前端控制的法律實(shí)現(xiàn)路徑研究

摘要：前端控制作為文件檔案管理的基礎(chǔ)性原則，其實(shí)現(xiàn)路徑遠(yuǎn)比理論構(gòu)建更為艱難。論文在梳理前端控制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上考察國內(nèi)外前端控制實(shí)踐現(xiàn)狀，剖析我國前端控制現(xiàn)實(shí)障礙，最后以澳大利亞新南威爾士州為例，全面解析其前端控制法律實(shí)現(xiàn)路徑，以求為我國提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：前端控制 法律路徑 文件管理 文件法

Abstract： As a fundamental principle of re？ cords and archives management， front- end control is much more difficult to implement than theoretical construction. On the basis of sorting out the connotation of front- end con？ trol， this article examines the current situation of front- end control practice at home and abroad， analyzes the practical obstacles of front- end control in China， and finally takes New South Wales in Australia as an example to comprehensively analyze the legal implementa？ tion path of front-end control in order to pro？ vide reference and guidance for China.

Keywords： Front- end control； Legal path； Records management； Records act

前端控制思想雖然沒有與之相對應(yīng)的英文術(shù)語，但在國際文件檔案管理領(lǐng)域似乎已達(dá)成共識。然而，前端控制思想并不是電子文件時代的產(chǎn)物，早在紙質(zhì)文件時期，前端控制思想的雛形便已顯現(xiàn)端倪，而且前端控制實(shí)踐比理論構(gòu)建更早孕育。從20世紀(jì)中期開始，隨著各國政府職能的日益擴(kuò)張，紙質(zhì)文件雪崩似的增長給檔案館帶來巨大的保管壓力。當(dāng)時檔案人士已經(jīng)思考如何介入文件管理工作。到了20世紀(jì)80年代，電子文件迅速增長，相較于物理結(jié)構(gòu)的紙質(zhì)文件，由比特組成的電子文件的識別、管理和保存更依賴于邏輯結(jié)構(gòu)，其真實(shí)性、完整性、可靠性和可用性已經(jīng)無法通過對文件實(shí)體構(gòu)造施加控制來實(shí)現(xiàn)。世界各國開始爭相探索如何通過前端控制實(shí)現(xiàn)電子文件的有效管理，然而所提出的方法以政策規(guī)劃、元數(shù)據(jù)方法、系統(tǒng)接入、管理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、評估監(jiān)測等軟手段為主，鮮有通過法律法規(guī)強(qiáng)制貫徹前端控制思想的做法。本文以澳大利亞新南威爾士州文件法為例，探究其在文件檔案法律中實(shí)踐前端控制原則的經(jīng)驗(yàn)，以求為我國相關(guān)法規(guī)完善提供借鑒和參考。

一、前端控制原則的內(nèi)涵

電子文件的本質(zhì)特征造就電子檔案的管理不可能像紙質(zhì)檔案一樣采取后端管理模式。為了確保電子文件的真實(shí)性和完整性，InterPARES項(xiàng)目認(rèn)為最好的辦法是在整個電子文件管理系統(tǒng)中嵌入程序性規(guī)則，并與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合，由文件生成機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文件的可靠性，由文件保存機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)真實(shí)性。雖然關(guān)注的是現(xiàn)行文件和半現(xiàn)行文件，但是對電子文件的解構(gòu)分析和管理要求是建立在古文書學(xué)和檔案學(xué)的理論原則之上，而且其著名成果之一的美國國防部標(biāo)準(zhǔn)《電子文件管理軟件應(yīng)用設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》針對電子文件的生成問題，提出檔案元數(shù)據(jù)的十個組成元素，體現(xiàn)出前端控制的思想。面對同樣的問題，國際檔案理事會（International Council on Archives，ICA）主張檔案館將自身定位于文件生命周期的前端，并加強(qiáng)歸檔電子文件的生命周期管理。對此，ICA提出四條策略：檔案館參與電子文件創(chuàng)建和保存系統(tǒng)的全生命周期過程；確保文件生成人員創(chuàng)建和保存真實(shí)、可靠和可保存的文件；管理檔案鑒定過程并對歸檔電子文件實(shí)施智力控制；明確保存和開放要求，確保歸檔電子文件可用、可訪問和可理解。[1]在電子信息系統(tǒng)的設(shè)計階段加入電子文件管理功能要求，并延續(xù)至文件生成和維護(hù)階段的管理策略是前端控制原則的首次正式亮相。需要指出的是，ICA的前端控制理念建立在兩個理論假設(shè)之上，一是文件和檔案關(guān)系理論，即文件和檔案是同一事物發(fā)展過程的不同階段；二是文件生命周期理論，即從現(xiàn)行文件到歷史檔案是一個完整的生命過程。

國內(nèi)學(xué)者對前端控制原則的討論起始于20世紀(jì)90年代。1997年馮惠玲在討論改進(jìn)文件—檔案工作流程時首次使用“前端控制”一詞。[2]后經(jīng)過廣泛討論，2001年劉越男從系統(tǒng)和整體的視角分析文件管理和檔案管理的關(guān)系，指出前端控制的核心是一種“整體規(guī)劃、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提前、全過程監(jiān)控”的理念。[3]至此，前端控制原則的理論內(nèi)涵逐漸明晰，其作為電子文件管理基本原則的地位日益鞏固。簡而言之，電子環(huán)境下的前端控制是指在電子信息系統(tǒng)的設(shè)計階段嵌入檔案管理要求，并且檔案機(jī)構(gòu)參與文件檔案的全生命周期管理。

二、前端控制實(shí)踐探索

前端控制理念提出至今已有數(shù)十年，各國實(shí)踐現(xiàn)狀如何值得關(guān)注。西方國家對于前端控制較早開啟實(shí)踐探索，典型代表屬美國、英國和加拿大。因此，選擇這三個國家和我國作為分析對象，剖析前端控制實(shí)踐現(xiàn)狀。

（一）國外前端控制實(shí)踐探索

作為現(xiàn)代文件檔案管理的發(fā)源地，美國較早開啟了前端控制實(shí)現(xiàn)路徑的探索之路。1993年美國匹茲堡大學(xué)主持的“文件保存中法律證據(jù)性功能需求”（Functional Requirements for Evi？ dence in Electronic Record-Keeping）項(xiàng)目是檔案領(lǐng)域試圖解決電子文件管理和保存問題的起點(diǎn)。項(xiàng)目提出了詳盡的電子文件管理和保存條件清單，以確保機(jī)構(gòu)在合適和需要的時機(jī)產(chǎn)生作為業(yè)務(wù)活動證據(jù)的文件，還設(shè)定電子文件必備的元數(shù)據(jù)元素，對電子文件的管理貫穿至長期保存階段，助力檔案機(jī)構(gòu)對電子文件實(shí)現(xiàn)前端控制。為了促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的高效運(yùn)行，2005年美國國家檔案與文件管理署（National Archives and Re？ cords Administration，NARA）發(fā)布美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)文件管理框架（Federal Enterprise Architecture Records Management Profile，RMP）。該框架首次將電子文件管理要求和管理原則無縫嵌入聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程、體系架構(gòu)和信息系統(tǒng)中，確保在業(yè)務(wù)系統(tǒng)的全生命周期都考慮文件管理需求，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)架構(gòu)和文件管理的融合。RMP的做法是首先確認(rèn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的電子文件管理問題和需求，然后與機(jī)構(gòu)信息技術(shù)和業(yè)務(wù)流程相聯(lián)系，再將電子文件管理需求嵌入機(jī)構(gòu)信息技術(shù)規(guī)劃流程，最后形成一個完整、連貫的文件管理體系。實(shí)現(xiàn)手段是憑借NARA制定的文件管理服務(wù)組件（Re？ cords Management Service Components，RM？ SC）基本功能需求，RMSC為任何生成或管理電子文件的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供可互操作的文件管理功能，使得信息系統(tǒng)的設(shè)計者和研發(fā)人員可以輕松將RMSC集成到業(yè)務(wù)系統(tǒng)和流程中，實(shí)現(xiàn)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計階段加入電子文件管理考量。

作為英國實(shí)施電子文件管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，英國國家檔案館（The National Archives，TNA）在英國電子文件管理實(shí)踐發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。TNA于2001年和電子事務(wù)特使（E-en？ voy）工作組聯(lián)合發(fā)布《電子政務(wù)關(guān)于電子文件管理的政策框架》，明確要求政府機(jī)構(gòu)要將電子文件管理納入電子政務(wù)戰(zhàn)略框架之下。為了給政府機(jī)構(gòu)提供適配的電子文件管理功能，2002年TNA牽頭修訂《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》，推出與電子政務(wù)元數(shù)據(jù)框架一致的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，保障電子文件管理系統(tǒng)與政府機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)及其他系統(tǒng)之間的兼容互通性，實(shí)現(xiàn)了電子文件管理和電子政務(wù)的互操作融合。此外，為了加快電子政務(wù)建設(shè)步伐，英國提出在2004年中央政府各部門要實(shí)現(xiàn)以電子手段生成、存儲和檢索公共文件。對此TNA與信息技術(shù)部門合作，開啟對文件的全流程控制模式，從業(yè)務(wù)部門的文件生成開始，到國家檔案館保存，再到互聯(lián)網(wǎng)開放，實(shí)現(xiàn)自動化的流程管控。除了在文件形成階段介入和全流程控制，TNA從2008年開始發(fā)起對政府機(jī)構(gòu)的文件管理工作進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括文件的移交、留存、處置和數(shù)字文件管理。文件管理評估有助于改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)信息管理水平，提高政府?dāng)?shù)字信息管理效率，識別信息管理風(fēng)險，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)遵從信息管理法律。

加拿大的電子證據(jù)和信息管理法律政策為電子文件管理提供法律保障。加拿大1998年頒布《統(tǒng)一電子證據(jù)法》，將電子文件看作政府活動證據(jù)，在法律上確立了電子文件的證據(jù)地位。2004年加拿大頒布《加拿大圖書檔案館法》，原先的國家圖書館和國家檔案館合并為加拿大圖書檔案館（Library and Archives of Canada，LAC），《加拿大圖書檔案館法》為LAC實(shí)施電子文件前端控制，即在文件處于業(yè)務(wù)部門形成階段介入提供了法律支持。[4]同年，加拿大還推出《加拿大政府信息管理框架》，為文件和檔案管理確立控制力保障。[5]為了促進(jìn)政府電子文件的統(tǒng)一管理，LAC于2004年提出“文件與信息生命周期管理”模型，該模型將文件和信息生命周期分為7個環(huán)節(jié)，分別是：信息管理計劃，收集、形成、接收和捕獲，組織，利用和傳播，維護(hù)、保護(hù)和保存，處置，評估。[6]該模型對電子文件和信息系統(tǒng)采取集中式的全生命周期管理模式，并且將規(guī)劃和評估納入其中，充分踐行電子文件前端控制和全流程管理理念。

（二）我國前端控制實(shí)踐探索

在我國，檔案學(xué)界對于前端控制的必要性和重要性似乎已無異議。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮下，數(shù)字政府建設(shè)面臨單軌制改革壓力，如何保證政府機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)活動生成真實(shí)、可靠的電子文件及電子文件的捕獲、組織、管理、保存和利用是政務(wù)數(shù)據(jù)治理的題中要義。相較于歐美等國將文件管理納入政府信息管理架構(gòu)之下，我國對政府文件管理的重視程度略顯不足。我國為應(yīng)對信息時代電子文件管理挑戰(zhàn)作出諸多努力，例如，國家檔案局1996年成立了電子文件歸檔和電子檔案管理研究領(lǐng)導(dǎo)小組，1999年開始實(shí)施《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》（GB/T 17678：1—1999），進(jìn)入21世紀(jì)之后，《電子文件歸檔與管理規(guī)范》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件管理暫行辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》相繼發(fā)布。經(jīng)過20余年的發(fā)展，我國基本形成了圍繞管理環(huán)境、管理技術(shù)、業(yè)務(wù)流程、證據(jù)效力等內(nèi)容的電子文件管理政策體系。[7]然而這套體系的缺陷也十分明顯：第一，缺乏一部高階針對性基本法；第二，現(xiàn)有政策法規(guī)多聚焦于電子文件的移交和歸檔環(huán)節(jié)，對于電子文件的規(guī)劃、生成、識別、捕獲等生命周期前端環(huán)節(jié)的規(guī)定尚欠缺；第三，檔案部門在政務(wù)信息管理中的參與度不明顯；第四，現(xiàn)有電子文件管理系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范與政府機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)兼容性有待提升，業(yè)務(wù)流程與電子文件管理的有效協(xié)同還需加強(qiáng)。整體來看，目前我國對電子文件的后端管理關(guān)注度較高，但前端控制實(shí)踐卻只是星星之火，尚未形成燎原之勢。

三、我國踐行前端控制的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

前端控制難以實(shí)現(xiàn)的原因并不在于其理念多么復(fù)雜和難以被接受，而在于現(xiàn)實(shí)障礙。前文通過對思想來源進(jìn)行梳理，并考察各國實(shí)踐，總結(jié)出前端控制理念主要包含三個層面：一是在業(yè)務(wù)系統(tǒng)或者機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計階段加入文件檔案管理考量，常見做法是將文件管理系統(tǒng)嵌入機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)；二是加強(qiáng)文件檔案生命周期管理，環(huán)節(jié)貫穿文件生成、捕獲、組織、管理、保存、鑒定、移交、歸檔、處置和開放；三是全流程監(jiān)督和評估反饋。然而，考慮到技術(shù)變革形勢、法律體系、政府體制和社會文件檔案意識，我國電子文件管理前端控制之路依舊漫長。

（一）信息技術(shù)變革迅速

電子文件管理與信息技術(shù)是相生相伴的關(guān)系，首先，電子文件的產(chǎn)生是信息技術(shù)利用的結(jié)果；第二，電子文件管理需要借助信息技術(shù)的力量；第三，電子文件管理系統(tǒng)必須與機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)相融合才能達(dá)到善治效果。可以說信息技術(shù)從根本上改變了文件檔案管理的手段、方法和規(guī)則。[8]電子文件管理必須時刻關(guān)注信息技術(shù)的動態(tài)變化，及時調(diào)整管理策略。進(jìn)入21世紀(jì)以來，信息技術(shù)始終保持一種高速發(fā)展的態(tài)勢，計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)的不斷更新迭代不僅促使檔案學(xué)研究范式發(fā)生深刻變革，[9]還更加考驗(yàn)文件檔案從業(yè)人員的智慧。在信息技術(shù)與文件檔案工作聯(lián)系日益緊密的形式下，要想實(shí)現(xiàn)前端控制，文件檔案人員的眼光不能僅僅盯著檔案學(xué)科范疇，信息技術(shù)的變化也應(yīng)成為焦點(diǎn)。

（二）檔案管理與相關(guān)權(quán)利的平衡困境

文件檔案管理牽扯的權(quán)利沖突問題一直伴隨著檔案學(xué)研究和檔案事業(yè)的發(fā)展。1993年胡鴻杰較早指出檔案編輯出版作品的著作權(quán)歸屬問題[10]，之后，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對檔案所有權(quán)的影響[11]、檔案開放和隱私保護(hù)的沖突問題[12]、人事檔案中的個人信息保護(hù)問題[13]、檔案主體對本人檔案的知情權(quán)問題[14]、《檔案法》與《政府信息公開條例》的關(guān)系問題[15]不斷受到學(xué)者們的關(guān)注，而與檔案權(quán)利最難以厘清的當(dāng)屬個人信息保護(hù)和隱私問題。個人信息保護(hù)和檔案開放分別代表的是個人權(quán)益和社會利益，[16]自我國頒布實(shí)施《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》之后，信息主體被賦予知情同意權(quán)、查閱復(fù)制權(quán)、信息更正權(quán)、刪除權(quán)和被遺忘權(quán)等權(quán)利。前端控制原則要求文件生成者生成真實(shí)、完整、可靠、可用的電子文件，并將檔案工作延伸至文件形成階段，而個人信息主體享有的上述權(quán)利會削弱檔案管理的控制力和檔案鑒定職能的發(fā)揮，而且檔案開放與隱私保護(hù)的沖突問題在信息技術(shù)快速發(fā)展的時代日益突出。如何實(shí)現(xiàn)檔案管理和個人信息保護(hù)的平衡是擺在文件檔案管理者面前亟待解決的難題。

（三）檔案部門缺乏職權(quán)支持

前端控制在我國難以實(shí)現(xiàn)的原因一方面是由于缺乏法律支撐，現(xiàn)有的法律體系少有涉及機(jī)構(gòu)文件管理的規(guī)定，造成檔案部門難以對前端業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)形成有效干預(yù)；另一方面是由于權(quán)職界限，檔案部門職權(quán)范圍難以觸及前端業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，在我國，檔案部門與業(yè)務(wù)部門是一種平行關(guān)系，其交集主要圍繞檔案移交和歸檔。加上目前數(shù)據(jù)管理局和大數(shù)據(jù)局等機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，在政府?dāng)?shù)據(jù)管理上易形成權(quán)責(zé)不清、職能交叉和管理對象混淆的局面，倘若不盡早在眾多數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)整合機(jī)制，其后果可能是數(shù)據(jù)割裂和數(shù)據(jù)孤島。

（四）社會檔案意識薄弱

社會檔案意識是在特定歷史時期社會大眾對檔案和檔案工作的主觀印象，是人們對檔案性質(zhì)、價值、作用的認(rèn)識，是對檔案工作的性質(zhì)、地位和作用的看法。[17]社會檔案意識主體不分階級、不分行業(yè)、不分領(lǐng)域，包含全體社會成員。社會檔案意識高低是檔案事業(yè)發(fā)展的重要影響因素，而目前我國社會檔案意識較為淡薄，主要表現(xiàn)在檔案認(rèn)知度低、檔案需求少、檔案情感淡漠、檔案管理行為不自覺，造成我國檔案工作相對處于邊緣地帶，得不到重視，檔案管理試圖干預(yù)前端業(yè)務(wù)工作更是難以企及。但是社會檔案意識作為社會意識的一種，并不是一成不變的，會隨著社會實(shí)踐的變化而變化，因此需要檔案部門發(fā)揮主觀能動性，抓住信息時代新機(jī)遇，全面提升社會檔案意識。

四、新南威爾士州前端控制法律實(shí)現(xiàn)路徑及啟示

縱觀中、美、英、加四國的前端控制實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)四個國家所采取的策略以政策規(guī)劃、元數(shù)據(jù)方法、系統(tǒng)接入、管理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、評估監(jiān)測等軟手段為主，鮮有通過法律法規(guī)強(qiáng)制貫徹前端控制思想的做法。法律作為最具強(qiáng)制力的管理手段，是保障前端控制理念得以實(shí)現(xiàn)的絕佳選擇。澳大利亞新南威爾士州在這方面走在了前列，其以專門的文件管理法踐行前端控制理念，值得借鑒參考。

（一）新南威爾士州文件管理法律體系

開始實(shí)施于1999年1月1日的新南威爾士州文件法（State Records Act 1998，SR Act）是一部關(guān)于新南威爾士州公共機(jī)構(gòu)文件的創(chuàng)建、管理、保護(hù)，以及向公眾開放的法案；在該法中文件代指以任何方式編制、記錄或存儲的文檔或信息來源。[18]根據(jù)這部法規(guī)，新南威爾士州檔案和文件管理局（State Ar？chives and Records Authority of New South Wales，SARA）得以建立。SR Act充分體現(xiàn)了電子文件管理前端控制思想，因?yàn)樗念C布取代了原先的新南威爾士州檔案法（Archives Act 1960），將新南威爾士州文件立法的重點(diǎn)從檔案遺產(chǎn)保護(hù)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)行業(yè)務(wù)環(huán)境，通過前端管理確保公共機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)生成、保存和利用真實(shí)、完整、可靠的文件。然而2022年12月31日，新南威爾士州文件檔案管理再次迎來變革，SR Act做出重大修訂：一是將文件開放期限縮減為20年，二是優(yōu)化檔案移交流程，三是強(qiáng)化對文件管理的監(jiān)督。SARA的職能和權(quán)利也被移交給兩個新成立的機(jī)構(gòu)，分別是新南威爾士州文件局（State Records NSW）和新南威爾士州歷史博物館（Museums of History NSW），其中州文件局負(fù)責(zé)文件的管理、監(jiān)督和保存，歷史博物館負(fù)責(zé)檔案的保管，并負(fù)責(zé)向公眾開放。此舉被認(rèn)為能夠進(jìn)一步完善問責(zé)，增加公共機(jī)構(gòu)工作透明度，而該法案也成為一部更強(qiáng)有力的文件管理法律。

為了協(xié)助公共機(jī)構(gòu)有效開展文件管理工作，州文件局依托文件法，出臺了文件管理標(biāo)準(zhǔn)、文件物理存儲標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐準(zhǔn)則、文件鑒定和數(shù)字文件保存政策等相應(yīng)配套規(guī)范。除此之外，還發(fā)布文件保存和處置指南、文件管理評估工具。上述法規(guī)政策體系的建立為前端控制的實(shí)現(xiàn)提供堅實(shí)法律政策保障。

（二）新南威爾士州前端控制舉措

1.機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。電子文件不適合自下而上的管理模式，只有采取自上而下的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，即基于文件管理原則和規(guī)范在機(jī)構(gòu)內(nèi)建立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和職能體系，才能確保機(jī)構(gòu)文件管理的科學(xué)高效。一般來說，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)擁有更高權(quán)力和決策權(quán)，在頂層設(shè)計、資源分配、人員分工和監(jiān)督檢查等管理活動上更具權(quán)威。此外，建立責(zé)任制能夠強(qiáng)化機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和緊迫感，繼而提升決策的正確性和解決問題的時效性。SR Act規(guī)定雖然可以委任一名高級管理人員負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)文件管理，但是每個公共機(jī)構(gòu)的行政長官對于本機(jī)構(gòu)遵守文件法相關(guān)要求負(fù)有直接責(zé)任。[19]作為機(jī)構(gòu)行政長官，首先必須了解SR Act對于機(jī)構(gòu)文件管理的相關(guān)要求，例如建立文件管理項(xiàng)目、生成文件、安全妥善保管文件免遭未經(jīng)授權(quán)的訪問、更改、轉(zhuǎn)移、丟失和破壞等。對此，機(jī)構(gòu)行政長官必須：（1）確保機(jī)構(gòu)人員熟悉文件生成和保存責(zé)任；（2）制定信息治理框架和文件長期保存系統(tǒng)、提升員工文件管理能力；（3）建立文件保護(hù)機(jī)制；（4）監(jiān)督文件管理項(xiàng)目落實(shí)情況，并制定改進(jìn)計劃。高級文件管理人員在行政長官的領(lǐng)導(dǎo)下制定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)文件管理計劃、策略、政策和程序，開展文件價值和重要性宣傳教育，監(jiān)督機(jī)構(gòu)文件管理，以及關(guān)注利益相關(guān)者訴求和文件法合規(guī)性要求，納入機(jī)構(gòu)文件管理考量。[20]

新南威爾士州以法律形式明確機(jī)構(gòu)行政長官對本機(jī)構(gòu)文件管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任能夠有效加強(qiáng)前端控制機(jī)制的頂層設(shè)計，保障前端控制自上而下的貫徹執(zhí)行。實(shí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制不但可以有效提高工作效率和執(zhí)行力，而且便于集中管理。我國可以借鑒此做法，賦予機(jī)構(gòu)高級管理人員文件管理職責(zé)和權(quán)利，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部確立文件管理權(quán)責(zé)體系，從上至下地推行文件管理。

2.文件管理與業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成整合。文件是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行的基礎(chǔ)，是機(jī)構(gòu)核心資產(chǎn)。文件信息有助于機(jī)構(gòu)內(nèi)部溝通協(xié)作、促進(jìn)科學(xué)決策、推進(jìn)組織文化建設(shè)、構(gòu)建機(jī)構(gòu)記憶、提升透明度和問責(zé)制。然而這一切都是建立在科學(xué)有效的文件管理基礎(chǔ)之上，因此為了確保文件可信、可訪問、可理解和可利用，必須進(jìn)行文件管理。SR Act第二章和第三章分別針對公共機(jī)構(gòu)文件管理責(zé)任和文件保護(hù)作出詳細(xì)規(guī)定，其中第12（2）條規(guī)定公共機(jī)構(gòu)必須根據(jù)第13條州文件局發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐規(guī)范，建立和維護(hù)文件管理項(xiàng)目，同時SR Act第13條賦予州文件局制定、頒布文件管理標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐的權(quán)利。[21]依托SR Act，州文件局發(fā)布了文件管理標(biāo)準(zhǔn)（Re？ cords Management Standard，RMS），要求所有公共機(jī)構(gòu)必須遵照執(zhí)行。該標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)在于它并不是孤立的，而是將文件管理納入信息管理的整體架構(gòu)之下，這種方法體現(xiàn)了整體信息資源觀的管理理念。為了支持公共機(jī)構(gòu)復(fù)雜的業(yè)務(wù)和信息環(huán)境，該標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵循三個原則：一是由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)文件和信息管理；二是文件和信息管理必須支持機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行；三是文件和信息必須得到有效管理。核心內(nèi)容分為五個板塊，分別是文件生成標(biāo)準(zhǔn)、文件管理項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)、電子文件保存標(biāo)準(zhǔn)、文件和文件保存系統(tǒng)抗災(zāi)策略標(biāo)準(zhǔn)、文件鑒定和處置標(biāo)準(zhǔn)。

如何確保將文件和信息管理集成到業(yè)務(wù)工作流程和系統(tǒng)中，新南威爾士州的策略是將責(zé)任分配到具體的業(yè)務(wù)單元或部門。一是在機(jī)構(gòu)文件和信息管理政策中明確責(zé)任主體和權(quán)利義務(wù)，二是將文件管理責(zé)任納入績效考核指標(biāo)，三是由業(yè)務(wù)系統(tǒng)的所有者負(fù)責(zé)將文件和信息管理功能納入業(yè)務(wù)系統(tǒng)和流程，四是所有文件必須能夠識別業(yè)務(wù)系統(tǒng)的所有者。明確部門和成員責(zé)任后，如何將文件管理融入業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計中成為最關(guān)鍵的問題。首先，開展機(jī)構(gòu)文件管理需求調(diào)查，之后將需求轉(zhuǎn)化為功能要求提交給業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計者，最后在業(yè)務(wù)系統(tǒng)采購、維護(hù)和更換時進(jìn)行文件管理功能評估，重要的職能和業(yè)務(wù)系統(tǒng)必須具備文件管理功能，其中元數(shù)據(jù)功能最為關(guān)鍵，因?yàn)樵獢?shù)據(jù)是文件識別、文件可用性、文件可訪問性和文件背景的基礎(chǔ)。此外，檔案鑒定和檔案長期保存功能同樣重要。職能鑒定通常被認(rèn)為是檔案鑒定功能前置的重要手段，新南威爾士州文件管理標(biāo)準(zhǔn)要求識別并記錄哪些系統(tǒng)保存具有或潛在具有長期價值的文件，以及確認(rèn)并記錄它們所在的位置，最后根據(jù)業(yè)務(wù)或者法律要求，保存具有長期價值的文件和信息，而且在系統(tǒng)更換時必須考慮系統(tǒng)中文件和信息的保留和處置要求。

前端控制主張文件檔案管理要在信息系統(tǒng)的設(shè)計階段介入，最好的方式就是將文件檔案管理要求與業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行集成整合，既實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行文件支持當(dāng)前業(yè)務(wù)需要的功能，又確保具有長期價值的文件被及時存檔保存。新南威爾士州文件局雖然不是傳統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)，但是SR Act賦予它相應(yīng)的檔案管理權(quán)利，為其提供法律上的職權(quán)支持，使其能夠推進(jìn)檔案管理要求延伸至機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)前端。另外新南威爾士州的做法還提醒我們面對不斷更新的信息技術(shù)，在引入或者開發(fā)機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)時必須加入文件檔案管理考量，確保文件檔案管理被納入信息系統(tǒng)建設(shè)的整體規(guī)劃，力求文件管理系統(tǒng)與機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)調(diào)契合，從業(yè)務(wù)源頭開啟文件管理之路。

3.全流程管理和監(jiān)控。前端控制理念的提出建立在文件生命周期理論基礎(chǔ)之上，文件生命周期理論將文件的生成、接收、捕獲、組織、管理、鑒定、保存和處置看作是一個完整的過程，所以前端控制思想倡導(dǎo)全流程管理，并要求對文件和文件管理活動進(jìn)行全流程監(jiān)控。SR Act第15條將州文件局作為新南威爾士州公共文件管理和文件保存的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予其監(jiān)管權(quán)力。作為公共機(jī)構(gòu)SR Act第12（4）條規(guī)定必須接受州文件局的監(jiān)督，定期向州文件局匯報本機(jī)構(gòu)文件管理實(shí)施情況。[22]

全流程管理要求所有業(yè)務(wù)部門都要進(jìn)行文件管理，而且流程貫穿文件的生成至銷毀。首先，文件的創(chuàng)建和管理必須納入正常業(yè)務(wù)活動。其次，生成的文件必須確保可信、可識別、可檢索和可利用，要求具備充分的元數(shù)據(jù)確保文件內(nèi)容可被理解，而且與其他文件建立關(guān)聯(lián)。針對文件的安全，必須建立信息安全和保護(hù)機(jī)制，確立文件管理系統(tǒng)的訪問、安全和用戶權(quán)限，無論位于何處，文件都受到保護(hù)。文件的訪問和利用必須遵守相關(guān)法律和業(yè)務(wù)要求，比如隱私和信息保護(hù)法、政府信息公開法和機(jī)構(gòu)管理政策等。文件保存期限必須遵守法律、業(yè)務(wù)和問責(zé)要求，當(dāng)前業(yè)務(wù)不再需要的文件須按規(guī)定移交歷史博物館，保存期限和處置決定須按遵照文件保存期限和處置指南，文件的銷毀由文件形成單位負(fù)責(zé)。

全流程監(jiān)控分為機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控。內(nèi)部監(jiān)控要求文件管理監(jiān)督職責(zé)分配到指定人員，并納入個人績效考核指標(biāo)。監(jiān)控類型分為性能監(jiān)控和合規(guī)監(jiān)控。性能監(jiān)控也叫過程審計，是對機(jī)構(gòu)文件管理流程進(jìn)行深入分析，檢查文件管理是否高效、有效。監(jiān)控內(nèi)容包括：機(jī)構(gòu)文件管理項(xiàng)目的實(shí)施情況、文件保存情況、文件管理流程、文件管理系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)文件管理能力。通常需要制定衡量標(biāo)準(zhǔn)、人員訪談和行為檢查。合規(guī)監(jiān)控旨在檢查機(jī)構(gòu)文件管理項(xiàng)目是否符合州文件法和州文件局制定的文件管理標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐準(zhǔn)則等要求。[23]外部監(jiān)控是指作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的州文件局對公共機(jī)構(gòu)的文件管理工作實(shí)施的監(jiān)控，旨在衡量公共機(jī)構(gòu)文件管理的成熟度和合規(guī)性。對此，州文件局制定了監(jiān)管框架（Regulatory Framework for the State Records Act 1998），在此監(jiān)管框架下，州文件局發(fā)布文件管理評估工具（Records Management Assessment Tool，RMAT）。評估內(nèi)容包括：法律和標(biāo)準(zhǔn)遵守情況、文件保存情況、文件管理系統(tǒng)和文件管理活動、問題整改情況。外部監(jiān)控能夠在幫助公共機(jī)構(gòu)遵守法規(guī)要求的同時，形成文件管理最佳實(shí)踐并向更廣范圍普及。

新南威爾士州的做法告誡我們機(jī)構(gòu)的每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動都會產(chǎn)生文件，文件管理必須覆蓋機(jī)構(gòu)所有業(yè)務(wù)活動，全業(yè)務(wù)鏈文件管理是生成充分且恰當(dāng)?shù)奈募年P(guān)鍵，是保障機(jī)構(gòu)文件整體完整性的必備。為了確保高效和有效的文件管理，必須對其進(jìn)行評估和監(jiān)控，而且是全流程的監(jiān)控和評估。一方面，可以通過監(jiān)控和評估尋找管理過程中的缺失和不足，繼而改進(jìn)和優(yōu)化；另一方面，能夠增強(qiáng)機(jī)構(gòu)文件管理人員責(zé)任，時刻關(guān)注相關(guān)法規(guī)要求，提升文件管理意識和能力，在機(jī)構(gòu)內(nèi)形成良好的文件管理氛圍。

五、結(jié)語

前端控制的重要性和必要性在電子文件時代幾乎毋庸置疑，然而理念普及的同時還需加快實(shí)踐步伐。很多國家采取的實(shí)踐策略在一定程度上不謀而合，但是都缺乏高階針對性法律保障，造成前端控制的實(shí)際效果差強(qiáng)人意。如何推進(jìn)前端控制落地是文件檔案管理的現(xiàn)實(shí)命題，檔案工作者應(yīng)擔(dān)負(fù)起前端控制理念入法的職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)前端控制提供法律保障。新南威爾士州以法律形式將檔案管理職能提前至現(xiàn)行和非現(xiàn)行文件階段，從源頭上確保檔案要素前置。我國可以借鑒新南威爾士州的經(jīng)驗(yàn)做法，出臺文件管理法，加快構(gòu)建前端控制法律實(shí)現(xiàn)路徑。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2.浙江財經(jīng)大學(xué)圖書館