群眾參與鄉村治理的難關與出路

鄉村能否得到科學有效治理，是鄉村能否實現全面振興的關鍵。近年來，隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，鄉村人口大量遷徙至城市安家落戶，包括鄉村治理急需的各類人才在內大量涌向城鎮謀求更好發展，客觀上造成了鄉村人口特別是鄉村治理人才的大量流失，進而不可避免地給一些地區的鄉村治理帶來了嚴峻挑戰。只有堅持黨的群眾路線，聚焦當前群眾參與鄉村治理和鄉村振興中的痛點和難點問題，多維度探尋有效對策，才能找到破解路徑，如期實現鄉村的全面振興。

近年來，伴隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，資金、人才等生產要素從廣大鄉村大量流向城市，給部分地方的鄉村治理帶來嚴峻挑戰。在這種背景下，文章以廣東省梅州市為研究樣本，聚焦基層群眾參與鄉村治理這一主題，采用問卷調查、個別訪談、集體座談等形式收集了229份第一手資料，理論聯系實際，分析了該市基層群眾參與鄉村治理面臨的現實困境、原因，并提出了應對之策，拋磚引玉，為推動鄉村治理相關研究與實踐做出應有之貢獻。

基層群眾參與鄉村治理面臨的現實困境

一些地區鄉村的日益“空心化”，導致“頭雁”缺失

某種程度而言，農業是靠天吃飯的產業。相對工業而言，農業具有生產周期長、投入高、勞動力容納量少、回報低等特點。因此，近年來我國鄉村人口選擇離開鄉村，涌向城市尋求更好的發展。

在梅州市的一些偏遠地區，村民小組長和村干部，一時很難找到合適人選，鄉村治理的規范化、科學化自然無從談起。調查發現，鄉村治理人才特別是“頭雁”人才的缺失，是梅州市鄉村治理不可回避的一個重要挑戰。只有盡快破解這一瓶頸，方能使梅州基層群眾有效推進鄉村治理和鄉村振興，并結出碩果。

一些地區基層群眾參與鄉村治理的主體地位不夠突出

農民群眾一方面是鄉村的主人，另一方面也是鄉村治理的主體。鄉村治理的核心就是要突出農民群眾的參與。調查發現，在梅州的一些偏遠落后鄉村，“干部干，群眾看”的現象仍較為突出。政府有關部門和公職人員那頭熱，而基層農民群眾這頭卻很冷，何以至此？調查發現，一些地方在加大鄉村資源投入和政策優惠的同時，強化了行政力量對鄉村社會的直接治理，個別地方甚至出現了基層政府大包大攬的做法，導致基層農民群眾自治體系的虛化，一定程度上削弱了其在鄉村治理中的主體地位和主觀能動性，這或許是重要原因之一。

調查數據顯示，雖然有74.24%的群眾對鄉村重大事務要通過村民會議民主商議決定表示認同，但仍有高達15.72%的群眾對村干部說了算表示可以理解，還有10.04%的村民對此事根本沒有關注。調查中，有群眾反映，梅州市一些鄉村的重大事項的決策權仍集中在上級政府以及村“兩委”手中，基層農民群眾在參與公共政策制定、利益訴求等方面雖有表達意見的機會，但話語權很弱，影響力也很有限。為此，基層群眾參與鄉村社會治理的主體性受到了削弱，其治理鄉村的積極性自然會打上一定折扣。

基層群眾參與鄉村治理的主動意識不夠強

調查發現，在梅州，一些鄉村地區的常居人員至今仍具有“三留守”特點，即留守兒童、留守婦女和留守老人和殘疾人較多。而這些留守人員，他們文化程度普遍較低，一些人甚至從來沒有離開過村莊。這些人對于參與鄉村治理的主動性自然就無從談起。個別村干部還反映，村“兩委”召開鄉村協商議事會議，即使單獨列支經費對參與人員進行獎勵，而群眾參與率仍然較低。縱然有時參與，他們大多也僅僅是作為觀察者身份出現，從頭到尾不發言，更談不上能對鄉村治理、鄉村振興提出一些建設性意見或建議。

在文章的229個調查樣本中，有8.7%的群眾參與鄉村治理的態度較為消極，認為鄉村治理是鎮村兩級的事情，對于自己是額外的負擔，把自己置身事外，覺得參不參與都沒有實際意義；有40%的群眾表示除村民選舉外，未參加過任何村民議事活動；有34%的群眾表示未協助過村委會、村民小組參與鄉村建設；10%的群眾表示未參加過鄉村治理的任何活動。可見，當前，在梅州市不少地方，基層群眾缺乏鄉村治理、鄉村振興的主動意識。這一問題不容小覷，必須引起有關部門高度重視。

不少基層群眾參與鄉村治理的能力不足

群眾參與鄉村治理、鄉村振興要取得實效，就要求參與者具備一定的綜合素質和能力。例如，參與群眾需要具備一定的溝通協調能力、口頭表達能力、人際交往能力以及政策理解能力等。但是，調查發現，就梅州市鄉村特別是偏遠鄉村而言，具備這些能力的人才，普遍外出打工或創業，農業生產和鄉村治理、鄉村振興人才嚴重匱乏，剩下的“留守人口”權利意識、民主意識、道德意識、法治意識都較弱，其表達利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力均明顯不能滿足現實需求，因而他們難以實質性參與鄉村治理和鄉村振興。調查發現，有57.21%的群眾坦承自己參與能力不足，參與鄉村治理的效果很有限。不得不說，基層群眾參與鄉村治理的能力不足問題，至今仍是制約梅州市乃至我國鄉村治理和鄉村振興效能的一個重要瓶頸。

此外，調查還發現，一些鄉村的“四議兩公開”機制至今仍未充分發揮作用，其村務公開、重大事項公開等工作，仍還需再頻密、再透明、再擴大。上述種種問題，均是當前基層群眾參與鄉村治理必須直面的現實窘境。

提升基層群眾參與鄉村治理效能策略探討

注重人才回流，推動群眾在鄉村治理中“樂參與”

鄉村治理為農民而治，鄉村治理由農民而治。農民是鄉村治理的關鍵因素，特別是針對梅州市而言，廣袤的地理環境更加決定了其鄉村治理必須依靠本地群眾。為此，政府有關部門須采取政策傾斜、加大人財物專項投入等切實可行的措施，吸引各類外出人員和鄉賢返鄉，充分發揮主觀能動性，有效參與鄉村治理。

一是要以政策招人。須充分利用梅州市“1+N”人才激勵政策出臺的契機，大力落實“金谷計劃”，建立健全本地外出人員聯絡機制，用好鄉村振興人才驛站“一站式”服務窗口，引進入鄉返鄉人才，發掘一批“鄉創客”“土專家”“田秀才”和能工巧匠，發揮新鄉賢等人才帶頭作用。同時，要以投資補助、貸款貼息等方式，吸引外出企業家、專家學者、技術技能人才等回鄉創業，有力破解鄉村人口“空心化”帶來的人才不足、人才能力不強的困境。

二是要以產業聚人。產業發展是滿足人民美好生活需要的重要前提。要充分挖掘梅州市當地特有的金柚、稻米、茶油等特色產業品牌優勢，并積極凝練農業產業鏈發展新模式，強化鎮村聯動，加大技術投入，提升農產品附加值，推動更多特色產品形成品牌，做到用品牌塑造產業。要通過完善設施、增加就業、反哺民生等，釋放更多惠民效應，讓更多外出人員愿意在家鄉團聚同謀發展。

三是要以環境留人。要認真落實政府“三清三拆”有關政策文件，大力開展農村人居環境整治，深入實施“美麗村屋”獎補項目，推進交通公路改造、中小河流治理、農房風貌管控等工作。要重點加強對傳統圍龍屋、紅色革命遺址的修繕，并在保護的同時進一步開發和利用，使其煥發新顏，進而打造旅游精品路線，用宜業宜居宜游的農村新貌，吸引廣大外出人員欣然留在鄉村，愿意扎根鄉村，樂于參與鄉村建設。

科學定位政府角色，激發基層群眾鄉村治理中的“能參與”

以村、鎮為代表的各級政府是鄉村治理的領導者和主導者，農民是鄉村治理的主體。因此，要處理好政府、基層群眾在鄉村治理過程中的辯證關系。

一方面，要科學合理地定位政府角色。要充分尊重本土基層群眾的主體地位，明確政府作為“統籌者”的身份，盡快從“支配者”的角色中剝離出來，主動將權力下放，創新鄉村治理體系，并與基層群眾自治組織有效鏈接，使基層群眾自治組織獲得更多自主權。基層群眾可以充分行使自己的民主權利，更好地履行為轄區居民服務職能，從而真正實現“還政于村”“還政于民”的政策初心。

另一方面，要充分發揮基層黨組織的紐帶作用。基層黨組織一頭連著政府，一頭連著基層群眾，只有充分發揮基層黨組織的橋梁紐帶作用，才能推動鄉村治理的主體從政府更好地讓渡給基層群眾。就梅州市而言，要抓住當前實施新一輪基層黨建三年行動計劃的契機，注重選聘高等院校畢業生、優秀黨員、本村致富能手、外出經商人員等政治原則強、理論素養高、熟悉農村工作，既善抓黨建又懂經濟的優秀人才充實到村“兩委”干部中，全力打造威信高、帶動力強、能發揮“領頭雁”作用的村級黨組織。這樣，在村級黨組織的引領下，基層群眾就能實現“能參與”，推動鄉村治理取得實效，進而推動鄉村全面振興。

強化宣傳引導，推動基層群眾在鄉村治理中“想參與”

人民群眾是歷史發展和社會進步的主體力量，要緊緊依靠人民，堅持人民群眾在鄉村治理實踐中的主體地位。只有破除一切阻礙因素，通過多維度的宣傳和教育，引導基層群眾切實轉變治理理念，推動群眾在治理實踐中發揮主體作用，方能提升鄉村治理的成效。

一是要加強政策的宣傳和普及。要依托“三微一端”等新媒體以及廣告欄、公示欄等傳統媒體，綜合運用線上線下兩種宣傳方式，深入宣傳鄉村治理的各項政策，幫助人民群眾加深對治理政策和制度的認識，切實解決基層群眾的思想困惑，幫助其搞清楚、弄明白鄉村社會治理是為人民群眾謀幸福，幫助其深入領會鄉村治理是全體鄉村人民群眾的事業。要以政策的普及和推廣，推動群眾實現觀念上的大轉變，推動群眾發自內心地對鄉村治理感興趣、想參與。

二是加強典型案例的宣傳引導。要通過宣傳各地依托群眾助推鄉村治理的先進經驗、組織群眾代表到鄉村治理示范點進行參觀學習等途徑，讓人民群眾切身感受到參與鄉村治理帶來的獲得感與幸福感，使群眾深刻了解自己是真正的“鄉村治理者”而不是被動參與的“服從者”，讓鄉村治理“主人翁”意識內化于每位群眾心中。

三是加強紅色文化的宣傳教育。梅州市是廣東省唯一全境納入原中央蘇區規劃范圍的地級市，要充分用好本地豐厚的紅色資源，可以通過建好、用好本地紅色革命遺址、組織實施紅色文化展演等群眾喜聞樂見的形式，深入開展紅色教育，增強基層群眾的“鄉村治理共同體”意識，引導群眾積極投身鄉村治理這一新時代革命浪潮，推動鄉村治理見成效、樹品牌。

加強培訓指導，推動群眾在鄉村治理中“善參與”

習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“全面提升農民素質素養，育好用好鄉土人才。”鄉村治理的實踐證明，培養一支數量充足、素質上乘的農民隊伍，是推動鄉村治理鄉村全面振興的必要條件。

一是要在強化理論教育中提升基層群眾的“自治”能力。要充分用好新時代文明實踐所（站）、綜合文化室、黨群服務中心、黨務宣傳欄等陣地，積極宣傳參與選舉、決策、管理、監督等民主自治活動的規定和流程，定期開展《中華人民共和國村民委員會組織法》等專題宣講，不斷提高群眾參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的能力和水平，實現治理為群眾、治理靠群眾。

二是要在強化普法宣傳中提升“法治”能力。要以創建“民主法治示范村”為抓手，發揮法律明白人、普法志愿者、駐村法律顧問、返鄉大學生等群體作用，常態開展普法宣傳教育，增強群眾的法治意識，健全完善群眾法治訴求機制，引導群眾依法解決利益糾紛，對那些涉及群眾利益的法律法規，積極引導群眾提出意見，提升鄉村治理的法治化和民主化水平。

三是在強化文明教化中提升“德治”能力。要積極弘揚社會主義核心價值觀，以通俗易懂、生動形象的方式，開展群眾喜聞樂見的宣教活動，使其成為群眾自覺的行為習慣。要善于借鑒省內外德治的好經驗、好做法，如可以推廣梅州市大埔縣“功德長廊”的有益經驗，在鄉村廣泛設立善行榜、義舉榜等德行善舉量化平臺，著力推動群眾涵養崇尚文明、向上向善的良好素養，為鄉村治理營造良好風氣，助推基層治理行穩致遠。

拓寬參與渠道，推動群眾在鄉村治理中“勤參與”

習近平總書記強調，要豐富聯系人民群眾的內容和形式，拓寬聯系渠道，積極回應社會關切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

一是要創新開展“指尖議政”。可借鑒和推廣梅州市梅江區三角鎮墟鎮社區“指尖議政”的創新模式及做法，全力打造好居民網絡參與平臺，如可以通過開設鄉村公眾號、建立村民微信群、意見留言箱等方式創新開展“指尖議政”，為群眾提供更加及時、便捷的參與平臺，讓廣大外出人員不回鄉也能盡知鄉里事，并積極參與網絡議政，多獻務實之策，提高鄉村治理的綜合成效。

二是要落實各類公開制度。進一步規范村級“四議兩公開一監督”制度，不斷完善村級民主決策、民主管理、民主監督方式方法，拓寬村務公開的形式、內容和程序，保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，激發群眾參與協商的熱情。

三是要暢通群眾議事渠道。積極借鑒梅州市蕉嶺縣“六事”鄉村治理創新模式，暢通群眾議事的渠道，豐富群眾參與的形式。要結合實際，以村議事平臺、老人聯誼會等群眾議事平臺為基礎陣地，不斷延伸和拓展議事場所。可把議事的固定場所拓寬到田間地頭、村頭巷角，打造更多百姓議事亭、村民議事廳等群眾議事平臺。要深入開展群眾說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等協商活動，引導群眾積極參與鄉村建設，激活基層最廣大的治理“細胞”。

鄉村治理、鄉村振興，是中華民族偉大復興中不可回避的重要章節。只有全社會各階層緊密團結在黨和政府的周圍，不斷解放思想、勇于實踐、戒驕戒躁、久久為功，方能取得預期之成效。

（作者單位：中共梅縣區委黨校）