新《預算法》實施對地方政府債務治理的影響

摘" "要：預算管理法治化是政府治理現代化的應有之義，是約束地方政府融資平臺舉債融資的基本制度規范，無疑對地方政府債務治理和風險防范發揮重要作用。本文借助強度雙重差分模型，系統考察新《預算法》實施對地方政府債務的治理效應。研究發現：新《預算法》實施明顯降低了地級市城投債發行規模。政府債務治理法治化之所以能抑制地方政府融資平臺發行城投債，主要源于硬化預算約束、強化財政審計監管和提升財政支出效率的實現機制。經濟增長目標過高會削弱新《預算法》實施對地方政府債務規模的抑制作用，而財政支出分權強化了新《預算法》實施的地方政府債務治理效應。未來要加強地方政府融資平臺債務的法治化管理，同時促進政府間財政關系和經濟增長目標管理的協同改革，共同助力防范化解政府債務風險。

關鍵詞：預算軟約束；財政支出效率；城投債；地方政府融資平臺

中圖分類號：F810.3" 文獻標識碼：A" "文章編號：1674-2265（2024）10-0050-09

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.10.005

一、引言

地方政府債務治理和風險防范是政府治理現代化不可忽視的重要問題。為應對2008年全球金融危機引致的經濟下行壓力，我國地方政府通過融資平臺舉借大量債務，引起了社會各界對地方政府債務的廣泛關注。如何在保障經濟增長的同時有效防范重大風險，已成為政策當局面臨的重要挑戰。據財政部統計，2010—2019年我國地方政府債務率年均增長速度達8%。截至2021年末，我國地方政府債務余額已達30. 47萬億元，地方政府融資平臺的城投債存量約13萬億元。地方政府債務過快增長容易引發財政風險，成為影響經濟高質量發展的重大隱患。對此，黨中央和國務院將“加強地方政府債務管理、防范重大財政風險”提升到前所未有的高度。從2021年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，到2023年中央經濟工作會議，均強調防范和化解地方政府債務風險。由此可見，如何防范和治理地方政府債務已然成為亟須研究的重大課題。

與地方政府債務緊密相連的是預算管理制度。地方政府債務擴張根源于中國特色的財政制度和不健全的預算體系（毛捷等，2019）[1]。預算管理法治化是規范地方政府融資平臺舉債行為的關鍵。國家“十四五”規劃明確提出“深化預算管理制度改革，建立健全規范的政府舉債融資體制”。黨的二十大報告也做出了“健全現代預算制度”的戰略部署。2015年新《預算法》的出臺以法律形式明確了地方政府的發債主體、融資途徑、債務管理等方面，標志著我國預算管理制度邁向規范化、法治化的新階段。那么，以新《預算法》實施為標志的預算管理法治建設能否緩解預算軟約束，助力地方政府債務治理？這是中國式現代化進程中無法回避的重要議題。

基于上述分析，新《預算法》實施為預算管理法治化提供了法律保障，為規范地方政府融資平臺舉債融資提供了制度基礎。結合中國制度環境，對新《預算法》視角下的地方政府債務治理問題展開深入研究，具有重要的學術價值與現實意義，不僅有助于正確理解我國預算制度法治建設進程，而且有助于拓展地方政府債務治理的實現路徑。本文利用2011—2018年地級市層面地方政府融資平臺發行債券數據，借助2015年新《預算法》實施捕捉預算管理法治化進程，實證檢驗預算管理法治建設通過硬化預算約束、強化審計監管和提升財政支出效率的機制對地方政府債務的治理效應。

本文的研究貢獻主要體現在：第一，現有文獻多集中于地方政府債務的形成機理和經濟效應，對地方政府債務治理的系統研究相對缺乏。本文將預算管理法治建設和地方政府債務治理置于統一框架下，從新《預算法》實施的視角探討地方政府債務治理路徑及制度保障，豐富了相應的研究維度。第二，由于預算管理法治化進程不易測量，本文借助2015年新《預算法》實施作為準自然實驗，采用財政透明度構造強度變量，以緩解內生性問題并得出嚴謹的結論。第三，本文從預算軟約束、財政審計監管和財政支出效率等角度進行具體的機制分析，并探索財政支出分權、經濟增長目標的差異化影響，為完善地方政府債務治理的法治化路徑提供決策參考。

二、文獻綜述

關于地方政府債務的研究文獻浩如煙海。學者們就地方政府債務的經濟效應、動因和治理展開了豐富探討。地方政府債務推高了企業融資成本（項東等，2023）[2]，抑制了企業全要素生產率增長（吳敏等，2022）[3]，阻礙經濟可持續發展（Asteriou等， 2021）[4]。為了防范債務風險，大量研究從財政分權體制、地方政府行為與官員晉升激勵等角度，剖析了我國地方政府債務擴張的動因（莫亞琳等，2015）[5]。分稅制改革后財權與事權錯位，地方政府通過預算外收入和舉債融資渠道籌集建設資金，這是導致地方政府債務膨脹的制度根源（姜子葉和胡育蓉，2016）[6]。中國財政分權下中央救助預期和政府預算軟約束進一步激勵了地方政府融資平臺過度舉債（郭玉清等，2016）[7]。從政府競爭角度看，地區標尺競爭激勵了政府對融資平臺舉債融資的隱性擔保，加劇了地方政府債務規模擴張（馬文濤和馬草原，2018）[8]。此外，官員政治晉升激勵生產性投資，成為地方政府舉債規模擴張的另一重要原因。提高債務公共投資轉換率是化解地方政府債務風險的重要手段（賈俊雪等，2017）[9]。曹婧等（2019）[10]指出，官員晉升制度激勵地方政府擴大城投債發行規模，而經濟增長壓力進一步加劇了官員晉升壓力的債務規模擴張效應。

現有文獻為理解地方政府債務擴張機理提供了深刻的見解，為地方政府債務治理提供了有益思路。部分學者認為，需要解決財政縱向失衡對地方政府債務融資激勵的根源性問題（李永友和張帆，2019）[11]。梁若冰和王群群（2021）[12]指出，地方政府債務管理改革能夠降低地方政府融資平臺融資需求，抑制地方政府債務規模增長。此外，經濟增長目標約束是地方政府債務規模擴張的重要原因。完善中國特色宏觀調控體系、推進經濟增長模式轉變，有利于化解地方政府債務風險（詹新宇和曾傅雯，2021）[13]。張牧揚等（2022）[14]從稅收擔保視角出發，認為通過建立市場化發債機制和公開透明的監督約束機制，可以防范地方政府融資平臺的城投債風險。

然而，上述視角的治理路徑可能面臨一定的挑戰。消除財政縱向失衡需要確立更加明確、具有約束力的政府間權責關系，這不能一蹴而就。雖然通過地方政府債務擴張在短期內拉動經濟增長的方式是不可持續的，但轉變經濟增長方式需要深化改革和長期努力。已有研究相繼表明，財政信息公開對于提高債券信用評級、降低債務融資成本和政府債務風險具有積極作用（Chen等，2016）[15]。鄧淑蓮和劉瀲滟（2019）[16]、馬文濤和張朋（2020）[17]發現，提高財政透明度有助于債務信息披露，強化發債過程管控和優化債務結構。也有學者持不同看法，由于債務信息披露要求變高和公眾監督壓力增大，財政透明度的提升會增加地方政府融資平臺的發債規模（徐紅和汪峰，2019）[18]。值得一提的是，規范、公開、透明的預算管理制度在提高財政信息公開質量、規范政府預決算和債務融資行為方面發揮了積極作用（Renzio和Wehner，2017；莫龍炯和張小鹿，2023）[19，20]。

縱觀該領域的研究，關注預算管理法治化與地方政府債務治理的文獻相對較少。地方政府債務擴張與我國缺乏嚴格規范的舉債方式和監管制度密切相關，預算管理法治化對地方政府債務治理可能具有更為廣闊的作用空間。新《預算法》實施弱化了地方政府對城投債的隱性擔保，規范了地方政府債券發行機制，緩解了地方政府融資平臺發行債券的預算軟約束，是預算管理法治化進程的標志性措施，促進了政府預算監督的科學化、現代化和民主化，有助于提高財政透明度，成為約束地方政府舉債行為的有效途徑。因此，現階段重新審視新《預算法》實施與地方政府債務治理的邏輯關系顯得十分必要。

三、制度背景與理論分析

（一）新《預算法》下的地方政府債務治理

1994年分稅制改革以來，因為財政縱向失衡和地方政府債券發行限制，地方政府只能依托城投平臺進行融資，以滿足基礎設施建設的資金需求，從而帶來了地方政府債務問題。2008年金融危機后，地方政府通過融資平臺發行債券以應對經濟下行壓力，導致地方政府債務規模急劇擴張。我國預算管理制度愈發不能適應經濟社會發展需求，建立符合現代化要求的預算管理體系迫在眉睫。2014年國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號），提出“著力構建規范的現代預算制度”“規范地方政府債務管理”。自2015年1月1日起，我國全面實施以建立法治型預算制度為宗旨的新《預算法》。這是預算管理法治化的重要舉措，也是約束地方政府舉債融資行為的基本制度規范。新《預算法》在地方政府舉債方式、程序和用途、監督審查、債務管理和約束等方面都做了明確規定，為地方政府債務治理法治化提供了保障。新《預算法》規定，省級政府可以按照規定發行債券籌措資金，并分類納入預算管理；市縣級政府發行債券需要由省級政府代理，且需經本級人大批準在限額內發行債券，不允許以任何方式變相舉借債務，也不得為地方政府融資平臺提供信用擔保。同時，新《預算法》以制度形式弱化了融資平臺的債券融資職能，發行地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法渠道。

長期以來，在發行政府債券不可行的情形下，地方政府借助融資平臺以發行城投債的方式籌集建設資金，導致地方政府債務擴張。而新《預算法》的出臺有利于緩解這一問題。一方面，新《預算法》使政府債務信息公開透明，對政府債務融資行為產生約束。新《預算法》強化了地方政府的舉債權限和償債責任，限制了通過地方政府融資平臺舉債的途徑，通過法律形式規范和約束地方政府債務融資行為（Ríos等，2016）[21]。另一方面，新《預算法》以制度形式完善了地方政府債務監督和問責機制。新《預算法》在預算信息公開、政府債務問責等方面進行了明確規定，要求地方政府向社會公開政府財務報告、預決算報告和債務信息報告。這在一定程度上緩解了政府和公眾之間的信息不對稱，加強了公眾對政府舉債融資行為的監督和約束，提高了政府債券融資決策的合理性，進而抑制地方政府債務規模盲目擴張。基于此，本文提出研究假設：

H1： 新《預算法》實施將有助于抑制地級市城投債發行規模增長。

（二）新《預算法》實施對地方政府債務的影響機理

其一，地方政府債務快速擴張與財政分權下的政府隱性擔保和預算軟約束密切相關。預算制度不健全使得地方政府預算缺乏有效約束，政府為融資平臺舉債提供隱性擔保，這是造成地方政府債務風險的關鍵因素（姜子葉和胡育蓉，2016）[6]。預算管理法治建設硬化了政府預算約束，弱化了地方政府對融資平臺的救助預期和隱性擔保，提高了債務融資成本，促使地方政府規范融資平臺舉債行為（畢泗鋒和王雪原，2021）[22]。在中央與地方的委托代理關系中，地方政府“財權上移”并承擔大量的支出責任；而預算軟約束形成了地方政府對中央政府的“兜底”和“救助”預期，使得償債責任和債務風險從地方向中央轉嫁，從而激勵地方政府債務擴張（郭玉清等，2016）[7]。新《預算法》明確規定舉債主體的償債責任，弱化了地方政府對融資平臺債務的隱性擔保和救助義務，地方政府融資平臺舉債和擔保責任面臨著能力與程序的雙重制約，從而約束了地方政府的舉債投資沖動及債務擴張行為（楊志安和邱國慶，2019）[23]。

其二，預算管理制度不完善使其對地方政府違規變相舉債、資金隨意支配的約束效力相當有限，而預算管理法治化使預算過程和程序透明化，將預算工作和債務信息置于公眾監督之下，營造了良好的財政預算約束和監管環境（馬文濤和張朋，2020）[17]。新《預算法》規定政府債務作為預算公開的重要部分，完善了預算審查和監督機制、債務信息披露機制，有助于政府加強財政審計監管，嚴格規范地方政府通過融資平臺違規舉債行為。同時，新《預算法》實施加強了政府審計和社會公眾對政府舉債行為的約束，公眾可以監督債務資金使用和償還，從而影響評級機構對城投債的信用評級（鄧淑蓮和劉瀲滟，2019）[16]。政府加強對財政資金配置的紀律約束和審計監督力度，有效抑制了地方政府債務擴張行為。

其三，新《預算法》推動了財政預算公開，強化預算全過程監管和財政規則，明確政府舉債途徑和資金用途，從而提升財政透明度，促進公共支出效率提高（莫龍炯和張小鹿，2023）[20]。新《預算法》要求將政府資產負債納入預算管理，對債務用途做出明確規定，建立全口徑的地方政府債務監測體系，及時公布和披露債務信息，強化政府債務績效管理（上官澤明和牛富榮，2020）[24]。這就抑制了地方政府通過較低舉債成本獲得融資支持的債務擴張沖動，促使其將有限財政資金有效地運用到預算規定的地方，優化財政支出結構和提高財政支出效率，進而減少發行城投債的需求，達到地方政府債務治理的目的。綜合上述分析，本文提出研究假設：

H2：新《預算法》實施通過硬化預算約束、強化財政審計監管和提升財政支出效率等作用機制完善地方政府債務治理。

四、研究設計

（一）識別策略

為檢驗預算管理法治化對地方政府債務的治理效應，借助新《預算法》實施作為外生政策，構建強度雙重差分模型：

[Debtit=α1+β1Policyt×Trans+ρXit+μi+τt+εit]" " （1）

其中，[Debtit]表示地級市[i]在[t]年的城投債發行規模，衡量地方政府新增債務；[Policy]是新《預算法》實施的政策虛擬變量。該政策自2015年1月1日起在全國范圍內實施，當[t≥2015]時，[Policy=1]，當[tlt;2015]時，[Policy=0]。由于不同地區受到新《預算法》實施的沖擊程度有所差異，而財政透明度反映了地方政府債務信息披露狀況，本文借鑒李建軍和劉媛（2020）[25]的研究思路，選取新《預算法》實施前一年（2014年）地區財政透明度（[Trans]）作為強度變量。主要原因是，財政透明度較低的地區，地方政府舉債行為和債務信息披露相對不太規范，受到新《預算法》實施的沖擊較大。具體地，按照新《預算法》實施的前一年省級財政透明度的中位數劃分處理組和對照組。倘若政策實施前一年的財政透明度小于地區中位數，定義為處理組（[Trans=1]），反之則為對照組（[Trans=0]）。然后，構造政策處理效應的強度DID交互項[Policy×Trans]。在穩健性檢驗中，我們以地級市財政透明度作為強度變量。此外，分別控制了地區固定效應[μi]、時間固定效應[τt]和變量集[Xit]，進一步緩解遺漏變量偏誤，[εit]代表誤差項。系數[β1]刻畫了新《預算法》實施對地方城投債發行規模的影響效應。

為進一步探究預算管理法治化影響地方政府債務治理的具體機制，本文運用交互項模型進行檢驗，具體模型設定如下：

[Debtit=α2+β2Policyt×Trans+β3Policyt×Trans×Wit+β4Wit+ρXit+μi+τt+εit" ]" " "（2）

根據機制分析，中間變量[Wit]分別選取預算軟約束、審計監管力度和財政支出效率。系數[β3]刻畫新《預算法》實施通過中間變量對地方城投債發行規模產生的抑制作用。

（二）變量和數據

1. 地方政府債務規模（Debt）。借鑒吳敏等（2022）[3]的思路，選擇地方政府融資平臺發行的城投債衡量地方政府債務規模。原因有三：其一，由于統計口徑不一致和債務信息披露等原因，地方政府真實債務規模難以準確估算，而地方政府融資平臺的城投債數據可以從萬得數據庫直接獲取；其二，相比于早期《預算法》對債券發行的限制，新《預算法》賦予了地方政府通過“正規”渠道依法發債的權利，減少了地方政府對城投債的依賴，規范和約束了地方政府融資平臺的舉債行為；其三，也是最重要的，城投債對財政透明度具有較高的敏感度，城投債發行很容易受到新《預算法》的影響。一般地，地方政府債務包括地方政府融資平臺公司的有息債務余額（存量），以及每年新發行的城投債（流量）。鑒于當前我國化解地方政府融資平臺債務風險工作的重點是“遏制債務增量、穩妥化解存量”，參考鄧淑蓮和劉瀲滟（2019）[16]的做法，采用地級市層面每年城投債發行額占地方政府融資平臺公司有息債務余額的比重衡量地方政府債務規模。

2. 機制變量。首先，預算約束反映政府對財政收支和舉債融資行為的制約，預算管理不完善容易導致政府預算約束不足。中國式分權下，地方政府有動力通過土地財政獲取預算外收入。土地出讓金作為政府預算外收入的主要形式，從側面體現了預算約束軟化的程度。借鑒李永友和張帆（2019）[11]的思路，采用地級市土地出讓金占財政收入的比重作為預算軟約束（Soft）的替代變量。土地出讓金占比越小，在一定程度上說明政府對財政預算約束的硬化。其次，人大、審計等部門對財政資金配置和使用規范性的監管反映了地方政府財政行為面臨的約束。本文選取地級市層面財政資金違規使用查處金額與一般預算支出之比表征政府財政監管力度（Super）。最后，提高財政支出效率可以促進財政提質增效，減少對財政擴張的資金需求，緩解地方政府融資平臺過度舉債。借鑒莫龍炯和張小鹿（2023）[20]使用的隨機前沿分析法（SFA），測算出地方政府的財政支出效率（Efficiency）①。

3. 控制變量。結合已有文獻，本文控制以下地區特征變量。具體包括：采用人均實際GDP的自然對數衡量地方經濟發展水平（Pgdp）；選取全社會固定資產投資額表示固定資產投資（Invest）；選取第二產業增加值占地級市GDP的比重表示第二產業占比（Indust）；選取財政支出占GDP的比重衡量政府支出規模（Exp）；用金融機構貸款余額與地區GDP的比值衡量金融發展水平（Fina）；使用一般預算收入衡量人均財政收入（Reve）；使用城鎮人口數與地區人口總數的比值衡量城鎮化進程（Urban）。

囿于地級市原始數據的部分缺失，為了降低樣本間差異過大導致的偏誤，本文剔除四大直轄市、新疆、西藏等地區的樣本，以及數據缺失嚴重的少數民族自治州和城市，最終選取2011—2018年250個地級市，共計2000個樣本。省級、地級市層面的財政透明度數據來自上海財經大學的《中國省級財政透明度評估》和清華大學的《中國市級政府財政透明度研究報告》。地級市城投債數據和其他原始數據來源于萬得數據庫、《中國城市統計年鑒》等資料。詳細的變量定義與描述性統計見表1。

五、實證結果分析

（一）基準回歸

表2給出了新《預算法》實施對地方政府債務治理效應的基準回歸結果。第（1）列是不控制其他因素的結果，第（2）列是控制時間、地區固定效應的結果。可以發現，新《預算法》實施的估計系數均在1%水平上顯著為負，初步表明新《預算法》實施顯著減少了地級市城投債發行規模。第（3）列加入地區特征變量，核心解釋變量（Policy×Trans）的系數絕對值變小，但統計上依然通過了1%的顯著性水平檢驗。第（4）列同時納入了時間和地區固定效應及控制變量，Policy×Trans的系數仍然在1%的水平上顯著為負。這意味著新《預算法》實施對地方城投債發行具有抑制作用。保持其他條件不變的情況下，新《預算法》實施后，相較于對照組，處理組地級市的城投債發行規模降低了0.086個單位。究其原因，新《預算法》要求公開財政預決算信息、完善債務信息披露，提高了政府財政透明度，讓公眾得以監督債務融資和資金使用。新《預算法》的實施推動了預算管理法治化，規范和約束了地方政府融資平臺舉債融資行為，從而使城投債的發行規模顯著下降。

控制變量的回歸結果顯示，人均GDP、金融發展、城鎮化程度的系數至少在10%水平上顯著為負。經濟發展水平越高，對地方政府融資平臺市場化運營產生積極影響，降低了城投債的發行需求。地區金融發展水平高，表明地方政府的融資渠道豐富和資金充足，減少了通過地方政府融資平臺發行城投債的需求。城鎮化程度越高，減少了地方政府的城鎮化發展壓力及對城投債的依賴程度，從而規避地方政府債務風險。然而，政府支出的回歸系數顯著為正，在既定分稅制格局下，財政支出難免需要地方政府融資平臺發行城投債給予資金支持，故而增加了城投債發行規模。固定資產投資、人均財政收入、第二產業占比的影響則不明顯。

總而言之，新《預算法》實施推動債務信息公開和財政透明度提高，地方政府通過融資平臺發行城投債的行為受到法治化監管和約束，從而證實了新《預算法》實施對地方政府債務的治理效應。

（二）穩健性檢驗

1. 平行趨勢檢驗。為檢驗雙重差分模型的平行趨勢假設是否成立，本文將模型中的[Policy]替換為各年份時間虛擬變量，以同樣的方法構造強度變量并進行重新回歸。表3第（1）列的結果顯示，政策頒布實施之前Policy2013×Trans和Policy2014×Trans的系數并不顯著，而Policy2015×Trans、Policy2016×Trans和Policy2017×Trans的系數均顯著為負。也就是說，在新《預算法》政策實施前，處理組與對照組地級市城投債發行規模變化是滿足平行趨勢假設的。

2. 安慰劑檢驗。從理論上來說，2015年之前預算管理法治化對地方城投債發行規模不會產生影響。本文先選擇新《預算法》實施之前的樣本進行安慰劑檢驗。具體做法是，構造實施新《預算法》前一年的時間虛擬變量（[Policy2014]），然后利用2013年地區財政透明度中位數劃分相對處理組和對照組。從表3中第（2）列的結果可以看出，Policy2014×Trans的系數未能通過至少10%水平的顯著性檢驗。這表明新《預算法》實施之前，預算管理法治化對地方政府債務規模沒有顯著影響。再者，我們隨機設定地級市受到新《預算法》影響的時間，以此構造虛擬處理組，并對模型（1）重新進行回歸。為避免偶然性因素，對構造虛擬新《預算法》實施的過程重復500次，核心解釋變量估計系數的分布如圖1所示。可以發現，Policy×Trans的系數呈現正態分布，且主要集中在0附近，表明絕大部分估計結果并不顯著，即虛擬的新《預算法》沒有對城投債發行規模產生影響，從而印證了本文DID估計結果的穩健性。

3. 重新構造交互項。前文利用前一年省級財政透明度的中位數構造強度變量，捕捉新《預算法》實施的政策沖擊程度。為提供穩健的估計結果，進一步選取地級市財政透明度作為受沖擊程度的強度變量，以地級市財政透明度中位數為標準構造處理組和對照組。從表3第（3）列可以看到，政策虛擬變量的交互項系數（[Policy×Trans]）為-0.062，依然在1%統計水平上顯著，表明新《預算法》實施顯著抑制了地方城投債的發行規模，這與前文的結論是一致的。

4. 排除其他因素。同時期其他政策可能會影響地方政府融資平臺舉債行為。換句話說，城投債發行規模減小也許并不是新《預算法》實施造成的。2012年試點、2016年全面施行的“營改增”政策是樣本期間我國實施減稅降費的重要舉措。由于稅收對地方政府債務的“擔保效應”，我國減稅政策可能對地方政府債務膨脹產生抑制作用（張牧揚等，2022）[14]。為排除其他政策因素對結果的干擾，將“營改增”作為控制變量放入模型進行估計。從表3第（4）列的結果不難發現，核心解釋變量系數在1%水平上顯著為負，“營改增”政策并不影響本文的實證結論。

六、拓展性分析

（一）影響機制檢驗

從理論邏輯上看，地方政府對融資平臺的隱性擔保和救助預期造成政府預算約束軟化，這是地方政府過度舉債的重要原因。通常而言，預算管理法治化在強化預算約束和財政監管力度、規范財政支出行為等方面發揮作用，有助于抑制地方城投債規模擴張。表4匯報了影響機制檢驗的結果。核心解釋變量（Policy×Trans）系數均顯著為負，表明新《預算法》實施能夠明顯降低地方城投債發行規模。從第（1）列可以看出，土地財政收入的回歸系數顯著為正，說明以土地財政收入占比減少表征的預算約束硬化，能夠降低地方城投債發行規模。更為重要的是，交互項系數（Policy×Trans×Soft）在1%水平上顯著為負，這意味著，新《預算法》實施通過硬化政府預算約束，從而抑制地方城投債發行規模增長。

審計部門對財政資金違規的查處反映了地方政府財政資金監管強度。從表4第（2）列的結果可以發現，審計監管力度的估計系數在10%水平上顯著為負，說明地方政府加大財政審計監管力度有助于降低地方城投債發行規模。值得注意的是，交互項系數（Policy×Trans×Super）在10%水平上顯著為正，表明新《預算法》政策通過加大財政審計監管力度，進而抑制地方城投債發行規模增長。原因可能是新《預算法》的實施督促了政府審計加強對財政資金的監管，地方政府融資平臺發行城投債受到預算管理法治化的約束。預算管理法治化帶來的財政審計監管加強，無疑會對地方政府債務產生治理作用。

此外，在我國減稅降費的政策背景下，提高財政支出效率是財政資金提質增效的重要途徑。新《預算法》實施促進預算績效管理體系的完善，地方政府通過提高財政支出效率減少財政資金需求，有利于對地方政府融資平臺過度舉債的抑制。表4第（3）列的結果顯示，地方財政支出效率提升1個百分點，城投債規模減小了0.187個百分點。更值得強調的是，交互項的估計系數（Policy×Trans×Efficiency）在1%的水平上顯著為正，表明新《預算法》政策通過提升財政支出效率，進而對地方城投債發行規模產生抑制效應。

綜上所述，新《預算法》實施通過硬化預算約束、強化財政審計監管和提升財政支出效率的作用機制治理地方政府債務。

（二）異質性分析

為探索預算管理體系與其他制度環境的協同作用，本文從財政分權和經濟增長目標的角度分析了預算管理法治化對地方政府債務治理的差異性影響。

一方面，財政分權是影響新《預算法》實施和地方政府融資平臺舉債融資的重要因素。分稅制改革引致縱向財權和事權不匹配，地方政府通過融資平臺渠道籌集建設資金。在我國財政支出格局沒有根本轉變的情況下，財政分權導致新《預算法》實施對地方政府債務治理的影響存在差異。本文選取“地級市人均財政支出/（地級市人均財政支出+省級人均財政支出+全國人均財政支出）”衡量地級市政府的財政支出分權程度。根據地區財政支出分權程度的中位數劃分財政分權程度高組和低組。表5第（1）和（2）列的分組檢驗結果顯示，Policy×Trans的回歸系數均在5%水平上顯著為負。值得注意的是，財政分權程度高組的系數絕對值較大。這意味著，新《預算法》實施更有助于抑制財政分權程度較高地區的城投債發行規模擴張。可能的解釋是，地級市政府擁有的財政自主權越大，新《預算法》實施后能夠更好地調整財政資源配置，減小對城投債的依賴。

另一方面，穩增長和防風險是我國宏觀經濟調控的兩難目標。經濟增長目標會激勵地方政府債務融資規模擴張（詹新宇和曾傅雯，2021）[13]。地級市面臨的經濟增長壓力不同，會導致新《預算法》實施對城投債發行的影響效應有所差別。從各地政府工作報告中手工收集整理地級市年度經濟增長目標數據，并按照地區中位數劃分經濟增長目標高組和低組。表5第（3）和（4）列的結果表明，在經濟增長目標低組，Policy×Trans的系數在5%的水平上顯著為負，而經濟增長目標高組的回歸系數不顯著。這說明經濟增長目標越高，新《預算法》實施對城投債發行規模的抑制作用越小。換言之，經濟增長目標壓力越大，地方政府需要的建設資金越多，從而削弱了新《預算法》實施對地方政府債務的治理效應。

七、結論和啟示

加快推動預算管理法治建設，關系到地方財政治理現代化的實現。中國經濟進入高質量發展階段，防范和化解地方政府債務風險是財政可持續發展的應有之義。本文借助2015年新《預算法》實施的外生政策，系統考察了預算管理法治化對地方政府債務的影響及治理路徑。研究發現：新《預算法》實施推動了地方政府債務法治化治理，明顯降低了地級市城投債的發行規模。新《預算法》實施通過硬化預算約束、強化財政審計監管、提升財政支出效率的作用機制抑制了地方城投債規模增長。異質性分析表明，經濟增長目標會削弱新《預算法》實施對地方政府債務的治理效應，而財政支出分權對新《預算法》實施的地方政府債務治理效果具有強化作用。本文結論對我國地方政府債務治理和風險防范無疑具有重要政策涵義。

一是加快推進預算管理法治建設，嚴格落實《預算法實施條例》，強化地方政府債務治理的法律基礎。對于中央而言，修訂和完善保障新《預算法》實施的相關規章制度，充分發揮法律制度激勵和約束兩方面的積極作用，以制度形式明確地方政府舉債主體、管理辦法和控制債券規模。各級政府應通過制定實施細則增強新《預算法》的可操作性，約束地方政府的信用擔保和地方政府融資平臺的舉債行為。

二是加強地方政府融資平臺債務監管，硬化預算約束。明確地方政府融資平臺的獨立法人地位、主要職能及相應責任，硬化地方政府對融資平臺舉債行為的預算約束，著力加強地方政府債務風險源頭管控，決不允許地方政府為債務擔保，嚴格遏制新增債務，管控新增融資的“閘門”。同時健全政府債務責任追究和監督問責機制，堅決查處變相舉債和資金違規使用行為，完善地方政府債務法治治理路徑。

三是以完善財政信息公開配套制度為抓手，完善政府債務信息披露機制。一方面，地方政府建立債務統計體系和編制資產負債表，健全政府債券信用評級和融資平臺信息披露制度，促使債務信息公開透明，及時向社會公眾披露資產負債情況、擔保情況、經營業績等。信用評級機構對地方政府債券進行嚴格的信用評估，充分發揮市場約束在地方政府債務治理中的作用。另一方面，人大、審計等部門要切實承擔起融資平臺債務監管職責，對地方政府融資存量和增量、債務率、償債率等進行監測，確保地方發債只能用于資本項目支出，不能用于經常項目支出。此外，要深化財稅體制配套改革，完善目標優化、高效協同的宏觀經濟管理體系，促進政府間財政關系和經濟增長目標管理的協同改革，發揮配套制度對新《預算法》實施的保障作用，共同助力防范化解政府債務風險和實現經濟高質量發展。

注：

①具體而言，選擇地級市人均財政支出作為投入指標，選擇教育事業、醫療衛生、文化事業、社會保障、基礎設施、郵電通信、生活條件、環保綠化等公共服務供給作為產出指標。

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