粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的路徑探析

摘"要：粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的路徑探析旨在整合區域內不同行政區劃間的養老資源和服務標準，以適應大灣區一體化發展及人口老齡化的挑戰。既有助于解決區域內部養老問題，又能在更大范圍產生積極的社會效益和經濟效益，對構建宜居宜業宜游的優質生活圈具有深遠影響。而粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的關鍵在于加強頂層設計，制定科學的權益轉換規則、強化財政支持、引入市場機制，以期在大灣區范圍內提供更高質量、更具包容性和可持續性的養老服務。

關鍵詞：粵港澳大灣區；養老產業；協同創新

中圖分類號：F2"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.24.003

隨著中國社會老齡化進程加快，如何構建科學合理、公平高效的養老保障體系成為國家和社會面臨的重要課題。而作為中國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，粵港澳大灣區以其獨特的地理區位、豐富的資源條件和高度發達的經濟社會環境，為養老保障政策的創新實踐提供了廣闊空間。然而，由于歷史原因和地域差異，粵港澳三地在養老保障政策上存在一定的差異性，這對推進大灣區內部深度融合發展，打造世界級城市群提出了新挑戰。因此，探索粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的路徑具有重要的現實意義和深遠的戰略價值。

1"粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的價值

1.1"資源整合與利用效率提升，保障體系兼容并蓄

協同創新能夠有效整合粵港澳三地的養老資源，如養老設施、人才、資金和技術等，減少重復建設和資源浪費，提高整個大灣區養老保障體系的運行效率。同時，粵港澳地區分別實行不同的社會制度和養老保障制度，通過協同創新能夠實現制度間的互補與融合，構建兼顧各地區特點又具有一體化特征的養老保障體系。

1.2"滿足多元化養老需求，促進區域經濟協同發展

一方面，隨著社會發展和人口老齡化趨勢，灣區內居民對于養老有著多元化需求。政策協同創新可促使養老服務供給與需求更精準匹配，為灣區居民提供更多樣、更高質量的養老選擇，如“跨境養老”“候鳥式養老”等新模式。另一方面，養老保障政策的協同創新將進一步帶動養老產業的發展，包括養老設施建設、養老產品制造、養老服務提供等多個產業鏈環節，拉動區域內相關投資和消費需求，助力大灣區經濟結構優化升級。

1.3"增進民生福祉和社會和諧，加大國際影響力與示范效應

一方面，提升養老保障水平和質量，減輕家庭養老壓力，保障老年人合法權益，既是對人民日益增長的美好生活需要的回應，也是維護社會穩定、增進人民福祉的重要途徑。另一方面，粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的成功實踐，將為全球其他地區解決類似跨界合作及老齡化問題提供寶貴經驗和參考范例，進一步提升中國在全球社會保障領域的影響力和話語權。

2"粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的現實困境

2.1"社保權益跨境流轉較為困難

由于各地社保制度的獨立性，如何實現養老金、醫療保險等社會保障權益在粵港澳大灣區內的無障礙流轉和互認互通是一大挑戰。具體問題如下：其一，存在制度差異性。粵港澳三地的社會保障制度架構不同，具體包括養老金制度、醫療保險制度等。例如，內地有基本養老保險、企業年金和個人儲蓄型養老保險等多層次體系，而香港和澳門則有各自獨立的公共和私營的養老保障制度。這種制度差異使得社保權益的計算標準、繳納額度、享受資格等方面存在很大不同，難以直接進行跨境轉移或兌換。其二，存在法律壁壘。目前，各地區的社保法律法規并未完全實現對接和互認，缺乏明確規定社保權益跨境轉移的法律依據和操作細則，在實際操作中存在法律障礙。其三，信息系統不兼容。社保信息系統的建設與管理分散在不同地區，信息系統接口不統一，數據格式不兼容，導致社保信息不能實時、準確地跨境傳遞，嚴重影響社保權益的核實和轉移。其四，繳費記錄難以累積計算。在不同地區參保的個人，其社保繳費年限、金額等記錄可能無法合并計算，尤其對于頻繁跨境就業或居住的人員，其在不同地方積累的社保權益難以得到有效累積和保障。其五，存在待遇差距問題。各地社保待遇水平存在客觀差距，如果直接跨境流轉，可能涉及到利益調整和財政平衡等問題，需要設計合理的權益折算標準和補償機制。其六，監管和執行困難。跨境社保權益流轉需要相應的監管和執行機制作保障，而現有監管體系尚不能完全適應大灣區內跨境社保權益轉移的要求，特別是在防范欺詐、保護參保人權益等方面存在監管盲點。

2.2"資源配置不均衡

大灣區內部經濟發展水平和養老服務資源分布不均，導致養老保障服務水平存在顯著差異。

一是基礎設施布局不均，大灣區內各城市的經濟發展水平、人口密度和老齡化程度不同，導致養老設施的數量、規模、類型以及服務質量存在明顯差異。一些發達城市如廣州、深圳、香港等地養老設施較豐富，而部分周邊城市和地區則可能相對匱乏。

二是服務資源分配不公，養老服務的專業人才、醫療資源、科技設備等在各地區之間的分布極不平衡，高級護理人員、康復設施以及智能化養老設備等高端資源主要集中在核心城市，而邊緣地區或農村地區的養老服務資源相對短缺。

三是財政投入差異，各地政府對養老保障的財政支持力度不同，導致養老服務的財政投入在地區間存在差異，影響了養老保障服務的普惠性和均等化發展。

四是市場需求與供給失衡，隨著老齡化進程加速，不同地區老年人口的需求結構也在發生變化，但現有的養老服務供給未能充分根據各地區老年人口的特點和需求進行動態調整和優化。

2.3"信息共享相對困難

目前，各地養老保障信息系統相對獨立，缺乏有效的信息共享平臺，使得跨地區數據交換和業務協同難以實現。如信息技術平臺不統一，大灣區內部不同城市和地區使用的養老保障信息系統各自獨立，技術標準和數據格式不統一，導致數據難以直接對接和共享；數據安全與隱私保護存在問題，社會保障信息涉及個人隱私和敏感數據，各地對于數據傳輸、存儲和使用有不同的法規要求，如何在保證數據安全和隱私保護的前提下實現跨境信息共享是一項重要挑戰；信息更新同步滯后，沒有統一的信息交換平臺和機制，養老保障相關的參保信息、繳費記錄、待遇領取等數據在各地區間無法做到實時更新和同步共享；各地在養老保障業務流程上的差異，如申請程序、審核標準、待遇發放等，使得即使共享了信息，也可能因為業務流程對接不暢而導致實際操作中的困擾；開發和維護跨區域的信息共享平臺，需要大量的技術支持和資金投入，同時也涉及到復雜的系統改造和技術對接工程等。

3"粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的路徑探析

3.1"加強頂層設計，制定科學的權益轉換規則

實現社保權益的跨境流轉，需要粵港澳三地政府在制度設計、立法、信息化建設、監管機制等諸多層面進行深度協作與創新，才能真正打破壁壘，建立起適應大灣區一體化發展需求的養老保障體系。

一是建立統一的養老保障制度框架。首先，分析比較粵、港、澳三地現行養老保障制度的優缺點，尋求制度兼容點和融合點，研究制定適用于大灣區的養老保障基本規則；設計靈活的權益轉換、累計和轉移接續機制，確保在大灣區內工作的居民無論在哪個城市都能享受到公平合理的養老保障。其次，設計和推行適用于大灣區內部的養老保障聯動機制，建立包含社保權益互認、轉移接續等在內的統一制度安排，打破地區間的壁壘；創新政策工具，如探索建立大灣區共同養老基金、推動養老金融產品創新、促進養老產業投資便利化等。最后，構建大灣區統一的養老保障信息平臺，實現養老保障信息的實時共享、異地查詢和跨區服務；優化社保卡功能，使之具備跨境使用的便利性，便于居民在大灣區內無障礙享受養老保障服務。

二是制定科學公正的權益轉換規則。其一，設定權益轉換與累積規則，明確社保權益在大灣區內轉換的計算公式和標準，確保在不同社保制度間轉換時，個人的權益得到公正、合理的換算和累積。其二，創建社保權益賬戶體系，推行個人養老保障賬戶制度，使每位參保人在大灣區內的養老權益能夠按照統一規則記錄、累積和轉移，便于追蹤和管理。其三，簡化轉移接續手續，設計簡化的社保權益轉移接續流程，減少不必要的行政手續和證明材料，提高服務效率，降低轉移成本。

3.2"強化財政支持，引入市場機制

要解決資源配置不均衡的問題，需要通過財政支持、構建服務保障標準以及市場化運作等方式，推動養老保障資源在大灣區內的合理流動和優化配置，實現養老服務的均衡發展和質量提升。

一是強化財政補貼與政策扶持。首先應加強財政預算傾斜，設立專項資金設立。政府應在年度預算中增加對養老服務領域的投入，設立專項扶持資金，用于支持養老機構的建設、改造、運營以及養老服務質量提升；對于提供優質養老服務的企業和社會組織，可以通過財政補貼、一次性建設補助等方式給予經濟支持。其次，制定并實施針對養老服務業的稅收優惠政策，如減免養老機構的土地使用稅、房產稅，減征或免征增值稅等；對于投資養老項目的社會資本，可適當給予企業所得稅優惠或稅收抵扣政策，鼓勵民間資本積極參與。最后，細化補貼政策，實現精準投放，設立針對低收入老年人、失能半失能老人、獨居老人等特殊群體的專項補貼，確保他們在接受養老服務時能得到額外的幫助；對于承擔居家養老服務、社區養老服務的機構和企業提供運營補貼，鼓勵拓展多元化的養老服務形式。同時，還要提供金融服務支持，鼓勵金融機構開發面向養老產業的金融產品，如發行專項債券、設立養老產業發展基金等，為養老服務提供融資支持；實施貼息貸款政策，對符合條件的養老項目提供利率優惠或財政貼息。

二是推進養老保障服務標準化建設。其一，建立統一標準體系，參照國際先進經驗，結合粵港澳三地具體情況，制定大灣區養老服務通用的設施配置、服務內容、操作流程、服務質量等標準體系，確保養老服務有章可循、有標可依。其二，加強標準化培訓與認證，組織開展養老服務標準化知識培訓，提升養老機構工作人員的標準化意識和服務技能；建立養老服務質量認證體系，對達到標準要求的機構和服務人員授予認證，提高行業整體素質。其三，擴大推廣服務規范、提供服務指南，編制并發布養老服務行業操作規范、服務指南，指導養老機構對照執行，實現服務過程的標準化、規范化。其四，健全質量監管機制，建立健全大灣區養老服務質量監管體系，定期對養老機構進行服務質量評估和檢查，對不符合標準的情況及時督促整改，嚴把服務質量關。同時還要鼓勵質量提升與創新，設立養老服務質量獎勵機制，對服務質量優秀、客戶滿意度高的養老機構給予政策扶持和榮譽表彰，激發行業內爭先創優的動力。其五，積極利用科技手段提升服務質量，推廣應用物聯網、大數據、人工智能等先進技術，打造智慧養老服務體系，通過技術手段實現服務質量的精準管理和持續改進。

三是利用市場化手段，引導和吸引養老服務業的投資和經營。其一，放開市場準入，鼓勵競爭。減少行政干預，適度放寬養老服務市場的準入門檻，鼓勵社會資本、民營企業以及外資參與到養老服務行業中來，通過市場競爭提升服務質量和效率。其二，創新投融資機制。推廣公私合營（PPP）模式，鼓勵社會資本通過股權、債權、信托、基金等多種方式參與養老服務設施建設和運營，同時通過政策性銀行、商業銀行以及資本市場提供融資支持。其三，建立服務購買機制。政府通過購買服務的形式，將部分養老服務職能委托給社會力量承擔，通過競標、合約管理等市場化方式確定服務提供商，以此激發養老服務提供者的積極性和創新能力。其四，探索建立市場化的養老服務價格形成機制，允許養老機構根據服務質量、設施條件等因素自主定價，同時政府通過補貼、調控等手段確保基本養老服務的可負擔性。其五，打造養老產業鏈條，支持養老產業上下游協調發展，培育老年用品制造業、老年健康管理、智慧養老技術等相關產業，通過市場化手段集聚優質資源，形成完整且充滿活力的養老服務產業鏈。

3.3"建立健全一體化的信息共享平臺

推進大灣區養老保障政策協同創新，必須克服信息共享的難點，通過建立健全一體化的信息共享平臺，規范數據標準，統一業務流程，強化信息安全保障，確保養老保障服務在跨區域情況下能順利實施，實現資源的優化配置和便利化服務。首先，構建覆蓋大灣區的統一養老保障信息共享平臺，實現養老保障數據的互聯互通。這個平臺應具備數據采集、整理、分析、交換等功能，確保各地區養老保障數據的安全、準確、及時傳遞；制定大灣區養老保障信息數據交換的標準與規范，包括數據格式、字段定義、加密傳輸、隱私保護等，確保不同地區間數據的互認和兼容。其次，建立三地政府相關部門之間的定期協商與溝通機制，確保在信息共享過程中遇到的問題能夠及時解決，同時確保信息更新及時、處理流程規范；強化信息系統的安全防護措施，確保數據在傳輸、存儲過程中的安全性。同時，嚴格遵守個人信息保護法規，明確數據使用者的責任和權限，保障公民個人隱私權益不受侵犯。最后，推進“互聯網+政務服務”改革，運用云計算、大數據、區塊鏈等先進技術，打造智慧養老服務平臺，實現養老保障服務的線上辦理、查詢、跟蹤等功能，提高信息共享效率。

4"結語

面對粵港澳大灣區日益嚴峻的人口老齡化形勢及其特殊的地域環境，推動養老保障政策的協同創新不僅是回應民生訴求、保障老年人口合法權益的重要舉措，也是實現大灣區融合發展、共建宜居宜業宜游優質生活圈的戰略需要。粵港澳大灣區養老保障政策的協同創新應在實踐中持續深化和完善，形成可復制、可推廣的經驗模式，以實際行動回應時代命題，為中國乃至全球的大灣區老齡社會治理提供有益參考和示范。

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