做好田林資源安全的守護者

土地是人類社會賴以生存和發展的重要生產資料，田林資源更是保障國家糧食安全和生態安全的重要基石。城鎮化和工業化加速了國土空間的重構，自然資源的整體性、多樣性受到外界強烈干擾，建設用地不斷擴張，田林用地日益萎縮，生態系統以及資源環境面臨嚴重的威脅，社會經濟發展與自然資源安全的矛盾日益突出，不利于區域可持續發展。江蘇省常州市天寧區根據自身資源稟賦，結合林地管理中的林長制要求，試點推行了“田（林）長制”。文章通過研究分析“田（林）長制”取得的成效，并在落實責任分工、建立考核評價體系、利用信息化手段、田林資源保護宣傳等方面提出建議，希望為筑牢田林資源安全底線提供支持。

自然資源是連接自然環境與人類社會的重要紐帶，不僅為人類生產生活提供各種必需品，還是地球的生命支持系統，其最終目標是實現人類福祉的提升。但隨著人口的增長和城鎮化進程的日益加快，資源環境的承載力日趨緊張，生態系統面臨的威脅愈加突出，糧食安全形勢亦不容樂觀。

江蘇省常州市天寧區作為“蘇南模式”的發源地之一，經濟實現了飛躍發展，但也帶來了耕地資源日益減少、森林資源總量不足、自然資源“碎片化”嚴重、田林資源保護壓力大等問題。地方政府田林資源保護責任主體意識不強、基層專職保護人員少等情況也加劇了資源保護的難度。為進一步落實新發展理念，推進生態文明建設，夯實糧食安全根基，天寧區著眼于山水林田湖草統籌治理，創新構建“田（林）長制”，壓實地方保護責任，實現治理能力現代化，推進耕地和森林資源保護責任全覆蓋。

區域概況

天寧區是常州市主城區，位于常州市東北部，總面積約為154.84平方千米，地理位置東經119°55′01″至120°10′52″，北緯31°43′34″至31°52′23″，東與江陰市接壤，南鄰武進區，西接鐘樓區，西北與新北區相連。天寧區地處長江下游南岸，境內有山有水，主要山脈有舜過山（又稱舜山）、鶴山、石堰山。京杭大運河穿境而過，澡港河直通長江，采菱港與太湖相連，北塘河與大運河、長江貫通，水網星羅密布，是典型的江南水鄉。平原地區多為水稻土，丘陵地帶一般為黃棕壤。植被類型屬于中亞熱帶落葉闊葉與常綠闊葉混交林。近年來，伴隨著經濟的快速發展，天寧區開發強度高，土地資源緊缺，全區人均耕地面積0.11畝/人，遠低于常州市平均水平0.59畝/人，有限的空間內土地資源約束日益趨緊，且可利用的耕地后備資源較少。天寧區劃定永久基本農田圖斑4 002個，面積2.13萬畝（約14.2平方千米），占可長期穩定利用耕地面積的73.49%，平均斑塊面積僅5畝（約0.00333平方千米），鄉村耕地碎片化嚴重、保護壓力較大。

天寧區筑牢田林資源安全底線的主要做法

系統謀劃推進，構建“田（林）長制”工作體系

天寧區針對現有資源的稟賦特征，緊緊圍繞“管好”“好管”兩個核心，堅持高位謀劃、明確責任、狠抓落實，提高管理效能。全區以《常州市天寧區“田（林）長制”實施方案》為引領，以六項配套制度作為輔助，形成“1+6”的“田（林）長制”工作體系，細化了17個成員單位職責，形成了各級各部門密切合作、分工負責、齊抓共管的田（林）保護長效機制。《常州市天寧區“田（林）長制”實施方案》作為引領，進一步加強了土地用途管制，規范田林保護和建設監管。通過明確各級田（林）長職責、協同各方力量、嚴格考核問責、強化績效評價、完善行政執法、加強輿論宣傳等系列措施，建立一套具有長效性、科學性、合理性的機制，確保全區“田（林）長制”工作協調、有序、高效運行。“六項配套制度”作為支撐，厘清了各成員單位分工職責，規范了全區“田（林）長制”運行、考核程序，明確了各級田（林）長巡查內容、巡查頻次、問題處置等，充分調動田（林）長工作積極性，推進了“田（林）長制”系列工作做實、做深、做細，實現田林保護責任全覆蓋。此外，全區緊緊圍繞“田（林）長制”建設，開展了五大行動，即格局優化行動、效率提升行動、價值提升行動、品質提升行動、制度支撐行動，構建了責任明確、協調有序、監管嚴格、處置有力的“5個一”自然資源保護管理體系，形成了自然資源監管“天寧樣板”。

強化組織領導，層層壓實各級責任

天寧區基于行政管理架構，明確以區委書記、區長為總田（林）長，分管副區長為一級（區級）田（林）長，所涉及街道、鎮的黨委（黨工委）書記、鎮長（主任）以及副鎮長（副主任）為二級（鎮級）田（林）長，所涉及的村委為三級（村級）田（林）長，壓實各級田（林）長職責，充分發揮各級田（林）長統籌謀劃、協調各方的關鍵作用，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，構建全面保護、集約高效、監管嚴格、保障有力的保護管理新機制。形成了總田（林）長、一級田（林）長、二級田（林）長、三級田（林）長、網格員的管理架構，做到分工明確、責任到人，實現耕地和林地保護全覆蓋，為工作快速落地見效提供了有力指導和保障。同時，黨建結合業務，以各級黨委為抓手，充分利用黨員的先鋒模范作用，形成“各級黨員帶頭，全網格管護”的新格局。

加強數據建設，夯實田林保護基礎

為實現保護責任直觀化、可視化，制作全區保護地塊圖60余份，將各級田（林）長耕地保護目標與永久基本農田保護目標及林地保護任務進行落圖，實現一套圖冊可傳承。同時，開展對各級田（林）長登記造冊工作，實現田林管理責任全覆蓋。明確目標任務，在全區農田面積大、質量優的區域設置田長標識牌，在林地集中區域設置林長標志牌，在既有林地也有耕地的地方設置田（林）長標識牌，內容包括耕地與林地示意圖、面積、田（林）長聯系人、相關政策規定和監督舉報電話等。目前，全區制作田林保護標識牌40余個，將耕地、林地保護從圖、表落到田間地頭，不斷提升自然資源管理水平。

構建云監管平臺，提升田林監管時效

構建天寧區“云監管”平臺，明確九大應用方向，包括現場踏勘、批后監管、森林防火、非農化、非糧化整改等。建立高效的“空-天-地-人”一體化自然資源執法監察體系，有效提升自然資源執法的反應和處置能力，構建“早發現、早制止、嚴查處”的工作機制，提升執法監管的科學性和時效性。為各級自然資源主管部門提供了信息化支撐，同時面向農業農村局、數據局、住建局、城市管理等部門共享自然資源監管的數據，通過數據共享實現業務協同，促進部門間數據的共享與共治。

天寧區筑牢田林資源安全底線實施成效

田林布局持續優化

以自然稟賦、區位特征和國土空間規劃、產業規劃協同為基礎，科學劃定田林保護空間。2023年，天寧區在永久基本農田補劃工作中將2022年建成的高標準農田全部劃入永久基本農田保護。通過推進“小田并大田”工程，城鎮開發邊界內推動永久基本農田集中連片，將681畝（約0.454平方千米）零星永久基本農田調優集聚成片。城鎮開發邊界外新建成千畝耕地保護示范區1個，實現342畝（約0.228平方千米）零星分散的耕地集中為1 082畝（約0.721平方千米）高標準農田。

保護任務高效完成

2021年完成武城村、新溝橋村區級高標準農田建設項目2個，面積512畝（約0.341平方千米）；2022年，完成橫溝村高標準農田建設項目1個，面積1 132畝（約0.755平方千米）。累計高質量完成成片造林、森林撫育、退化林修復和低效林改造更新、完善農田林網13 300余畝（超8.87平方千米），創建綠美村莊6個，申報森林鄉村2個。在《省政府辦公廳關于對2021年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》中，天寧區“田（林）長制”工作獲督查激勵。

執法監管擲地有聲

積極探索自然資源巡查處置“5維5合”和長效治理“5送5統”立體化監管，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、處置有力的“5個一”自然資源保護管理體系。違法用地現象明顯下降，在全省率先完成土地違法違規問題“雙零”行動整改，成功獲評江蘇省土地執法先進縣（市、區）。通過“田（林）長+網格員”巡查，主動發現“非糧化”“非農化”違法行為12起，發現違法占林、毀林8起，涉及耕地23.55畝（約0.0017平方千米）、林地15.23畝（約0.0102平方千米），區、鎮兩級田（林）長辦全部完成有效處置。

助力實現“雙碳目標”

依托“田（林）長+檢察長”協作機制，天寧區探索建立全省首個“固碳基地”。全區選擇16個固碳增匯點，在固碳增匯點分期建設5個“固碳基地”，系統推進建設“固碳基地”，逐步形成東、中、西部三個固碳圈。通過全面優化林地布局、集中林地管理、開展綜合整治、建設固碳增匯點等方式，提升生態系統穩定性和碳匯增量。與區檢察院聯合出臺《關于建立“生態檢察+碳匯”工作機制的意見》，探索量化森林資源新模式。

生態價值持續轉化

天寧區田（林）長辦推進全域土地綜合整治，系統解決自然資源碎片化問題。通過識別生態要素、提煉生態資源、整合生態產品、核算生態價值“四個方面”，實現要素資源化、資源產品化、產品價值顯性化“三個轉變”。

思考與建議

強化組織保障

健全領導機制。政府主導地方落實，加強“田（林）長制”建設，應建立由區政府統一領導，自然資源和規劃分局組織協調，發改、財政、住建、城管、農業農村（含水利）、生態環境等有關部門參加的聯合執行管理機構，明確各部門職責分工，為落實“田（林）長制”管理職能提供有效的組織保障；可由區政府分管領導為組長、自然資源和規劃分局、發改、財政、住建、城管、農業農村（含水利）、生態環境等部門分管領導為副組長、其相關部門技術骨干力量為成員組成的管理機構，各街道（鎮）具體施工、協調和管理工作。

創新管理機制。實行系統管理，構建“田（林）長制”管理機制強化政府部門對山水林田湖草沙生命共同體的認識，建立部門間的協調機制和統一監管機制。建立統籌協調機制，打破部門分割現狀，加強部門聯動，形成管理合力，協同推進“田（林）長制”建設。明確各管理部門在各類資源保護管理中的職責權限，形成協調統一的工作機制。建立聯席會議機制，研究解決管理工作中的新情況、新問題。建立統一的監管機制包括統一的監管平臺、統一的評價指標體系和考核體系，對各部門責任主體實行統一評價與考核。

嚴格監督考核。建立監督考核機制，將“田（林）長制”工作開展情況納入年度目標考核，對推進“田（林）長制”工作突出推薦為省、市激勵鎮（開發區、街道），對落實責任不到位的要約談警示，對失職瀆職的追究責任。

創新制度保障。明確各級田（林）長的職責和義務，規范各方行為。建立跨部門協調和管理機制，形成“統一指揮、整體聯動、部門協作、快速反應、責任落實”的一體式各級田（林）長協調聯動機制。區有關部門和各街道（鎮）要把“田（林）長制”的實施同各級資源保護規劃管理、用途管制緊密結合起來，同優化生態空間，建設美麗鄉村、特色小鎮結合起來，主動對接最新政策和相關部門要求，著力推進各項流程再造，推進日常管理與整治行動結合，資金整合，確保完成資源保護工作各項任務。

積極探索“碳匯”補償機制

按照“宜林則林”的原則，在全區范圍內，結合征占用地異地恢復等方式，逐步打造“圈-基地-點”多層次碳匯中心。將“田（林）長制”工作與資源的整合相聯系，在明確管理職責的基礎上，進行動態的資源更新，結合生態修復重點工程、生態網絡工程的實施，積極探索引入“生態司法+碳匯補償”機制，構建生態“賠償—修復—驗收”體系，將司法賠償金使用和固碳增匯結合起來，形成“破壞者贖買—保護者受益—受益者保護”的良性循環，讓生態得綠、林農得利，促進植綠護綠、固碳增匯與生態產品價值正向互動。積極探索生態產品價值實現機制，多途徑積極探索落實“碳匯”補償機制，實現“田（林）長制”從管理到運營的轉化，努力實現生態效益、社會效益和經濟效益的最大化。

技術保障

堅持問題導向與理論研究相結合，充分發揮新技術的管理手段，探索實施“網格化+智慧查”立體執法新模式，以“長牙齒”的力度堅決遏制新增違法用地，維護土地管理秩序，有效保護耕地和林地的非法占用。實施織密執法巡查網，全力打造天寧區網格化社會治理體系，將耕地和林地保護工作融入全區網格化管理體系中，建立三級土地執法網格員體系，形成區、鎮（開發區、街道）、村全層級共同巡查、執法的良好土地執法氛圍，構建 “橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無縫隙”的田林保護網格化監管網；建立動態巡查“三結合”，將保護執法巡查、在建項目批后監管，建筑工程驗線核實三者結合，一次巡查完成三項工作，定點定人保護田林，提高工作效率，提升服務質量；實行科學巡查無死角，將無人機運用到“田（林）長制”巡查工作中，形成空中無人機全方位監控、地面隊伍網格化巡查相結合的工作模式，讓違法占用耕地和林地的行為無所遁形。

公眾參與

充分利用報紙、廣播、電視、網絡等各類媒體、多種媒體平臺，積極圍繞“田（林）長制”工作重點，廣泛宣傳田林管理法律法規，進行“田（林）長制”宣傳。同時，積極吸納重要企業和單位、社會團體和個人參與公眾監督。同時，實時更新田（林）長管理牌公告內容，將田林管理的有關政策、網格員姓名、管理范圍公之于眾，發揮公眾監督作用。鼓勵公眾監督，引導公眾關注支持，建立有獎舉報違法破壞耕地和林地的行為制度。

（作者單位：常州市自然資源和規劃服務中心天寧分中心）