《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》內容解讀與思考

摘要：2023年7月30日，為加強政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作，國務院辦公廳印發了《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》。本文通過介紹和解讀該辦法的主要內容，發現其在結構上實現了整體性與協調性的統一，在內容上兼顧了時代性與科學性，在操作上平衡了規范性與靈活性，同時認為該辦法的部分條例應更加明確具體，重點內容尚待進一步突出，分類指導效力也有待進一步強化，并提出相應建議。

關鍵詞：政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法 電子政務 電子文件 電子檔案

Abstract：On July 30， 2023， in order to strengthen the archiving of electronic documents and the management of electronic records for government services， the General Office of the State Council issued the Measures for the Ar？ chiving of Electronic Documents and the Manage？ ment of Electronic Records for Government Ser？ vices. By introducing and interpreting the main contents of the Measures， this paper finds that it has the unity of integrity and coordination in struc？ ture， takes into account the modernity and scient？ ificity in content， and balances standardization and flexibility in operation. At the same time， it is believed that some of the regulations of the Mea？ sures should be more clear and specific， the key contents need to be further highlighted， the ef？ fect of classification guidance needs to be further strengthened， and corresponding optimization suggestions are put forward.

Keywords：Measures for the Archiving of Electronic Documents and the Management of Electronic Records for Government Services；Egovernment；Electronic documents；Electronic ar？ chives

數字化浪潮推動“互聯網+政務服務”在全國各地蓬勃展開，政務服務的數字化與在線化極大提升了公眾滿意度。然而，隨之而來的電子文件歸檔與電子檔案管理的挑戰，仍是制約政務服務效能進一步提升的瓶頸。在此背景下，國務院辦公廳于2023年7月30日印發了《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），既是對《數字中國建設整體布局規劃》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》等戰略部署的積極響應，也是對檔案工作“三個走向”“四個好”與“兩個服務”[1]要求的切實踐行。《辦法》旨在為政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作提供制度保障，在推動各行業、各領域政務服務電子文件從形成辦理到歸檔管理全流程電子化管理的同時，打通政務服務的“最后一公里”，從而不斷提升企業、組織與社會公眾的獲得感和滿意度，也為檔案信息化建設全面融入數字政府總體戰略奠定基礎。

本文在對《辦法》主要內容進行解讀的基礎上，分析《辦法》的主要特點，并進一步就《辦法》需要完善的方面進行探討。

一、《辦法》主要內容的解讀

《辦法》正文共有十八條，按其內容性質可分為基礎概述、原則規定與統籌安排、具體工作指導、實施與解釋四個部分，其主要內容集中在中間兩部分，解讀如下。

（一）原則規定與統籌安排

《辦法》原則規定與統籌安排部分包含第三、第四、第五條，規定了政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作的基本原則與機構職責，如表1所示。

第三條明確指出整體工作應當遵循的五項原則。“統一規劃”強調政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作的整體性和協調性，有助于避免資源浪費和重復建設。“全程管理”要求對電子文件從生成到歸檔的全過程進行管理，確保電子文件“四性”。“規范標準”強調管理工作需要遵循一定的規范和標準，有助于提高電子文件管理的質量，確保其長期可用。“高效利用”符合政務服務追求效率的目標，有助于提升政務服務水平。“安全可控”中的“安全”應涉及政務服務電子文件和電子檔案內容安全及技術安全，尤其是近年來新一代人工智能興起，算法與技術安全成為保障電子文件安全的重點；“可控”則主要是針對軟硬件設施的要求，一方面涵蓋系統、平臺、應用等應合規可控，另一方面更強調關鍵核心技術的自主可控，降低各機構部門技術領域的相關風險，最終依托理論創新和技術突破實現檔案科技創新，打造自身核心競爭力。

第四條，《辦法》首先明確指出以電子形式歸檔的政務服務電子文件需要滿足“來源可靠、程序規范、要素合規”的條件。“來源可靠”一是要保證政務服務電子文件的形成者可溯可信，二是要保證產生及保存政務服務電子文件的環境是真實可信的。“程序規范”要求針對電子文件從形成、流轉到歸檔、移交再到長期保存或銷毀，全流程都要嚴格遵守各項工作制度。“要素合規”要求構成電子文件的格式、元數據、法律效力標識等“要素”必須符合國家法律法規和標準規范。其次，《辦法》將紙質形式歸檔和移交作為特例，倡導免除不必要的紙質轉換，促使紙質文檔逐步向電子文檔過渡，有助于電子檔案的應用推廣，減少資源消耗，提高工作效率。最后，《辦法》再次強調電子檔案的合法性和證據效力，使其可以作為法律憑證使用，為實現電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理提供有效遵循。

第五條從總體上明確了各機構部門在政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作中的職責。政務服務工作涉及面廣、業務類型繁多，電子文件歸檔與管理需要多方協作，才能避免部門間職責不清與銜接不暢帶來的業務難以展開、工作效率不高等問題。具體而言，國家檔案局、國務院辦公廳從頂層設計的角度統籌全國政務服務電子文件歸檔及電子檔案管理工作；各級檔案主管部門負責監督指導本區域工作；政務服務機構負責推動完善政務服務辦理系統歸檔功能，同時推進電子檔案管理信息系統建設；各級檔案館明確移交要求，保障電子檔案規范接收、長久保存和共享利用。

（二）具體工作指導

《辦法》具體工作指導部分包括第六條至第十五條，具體內容如表2所示，為政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作的具體開展提供系統指導。

第六條說明各類平臺和系統在實現政務服務電子文件和電子檔案的全流程管理方面的重要性。從宏觀層面來看，強調依托現有的全國一體化政務服務平臺，實現跨地區的資源整合；從微觀層面來看，進一步推動各級地方、部門政務服務辦理系統與電子檔案管理信息系統的有效銜接，促進各部門間的資源暢通，以此支撐全流程管理。這一要求符合目前政務服務信息化、智能化的發展趨勢，一方面有助于構建更加高效、便捷的政務服務環境，另一方面有助于打通前端政務服務及后端電子檔案管理兩類系統之間的堵點，促使政務服務電子文件產生、歸檔、保存的全過程暢通，以此助力單軌制運轉。

第七條規定了電子文件歸檔范圍與電子檔案保管期限。首先，將政務服務電子文件歸檔范圍和保管期限整合起來有助于使管理流程標準化，提高管理的規范性和效率。其次，對于政務服務機構電子文件歸檔范圍的劃定較為全面，不僅要求相關責任、權力清單、公共服務目錄要納入歸檔范圍，還要求政務服務的各類過程性材料一并歸檔，在一定程度上保證全過程政務服務電子文件的應歸盡歸，同時有助于保障政務服務活動的可追溯性和透明度。[2]最后，對于政務服務電子檔案保管期限的規定充分考慮各類行政、法律活動的追溯需求，可確保政府在未來工作中能夠調取和查閱過去的政務電子檔案，以支持決策和解決糾紛。

第八條繼承了《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85—2019）中關于政務服務事項電子文件以辦件為單位形成歸檔信息包的相關規定，再次明確政務服務電子文件以辦件為基本單位進行歸檔整理。這樣有利于建立檔案資源的事項關聯，最大程度維護電子文件原貌，保障政務服務電子檔案的原始聯系與齊全完整。[3-4]此外，《辦法》要求政務服務電子文件元數據一并歸檔，強化了業務元數據歸檔要求，有助于保持電子文件的原生性和完整性，便于后續的檢索和驗證；還要求相關政務服務機構按照各自職責做好電子文件歸檔工作，在一定程度上體現了構建統一規劃、全程管理、分工協作的業務協同機制的要求，以及協同共治的現代治理理念。

第九條對政務服務電子文件的歸檔格式和加密管理做出相關規定。對于歸檔格式，要求在符合國家標準規范的基礎上，還應通用、開放且不綁定特定軟硬件，這有助于確保歸檔文件的長期可讀性和互操作性，便于未來檢索利用；對于加密管理，要求政務服務電子文件在歸檔前應解除加密，保障后續的公眾信息獲取與利用。此外，提出以在線實時歸檔方式作為首選，同時允許在不具備在線歸檔條件時采用離線歸檔方式，為不同條件的政務服務機構提供了靈活的歸檔方案。

第十條對“四性”檢測工作節點及規范化操作做出規定。要求在政務服務電子文件歸檔和電子檔案移交這兩個業務環節都應進行真實、落地的“四性”檢測，這有助于從多環節入手規范電子檔案的移交過程，提高政務服務電子檔案管理的規范化水平，保障電子檔案的質量和憑證價值，確保其可靠性和長期保存。同時明確“四性”檢測工作應依據國家有關規定，如《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018），為政務服務機構的操作提供了參考性的指導和標準。

第十一條明確各級政務服務機構在政務服務電子檔案安全管理方面的責任，這對于安全管理工作的落實至關重要；規定定期開展電子檔案備份，在面臨意外事件或系統故障時確保數據不丟失，是業務連續性的關鍵措施；對電子檔案全生命周期管理工作做出規定，有助于在業務開展的全過程中確保電子檔案的完整性和可追溯性；要求在辦理過程中規范使用密碼技術，對政務服務電子文件進行保護，有助于提高電子文件在傳輸和存儲過程中的安全性，防止未授權訪問和數據泄露，是對落實“安全可控”原則的切實回應。

第十二條明確政務服務機構的移交責任和流程，并提出附具開放利用意見的要求，這有助于確保電子檔案的連續性和可用性。同時，強調各級檔案館在接收時開展“四性”檢測工作，對政務服務電子檔案嚴格把關，以便后續管理和利用。此外，提出在線移交和離線移交兩種方式，與第九條規定的政務服務電子文件歸檔方式相銜接，同樣為不同條件的政務服務機構提供了靈活的選擇，以適應不同的技術環境和需求。

第十三條強調政務服務機構應當依托政務服務平臺推進政務服務電子文件和電子檔案的共享利用，這有助于打破“信息孤島”，減少資源重復，為公眾提供更便捷的政務服務。該條還明確指出在推進共享利用時必須符合國家網絡安全、數據安全等法律法規要求，確保數據不會被非法獲取、篡改或泄露，維護信息系統的穩定性和可靠性。

第十四條強調各級檔案主管部門具有對政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作進行監督檢查的權力，這是確保《辦法》得到有效落實的重要手段。規定對于檢查中發現的問題，主管部門有權督促有關單位及時整改，這有助于及時糾正管理中的不足，提高政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理的質量。

第十五條聚焦于涉及國家秘密的政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作，體現了對于國家信息安全的高度重視。強調在處理涉及國家秘密的電子文件和電子檔案時必須遵循現行法律法規，這有助于保證相關工作的合法性和規范性。

二、《辦法》的主要特點

通過對《辦法》內容的學習和理解，可以從結構、內容、操作三個層面總結其特點。

（一）結構上整體性與協調性統一

《辦法》整體上為政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作提供了較為完整、有序的指導框架。從原則到實踐、從宏觀到具體，《辦法》呈現出一個完整結構。從條目設置上看，《辦法》在原則規定與統籌安排部分提出的五項原則與具體工作指導部分條例在內容上前后呼應，邏輯上協調一致。例如，第五條關于職責分工的規定體現了“統一規劃”的原則；第六條關于政務服務辦理系統與電子檔案管理系統銜接的規定體現了“全程管理”的原則；第七條關于歸檔范圍和檔案保管期限的規定和第九條關于電子文件歸檔格式的規定，均要求符合國家標準規范，體現了“規范標準”的原則；第十一條要求定期開展備份，做好登記、檢查、轉換、遷移、鑒定、銷毀等后續工作的規定則是對“安全可控”原則的回應；第十三條關于政務服務電子文件和電子檔案共享利用的規定體現了“高效利用”的原則。

（二）內容上兼具時代性與科學性

在內容上，《辦法》體現出鮮明的時代性和科學性。在時代性方面，一是《辦法》順應政務服務數字化轉型趨勢，積極響應數字政府建設與檔案事業高質量發展要求。二是明確規定將政務服務辦理全過程中形成和調用的各類材料納入歸檔范圍，體現了對于數智環境下各類重要的新型政務檔案信息資源的綜合考量。三是鼓勵政務服務機構依托政務服務平臺積極推進電子文件和電子檔案共享利用，提升政務服務效率，回應了社會公眾對資源共享利用的迫切需求。在科學性方面，《辦法》在起草過程中，注重與現有法律法規和規章規范相銜接，以此確保法規遵從和科學規范。一方面，概念界定科學嚴謹。《辦法》參照以往法律法規和規章規范，重新界定了政務服務、政務服務機構、政務服務電子文件、政務服務電子檔案等相關概念，在繼承上有所發展。另一方面，工作方法規范可行，《辦法》在歸檔范圍和保管期限、歸檔整理、“四性”檢測、安全管理等工作方法的規定上，均指出參照相關的法律法規，在一定程度上保證了工作方法的規范性和可參照性。

（三）操作上平衡規范性與靈活性

《辦法》在操作上體現了規范性與靈活性平衡的特點，既為電子文件歸檔和電子檔案管理工作提供了指導原則和規范標準，又給予地方和相關部門一定的調整空間，以適應不同地區、不同機構的實際需求。首先，《辦法》確立“統一規劃、全程管理、規范標準、高效利用、安全可控”的工作原則，為電子文件歸檔和電子檔案管理工作提供了共同的方向和目標。其次，《辦法》以明確的要求規范了電子文件歸檔范圍和期限、歸檔格式和方式，以及電子檔案的安全管理工作。例如，明確指出政務服務電子檔案保管期限不低于規定期限、電子文件的歸檔時間不能超過辦理完畢后的第二年6月底等硬性要求。最后，《辦法》在部分具體條例規定中將特殊情況納入考慮，避免“一刀切”帶來的機械執行。例如，法律、行政法規特定說明的政務服務電子文件仍然可以以紙質形式歸檔和移交，并且在不具備條件的情況下政務服務電子檔案可以采用離線移交方式等，由此為不同情況的機構部門提供了靈活的操作空間。

三、《辦法》的優化完善

《辦法》為政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作提供了總體指引，但仍存在部分條例不夠具體、重點內容尚不突出、分類指導效力不強等問題，需要進一步完善優化。

（一）部分條例應更加明確具體

《辦法》為政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理提供了重要指導，但也存在缺乏細節和具體操作指引的問題。首先，職責劃分需進一步細化，協作模式需更明確。《辦法》第五條雖然明確了各級機構在政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理中的職責，但過于籠統寬泛。例如，各級檔案主管部門的“監督和指導”作用如何體現？各級政務服務機構如何推動系統建設和歸檔工作？尤其是檔案部門在政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作中的角色及作用[5]需進一步明確。又如，第八條雖然要求涉及聯合辦理的政務服務，相關機構需“按照各自職責”做好歸檔工作，但并未明確各機構的具體職責和協作模式，在實際操作中可能導致職責不清、相互推諉的情況，影響歸檔工作順利開展。對此，可參考《重大活動和突發事件檔案管理辦法》等制度規范，對各級機構職責進行分點細化，明確各自的工作內容和具體要求。其次，《辦法》法規遵循指向不夠明確。尤其是第十條至第十五條多處使用“按照國家有關規定”“按照國家有關法律法規要求”“依據有關法律、行政法規”等模糊性表述，可能導致各機構在執行過程中出現理解偏差，影響《辦法》的落實效果。對此，可在相關條例中明確指出具體應遵循的法律法規和標準規范，如《電子簽名法》《網絡安全法》等。

（二）重點內容尚待進一步突出

從《辦法》前言來看，全流程電子化管理及增強企業和群眾的獲得感和滿意度，應是《辦法》的重點內容。但從內容上看，《辦法》條目分布較為平均，重點內容不突出，容易導致工作重點模糊。一方面，政務服務電子文件和電子檔案全流程管理規定較少。《辦法》第六條雖然明確了政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理的主體、流程、載體等，但對于全流程管理的具體說明較少，缺乏可操作性。建議對于政務服務電子文件和電子檔案全流程管理的難點作重點說明。例如，職責劃分與多方協作模式、信息化系統的建設和“四性”檢測工作的具體落實等。另一方面，契合人民需求和時代發展導向的政務服務電子文件和電子檔案的共享利用未見詳細規定。推動電子文件歸檔及電子檔案管理的最終目的是利用，通過電子檔案數字資源共享開放和創新應用，推進“一網通辦”，充分釋放其數據價值。建議在共享利用這一版塊，進一步明確共享利用的范圍、方式、流程、責任等，同時增加注重用戶體驗、豐富政務服務形式、建立公眾意見反饋機制等提升企業和群眾獲得感和滿意度的理念及措施。

（三）分類指導效力有待進一步強化

隨著電子政務及檔案信息化、檔案數據化的進一步推進，政務服務電子文件及電子檔案的載體與形式日益復雜多樣，工作主體也日益多元。在工作對象上，《辦法》認識到政務服務電子文件與電子檔案二者有著不同的工作偏向。政務服務電子文件強調形成的過程性及數據屬性，在文件生命周期中屬于前端；而電子檔案則更強調其長遠價值和歸檔保存，屬于文件生命周期中后端。但一些涉及二者都要開展的業務工作時，差異性規定較少。例如，政務服務電子文件歸檔與政務服務電子檔案移交的“四性”檢測工作，在具體開展時是否有所不同？政務服務電子文件和電子檔案共享利用在限制及形式上是否有所區別？在工作主體上，《辦法》目前只對國家檔案局、國務院辦公廳、各級檔案主管部門、各級政務服務機構、各級檔案館等多元機構主體責任進行籠統規定，而對相關信息部門、數據部門的職責尚未作出明確說明。此外，不同層級主體在管理職責、管理范圍、管理方式等方面也存在差異。對此，《辦法》應根據各層級主體實際情況，為其制定差異化的管理規范提供指引，以確保政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作科學、規范、高效開展，從而為數字政府建設和政務服務“一網通辦”提供有力支撐。

注釋及參考文獻：

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[2]馮劍波.加大制度供給規范政務服務電子文件歸檔管理工作——《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》解讀[J].中國檔案，2023（8）：32-33.

[3]政務服務領域電子文件歸檔要實現全流程電子化啦！聽聽專家們怎么說[EB/OL].（2023-08-22）[2024-09-28].http：//www.news.cn/politics/ 2023-08/22/c_1129817219.htm.

[4]陳永生，蘇煥寧，楊茜茜，等.基于互聯網政務服務平臺的文件歸檔與管理：事由觀[J].檔案學研究，2018（2）：4-13.

[5]周文泓，賀譚濤.檔案部門參與政府數據治理的實踐框架研究及展望[J].檔案學研究，2024（1）： 110-118.

作者單位：四川大學公共管理學院