商的概念比數據經紀商更寬泛，按照世界經濟論壇的解釋，所有“以促進數據權利持有者之間的數據關系為目的”的第三方機構都可以被稱為中間商。[11]2018年歐盟《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation）生效后，為應對嚴格的個人信息保護合規要求，中間商在數據交易中的角色越發重要。因此，歐盟將數據交易法律規制的重點放在對數據中間商的監管上。2022年，歐盟批準通過《數據治理法》（Data Governance Act），明確數據中間商的法律性質為“數據中介服務提供者”（data intermediation services provider），并構建了數據中間商的行為規范和權利義務體系。

隨著交易規模的擴大和平臺經濟的發展，為了降低交易成本，獲得雙邊市場的規模效應，數據平臺交易模式開始出現。數據交易平臺，是指為數據交易提供各項服務的互聯網信息系統，其基礎功能在于提供用戶管理、交易管理、平臺管理、開發測試環境和基礎技術支撐。1與經紀商和中間商不同，數據交易平臺的運營者可能不直接參與具體的數據交易，而是為供需雙方提供交易的場所。概言之，域外的數據交易平臺主要有三種類型：一是政府主導的數據共享與交易平臺，如美國總務管理局設立的供聯邦各機構發布數據資源的政府開放數據平臺（data.gov）；二是大型互聯網公司、科技公司建立的數據交易平臺，如亞馬遜的云數據交易平臺（AWS Data Exchange）、微軟的云數據市場（Microsoft Azure Marketplace）；三是專業數據技術服務商搭建的數據交易平臺，如法國DAWEX公司利用其領先的數據交換技術設立的“全球數據市場”（Dawex Global Data Marketplace）。

值得注意的是，“數據交易平臺”不完全等同于“數據交易場所”。數據交易場所具有平臺功能，但并不是所有數據交易平臺都符合數據交易場所的特征。相較而言，數據交易場所通常由政府投資或控股，具有公共服務屬性，注重體系化交易規則與自治機制的構建。而企業主導的數據交易平臺更強調其營利性，且一般不會建立嚴格的數據交易監控制度，對數據交易的過程化管理、數據質量和安全把控較為寬松，不屬于正式交易場所的范疇。

（二）我國數據交易場所的發展歷程

與美國、歐盟的情形不同，在政府的大力支持和推動下，我國數據要素交易形成了以“交易場所”為中心的交易模式。為促進數據要素交易活動的開展，我國從2014年開始探索建立數據交易場所，先后經歷了兩輪高峰期。第一次高峰期以2015年貴陽大數據交易所的成立為契機，帶動了一批數據交易場所的設立。但在這一時期，我國的法律規范和政策文件并不常出現“數據交易場所”，而是采用“數據交易平臺”等其他表述，缺乏對于“數據交易場所”概念的清晰認知。1和早期的證券交易所一樣，首批成立的數據交易場所盡管冠上了“交易所”之名，但本質上屬于依據行業自治和契約自由的原則創設的會員互助組織，可以稱之為會員互助制交易所。[12]（p39-40）這種交易所的最大特征是組織的控制權與交易權相關聯。一方面，交易所呈現出明顯的“會員自治”特征。其組織架構一般由會員大會、理事會和經理機構組成，會員大會是交易所的最高權力機構，會員享有組織的決策權（控制權），如貴陽大數據交易所。這種控制權與會員資格緊密相連，只要獲取會員資格就有權參與決策；一旦喪失會員資格，控制權也一并喪失。另一方面，市場主體加入交易所、成為會員的目的往往是獲得入場交易權；失去交易權，控制權也就失去了意義。然而，會員和交易所之間、不同會員之間的利益取向可能存在差異，這種會員資格、控制權和交易權聯動的治理模式容易誘發潛在的利益沖突、激化矛盾，不利于交易規模的壯大和市場的健康發展。加之數據權屬不清、交易標準不明等問題未能得到妥善解決，2018年前后，我國數據要素交易實踐經歷一段低迷時期。

2020年數據被確立為新型生產要素后，數據交易再度成為熱點。特別是2021年，北京國際大數據交易所、上海數據交易所、深圳數據交易所先后成立，掀起了新一輪數據交易場所建設的熱潮。在頂層設計層面，2022年頒布的“數據二十條”正式提出了“數據交易場所”概念，并規劃了構建“國家級+區域性+行業性”多層次數據交易場所體系的發展藍圖，為加快數據要素交易市場建設指明了方向。截至2023年8月底，我國各地已經先后成立53家數據交易場所，其中活躍的數據交易場所已上架數據產品超12000種。22023年3月15日，《上海市數據交易場所管理實施暫行辦法》發布，成為我國首個專門針對數據交易場所頒布的法律規范文件。深圳、貴州、長春等地也出臺了數據交易流通管理辦法，對數據交易場所的設立程序、組織形態、治理結構、職能權責等內容做出規定。

總的來說，在當前的法律框架下，我國數據交易所具有以下特征：第一，在設立程序上，采取嚴格的行政許可制度，未經政府批準，任何主體不得設立數據交易場所、組織或變相組織相關活動；3第二，在組織形態和治理結構上，原則上采取公司形式，按照公司法的規定完善法人治理架構，設置“一行三會”；4第三，在股權結構上，以“政府主導、國有控股”為特征，強調數據交易場所的“國有”屬性。5由此可見，與20世紀末全球證券交易所經歷的“去互助化”（Demutualization）浪潮相似，當下我國的數據交易所正在經歷公司制改革，其核心是交易所的控制權與交易權相分離，交易所由“會員控制”轉為由政府主導，在組織形態上由民間會員互助組織轉變為公司法人。

（三）數據交易場所的法律地位與制度空間

廣義上說，所有為數據交易活動提供空間、設施和技術支持等服務的場所都可以被稱為數據交易場所。但在我國，作為法律術語的“交易場所”僅指由政府批準設立，名稱中包含“交易中心”或“交易所”字樣的從事商品現貨類交易、權益類交易或其他合約類交易的場所。6具體來說，數據交易場所是指“經政府批準設立，組織開展數據交易活動的交易場所”。7顯然，這一概念具有較強的公共管理色彩。

盡管我國現行法律尚未明確數據交易場所的法律屬性，但已頒布的地方立法明確了數據交易場所具有的自律監管職責。1據此，有學者提出，數據交易場所屬于或者是承擔自律監管職責的“第三方自律性法人”。[13]（p203）在實踐中，數據交易所對其自身也作了類似定位。例如，上海數據交易所官網將交易所介紹為“由上海市人民政府指導下組建的準公共服務機構”；在貴陽大數據交易自行制定的交易規則中，交易所屬于“自律性法人”。自律，是指一個行業或群體自愿共同接受某一行為規范的支配，以避免他人違反有關規范的行為對自身利益造成侵害。[14]（p66）享有自律監管職權的組織被稱為“自律監管組織”，有權約束組織成員的行為，證券交易所就是典型的自律監管組織。數據交易所的自律監管權有兩種來源，一是由市場主體通過契約一致同意讓渡，二是立法或行政機構的授權。傳統會員互助制交易所享有的自律管理權來源于會員間的契約，在性質上屬于一種私法自治權，可以視為社團成員自我管理權的延伸。而對于政府主導型數據交易所，法律和行政授權是其自律管理權的重要來源。由于現代公司制的數據交易所形成了非互助化的產權結構，數據交易所對會員進行的監管是否依然屬于自律監管范疇存在爭議。實際上，作為獨立于會員的第三方主體，交易所享有的更接近于一種平行治理權。[15]（p107）因此，本文認為“自律監管”這一名稱或許改為“市場監管”更為恰當。但無論是自律監管還是市場監管，其實質依然是由市場內部驅動而非外部推動的監管行為。

概言之，數據交易場所具有自律性法人的法律屬性，是市場交易的組織者和管理者，應當承擔市場管理和風險緩釋的主體責任，在維護市場秩序、保護市場參與者合法權益等方面發揮作用。按照“數據二十條”的要求，應當進一步明確數據交易場所的公共屬性、強化公益定位，突出其基礎服務功能，為數據交易提供集約高效的場所和基礎設施。

三、數據交易場所的法律制度供給

數據要素市場化配置的推進，就是以高質量的制度供給促進數據要素市場化交易的過程。[16]（p115）培育數據要素市場的關鍵不僅在于交易場所本身，更在于構建一套與數據要素特點相適應的基礎制度機制。數據交易所的制度設計的目標是提供透明、可信、安全的數據交易環境，即在數據生態系統的治理中建立信任機制，并在其中嵌入安全性和隱私性保障。為實現這一目的，可以從市場準入機制、估值定價機制和信息披露機制三方面入手。

（一）市場準入機制

市場準入機制是為了維護市場的規范性和安全性，對進入市場的交易主體和客體進行審查、甄別，賦予特定主體進場交易權的過程。概言之，數據交易場所的市場準入機制的核心在于識別、認證和授權，交易所對這三點把控越嚴格，市場主體間的信賴程度就越高。

在主體準入層面，首先應當對擬進入場所的主體進行類型化識別。數據供應方和數據需求方是數據交易的一般主體，需要具備完全的民事能力，能保障所提供數據、貨幣對價的來源合法和安全。對此，數據交易所應當制定會員管理規則，明確會員的分類、權利義務、申請、變更、退出等內容；供需雙方應當按照數據交易所發布的相關指引提出申請，成為會員后再入場參與交易。除了一般主體之外，數據要素市場中還存在利用知識、技能、經驗為交易方提供專業服務的數據商和第三方服務機構。為了確保其具備與其所提供的服務相適應的專業知識和風險承受能力，數據交易所應當建立對數據商、第三方服務機構的適當性管理制度，包括明確具體的資質資格條件、權利、義務和禁止類事項，加強日常監督與管理。例如，貴州、長春等地要求數據交易場所按照“一主體一登記”的原則進行準入審查，為交易主體頒發數據商、第三方服務機構等憑證。2

在客體準入層面，為兼顧市場發展和安全保障，數據交易場所應當明確限制或禁止交易的數據清單，界定可交易數據的范圍。盡管尚未出臺全國統一的負面清單，《上海市數據條例》第五十五條、《深圳經濟特區數據條例》第六十七條等地方立法規定了禁止或限制交易的數據類型。概言之，準入負面清單上的數據可以分為禁止和限制兩大類型。禁止類數據，是指由于含有違反法律法規、危害國家安全和公共利益的信息而被禁止交易的數據，如泄漏國家秘密、散布暴力色情信息、侮辱或誹謗他人等情形。此類數據的內容本身危及社會公共利益，背離了良善的社會價值觀念，在任何情況下都不應當進入流通領域。此類數據即使簽訂了數據交易合同，合同也因違反效力性、強制性規定而無效。限制類數據，是指必須獲得相關權利主體的授權才能進行流通交易的數據，例如包含個人信息的個人數據，涉及企業知識產權、商業秘密的企業數據，以及公權力機關在執行職務過程中形成的公共數據。為了不損害數據之上的在先權利，應當建立數據要素的分級分類授權機制，確保數據在依法獲得相關個人、企業和政府機構的授權后，才能進行流通和使用。對此，數據交易場所應當建立數據登記制度，對交易數據的來源和安全合規進行評估，按照“一標的一登記”原則，為市場主體頒發數據產權的確權憑證。1

（二）估值定價機制

數據的估值定價過程就是識別數據要素價值的過程。更重要的是，數據的價格具有高度效用敏感性，其實際效用不僅取決于其本身的質量，也受其使用目的、應用場景以及配合使用的其他數據或要素的組成的影響。因此，傳統的成本定價、效用定價和市場定價的方法對數據交易的適用效果都不理想。[17]（p143）隱私計算、區塊鏈、信息熵等新數字定價模型的應用也使得數據的評估和定價機制處在不斷地發展變化之中。

“技術在變化，但經濟規律沒有。”[18]（p18-20）估值定價難題的破局之道在于遵守基本的市場經濟規律和原則，包括：第一，真實原則，即需求方所支付的對價反映了數據對其的真實效用價值；第二，收益最大化原則，即有利于市場上所有數據供應方的整體利益的最大化；第三，公平原則，即交易收益在市場上所有數據供應方之間的分配是公平合理的；第四，運行效率原則，即能夠以最低成本、最高效益的方式完成交易定價；第五，無套利原則，即不同的交易市場間不存在不合理的價格差異，從而杜絕市場套利的空間。這些經濟規律也與商事交易中的意思自治和公平交易原則相契合。[19]（p122）為了實現前述原則，數據交易所應當建立合理的估值定價機制，為數據供需雙方提供指引和幫助。例如，數據交易場所可以從數據質量維度、數據樣本一致性維度、數據計算貢獻維度、數據業務應用維度等方面探索構建數據價值評估指標體系，為數據交易定價提供參考。

實踐中，數據交易場所通常允許數據供需雙方通過協商定價、自動定價、評估定價三種方式形成交易價格。協商定價，是指交易雙方結合成本、應用場景等因素，協商一致形成交易價格。協商定價雖然可以最大程度地尊重交易雙方的意思自治，但缺點在于效率低下、準確性難以保障。自動定價，是指交易雙方使用數據交易場所提供的價格計算機制，自動計算交易價格。相較于協商定價而言，系統定價模式既節省了談判成本，又保障價格具有一定的公允性，具有更廣泛的適用性。評估定價，是指交易雙方委托第三方評估機構出具價格建議書，作為定價依據。作為第三方服務機構，評估機構應當遵循《信息技術 數據質量評價指標（GB/T 36344-2018）》《資產評估專家指引第9號——數據資產評估》《數據資產評估指導意見》等國家標準、行業指引，保證評估結果的客觀、真實、準確和完整，并接受數據交易場所和政府主管部門的監督。

（三）信息披露機制

為解決數據交易中存在的“阿羅悖論”信任困境，數據交易場所應建立合理的信息披露機制。上海、深圳、長春等地的數據交易條例明確規定，數據交易主體和數據交易場所負有信息披露義務；青島大數據交易中心等交易場所也制定了專門的信息披露管理制度。2

在交易準備環節，數據提供方應進行兩方面的信息披露：一是披露其所提供數據的描述說明、適用范圍、更新頻率、計費方式等信息，并向數據交易場所提供商品或服務樣例，以便需求方進行估值；二是提交關于數據來源、數據授權使用目的和范圍、數據處理行為等方面的說明材料，作為數據來源合法證明、交易合法證明。數據需求方則應當披露其數據需求內容，包括數據類型、所屬行業、數據用途等。數據交易所應當承擔信息審查和記錄義務，負責對供需雙方提供的信息進行審核，督促數據交易主體及時、準確提供信息。數據交易所有權要求信息披露義務人對有關問題作出解釋、說明或者補充資料，并在必要時要求其提供第三方服務機構出具的數據合規評估報告。

同時，數據交易場所自身也負有信息披露義務，應當通過官網公示等方式進行公開披露，使監管機構、會員和社會公眾可以便利地獲取其所需要的信息。披露信息的范圍包括：數據交易所的組織設立情況和高管人員；交易規則、資金管理、風險控制等主要制度；已登記的數據商、第三方服務機構、分支機構、會員的身份識別信息；經營中發生的重大突發事件；用戶投訴處理和爭議解決渠道等。交易所應當對披露信息的規范性負責。此外，為加強對數據交易場所的合規管理，數據交易場所應當定期向主管部門報送月度報告、季度報告和年度報告，并在發生重大變動或可能影響數據交易穩定的重大事項時主動報告。

四、數據交易場所協同治理體系的構建

“治理”是個人、私人或公共組織管理公共事務方式的總和，是一個持續不斷地協調利益沖突或分歧、促進合作行為的過程。它既包括具有強制執行力的正式制度機制，也包括得到認同的非正式安排。[20]（p2）數據要素市場的治理涉及政府、數據交易所、供需雙方、數據商和第三方服務機構等多方主體，其任務是運用法律、經濟、政治等多種手段平衡相互沖突的需求，實現市場促進和市場監管雙重目標。

（一）多元主體協同共治體系的構建思路

協同共治理論緣起于社會形態的復雜化演進以及公共性擴散現象，認為社會良善治理格局的實現是一個系統工程，不僅取決于行政主體的正確履責、有所作為，更需要多元主體的積極參與。在數據要素市場化配置的語境下，應當堅持“政府引導、市場主導和社會參與”原則，實現場景牽引、數實融合和釋放價值，形成協同發展、協同監管和協同創新的多元治理生態體系。

首先，應當正確處理數據交易所與政府之間的關系，實現自律監管和政府監管的良好協調。數據交易所的自律監管行為始終以滿足自身利益為推動，很可能忽視公共利益，形成壟斷效應，因此政府監管的介入必不可少。換言之，數據交易場所的自律是在政府監管下的自律。政府可以通過行政、經濟和社會性手段對數據交易進行宏觀監管應對市場失靈，在數據協同共治體系中具有基礎地位。政府應當對數據流通與交易采取包容審慎監管策略，將監管重點置于寬嚴并濟的規范制定、宏觀風險的管控以及數據權益保護與救濟三個方面，積極運用沙盒監管等措施，以便在維護市場穩定的同時促進數據流通和利用模式的創新。

其次，應當正確處理數據交易所和交易主體之間的關系，構建“交易場所+數據商+第三方服務機構”的多元市場生態服務體系。數據經紀商/中間商和數據交易場所的本質差別在于，前者是營利性的市場主體，而后者具有公共屬性和市場管理職能。換言之，數據經紀商、中間商的概念更接近于“數據二十條”所指的“數據商”。參照證券交易所和“券商”分離的結構設置，“數據二十條”提出“數商分離”原則，要求將具有“公共屬性和公益定位”的“數據交易場所”與具有營利屬性的“數據商”分離開來。數據交易所定位為準公共服務機構，承擔市場管理和服務職能，以保護數據交易的公平與安全為宗旨；“數據商”定位為市場化的營利機構，由各類經認證的市場主體承擔數據開發、數據發布、數據銷售等相關服務職能，強化專業分工，提高交易效率。

（二）營造協同發展的市場促進體系

鼓勵和保障數據流動，促進數字經濟法發展，是數據協同治理體系的構建目標之一，也是數字經濟立法的重要表達。[21]（p11-13）為此，應當發揮數據交易所互聯互通的紐帶作用，通過加強與政府、企業、個人的合作，構建多元化數據流通交易體系。一方面，數據交易場所應當通過提供良好的市場環境鼓勵多元市場主體積極參與數據交易，并通過制定和推動數據標準和交易規則的統一化，增強數據的可移植性和互操作性，促進數據在政府機構、商業實體之間的流轉利用。同時，數據交易場所也承擔著培育市場和鼓勵創新的服務職責，包括通過提供業務咨詢、開展宣傳推廣、舉辦教育培訓等方式助力市場發展，組織實施交易品種和交易方式創新，探索開展數據跨境交易業務，對接數據資產證券化等資本市場業務，促進數據要素市場的發展壯大。在2023年“數據要素發展大會”上，上海數據交易所、貴陽大數據交易所、深圳數據交易所等18家數據交易場所聯合簽署了“全國數據要素市場可信交易倡議書”，提議通過完善場內數據交易體系促進市場高效協同發展，推動跨場所、跨區域、跨行業的資源分享、資格互認、交易互通和生態共建，合力建設數據要素流通交易的統一大市場，實現數據要素與產業生態的充分融合。

另一方面，數據交易場所應當積極參與政企合作，激活公共數據的市場潛力。公共數據的大規模互惠分享有利于充分發揮其公共產品屬性，節約社會成本。《“十四五”數字經濟發展規劃》提出，鼓勵更多社會力量對公共數據進行增值開發利用。公共數據的利用應當遵循“數據可用不可見”“一數一源”[22]（p72）要求，探索運用數據開放、特許開發、授權運營等機制，以模型、核驗等形式開發利用公共數據。[23]（p12）特別是，社會需求較大且可公開授權運營的公共數據可以被推入市場，在符合安全監管的條件下進行流通交易。為了堅守公共安全的底線，原始的公共數據原則上不能直接進行交易，但在進行分級分類識別、脫敏脫密和匿名化處理后，可用于數據商品、服務的開發和交易。因為匿名化處理等措施可以在充分促進數據發揮信息效用的同時控制信息風險。[24]（p72）同時，前述商品或服務在進入交易環節之前，應當得到相關政府單位的審核同意和授權，且原則上只能通過數據交易場所進行場內交易，以保證安全可控。例如，《貴州省數據流通交易管理辦法（試行）》第八條規定，各級政府數據主管部門統一授權具備條件的市場主體運營本級政務數據，所形成的數據商品和服務必須通過數據交易場所進行交易。同時，應當鼓勵公共管理和服務部門、授權運營機構、數據交易所等參與主體根據公共數據開發和流通利用的成效，探索數據商品和服務所得收益與預算分配關聯機制，釋放數據紅利。

（三）建立多元共治的市場監管體系

數據要素市場的治理應當將數據交易場所的自律管理與政府監管、公眾監督有機結合起來，形成多方協同共治的生態體系。數據交易場所應當積極承擔治理主體職責，在政府的指導下進行自律監管。參照《深圳市數據交易管理暫行辦法》第九條的規定，數據交易所的自律監管職責包括：審核交易標的，安排數據上市交易和決定其暫停上市、恢復上市或終止上市；對供需雙方、數據商、第三方服務機構等市場主體進行信息登記和資格審查，并管理其交易和服務行為；制定完善掛牌上市、信息披露、價格生成等方面的交易規則、行業標準等。對于交易主體的違法違規行為，數據交易所可以采取約談整改、下架產品、中止或取消交易權限、終止會員資格、在系統內公示違法違規事件等懲戒措施，1但應當遵守程序正當的要求，不得濫用市場管理權力進行不正當競爭。

同時，數據交易場所應當暢通外部監督渠道，為行業組織、媒體和其他利益相關主體共同參與數據流通交易監管創造條件。行業自律是協同共治體系的重要組成部分，可以彌補政府監管的僵化和滯后，加強平臺相互監督，營造良好市場環境。《數據流通行業自律公約》《貴陽大數據觀山湖公約》等行業規范為政府監管提供了極具價值的壓力測試和試水經驗。數據商和第三方服務機構可以通過提供專家監督的方式加入共治體系，前者可以通過提供授權管理和合同管理服務來監督數據來源和交易行為的合法合規，后者可以通過依法鑒定交易主體在財務狀況、納稅情況、資本資產信用等方面的真實性、合法性，在數據流通交易監管中發揮專業作用。社會化監督在協同共治體系中亦不可或缺，為有效遏制數據違法交易行為和監管違法行為，應當為媒體輿論監督和公眾投訴舉報提供便利渠道，如廣東省在“粵省心”12345政務服務便民熱線平臺設置了數據流通交易板塊。數據多元協同治理體系的構建有利于推進社會治理創新，形成共建共治共享的數字社會治理新格局。

結語

面對世界百年未有之大變局，把握數字經濟發展紅利，對數據要素進行市場化配置，以充分激活數據要素價值，是新時代我國現代化建設的重要改革任務。數據交易場所的功能在于搭建數據要素市場參與主體之間的信任橋梁，組織、管理和監督數據交易，以達到促進數據要素匯集流轉和融通利用的效果，實現數據價值釋放。因此，一方面，數據交易場所應當通過市場準入機制、估值定價機制和信息披露機制創造安全、可信的交易環境，降低數據交易的成本和風險，提高市場主體的參與積極性，從而促進數據要素的有效流通交易。另一方面，數據交易場所應當聯合政府、數據供需雙方、數據商、第三方服務機構等主體，形成協同發展、協同監管和協同創新的數據治理生態體系，在實現生產變革和產業優化的同時保障參與主體的合法權益，推動數字經濟和數字法治的同步發展，打造具有中國特色的數據治理之路。

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責任編輯" "王" "京

作者簡介：吳悠然（1991—），女，法學博士，對外經濟貿易大學法學院博士后流動站研究人員（北京，100029）。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“數據要素市場化配置中場內注冊與交易制度研究”（23CFX030）。

①參見《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）。

②數據來源：國家工業信息安全發展研究中心《2021—2022年中國數據要素市場發展報告》。

③這里指政治經濟學意義上的“商品”，即具有使用價值和交換價值雙重屬性，可用于交換的勞動產品。

1 參見《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》。

2參見《廣東省數據流通交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）第六條。

1《信息技術 數據交易服務平臺 通用功能要求（GB∕T 37728-2019）》第6條。

1如《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》《“十四五”數字經濟發展規劃》等。

2數據來源：中國信息通信研究院《數據要素白皮書（2023）》。

3參見《上海市數據交易場所管理實施暫行辦法》第六條。

4參見《上海市數據交易場所管理實施暫行辦法》第五條；《深圳市數據交易管理暫行辦法》第十條。

5參見《長春市數據交易管理辦法》第六條。

6參見《上海市交易場所管理暫行辦法》第二條；《北京市交易場所管理辦法》第二條。

7參見《深圳市數據交易管理暫行辦法》第五條；《廣東省數據流通交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）第四條。

1參見《深圳市數據交易管理暫行辦法》第九條。

2《貴州省數據流通交易管理辦法（試行）》第二十三條；《長春市數據交易管理辦法》第十九條。

1《貴州省數據流通交易管理辦法（試行）》第二十四條；《長春市數據交易管理辦法》第十九條。

2《上海市數據交易場所管理實施暫行辦法》第二十二條；《長春市數據交易管理辦法》第二十條；《深圳市數據交易管理暫行辦法》第十三條；青島大數據交易中心發布的《信息披露管理制度》第二條。

1《上海數據交易所數據交易規范（試行）》第二十四條。