政府預算執行審計社會治理功能的績效分析

[摘要]國家審計通過聚焦各級人民政府部門預算編制與執行審計的主責主業，在社會治理方面發揮著獨特的作用。本文首先進行了政府預算執行審計社會治理功能發揮的理論分析，其次基于審計署近二十年政府預算執行績效新聞文本的大數據分析，對政府預算執行審計社會治理功能的特征進行了詳細回顧與梳理，并從頂層設計策略和審計實踐績效兩方面分析了政府預算執行審計社會治理功能的績效，最后從三農、社會、經濟、民生、衛生、教育、環保、科技等多個領域的現實治理成效上，分析了政府預算執行審計社會治理功能績效的表現形式。

[關鍵詞]國家審計" "政府預算執行審計" "政府預算執行績效

一、引言

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。政府預算執行績效一直都是國家審計的監督重點。近年來，審計機關對各級政府財政收支的真實、合法、效益情況進行了全方位的監督，在推動財政政策提高效能和助力提高政府預算執行績效方面取得了明顯的成績。據2024年全國審計工作會議披露，2023年1月至11月全國共審計5.6萬多個單位，促進增收節支和挽回損失3，600多億元，健全完善規章制度1.6萬多項。

然而，目前國家預算績效管理中仍然存在績效目標設置不合理、績效運行監控乏力等問題。因此本文基于審計署近二十年政府預算執行績效新聞的大數據分析，對政府預算執行審計社會治理功能的績效全面梳理，以期為運用好新時代審計工作的理論和實踐成果提供參考。

二、政府預算執行審計社會治理功能發揮的理論分析

根據公共受托責任理論，全體公民抽象而成的人民意志作為委托人，通過納稅行為賦予政府公共財政權力。政府作為受托人運用公共權力，編制政府財政預算并執行。國家審計機關作為相對獨立的第三方，承擔著監督、鑒證和評價政府公共受托責任履行情況的任務，從而保證公共財政資源的合規、透明和有效運行。實施預算績效管理是提升國家治理能力的必然要求，開展針對政府預算執行績效的審計是國家審計充分發揮經濟監督效能的必然選擇。國家審計是國家治理的一項基礎性制度安排，而社會治理則屬于國家治理的重要組成部分，因此，政府預算執行審計作為國家審計的重要內容，天然具備了社會治理的功能（見圖1）。

基于政府預算執行審計社會治理功能發揮的理論分析框架和現有研究，政府預算執行審計發揮社會治理功能的績效可以從頂層設計策略和審計實踐績效兩個層面進行分析。頂層設計策略分析中，主要包含政府預算執行審計的理論建設、制度完善和程序設計。其中，理論建設是政府預算執行審計發揮社會治理功能過程中理論指導實踐的核心樞紐，制度完善為政府預算執行審計發揮社會治理功能提供了基礎的制度保障，而程序設計是政府預算執行審計區別于傳統財務審計的重要標志；在審計實踐績效分析中，則包含了審計內容與審計客體、審計成效、審計技術與審計隊伍等元素。在政府預算執行審計實踐中，審計機關通過調查、建議和威懾，對審計客體的效益、責任和制度進行全面檢查，在“保障財政可持續”等方面取得了重大審計成效。進一步地，國家審計在財政執行方面通過不斷明晰公共受托責任關系、持續提升審計水平，來積極、有效、獨立地通過政府預算執行審計參與社會治理。

本文通過對審計署近二十年政府預算執行績效新聞文本的大數據分析，深入探究政府預算執行審計發揮社會治理功能的現實績效情況。具體來說，首先從地域維度和時間維度分析政府預算執行審計社會治理功能的主要特征；其次從頂層設計策略和審計實踐績效兩條路徑，分析政府預算執行審計社會治理功能的現實績效；最后從三農、社會、經濟、民生、衛生、教育、環保、科技等方面，研究政府預算執行審計社會治理功能績效的具體體現。

三、政府預算執行審計社會治理功能績效的大數據分析

（一）文本收集

本文在審計署官方網站采用搜索功能，以“預算執行績效”為關鍵詞進行檢索，共搜到4，829個新聞詞條。將檢索所得新聞詞條按照相關程度排序，共收集到817個與檢索主題直接相關的新聞文本。這些文本是預算執行審計領域工作的重要記錄，也是反映國家審計與政府預算績效關系的重要載體。通過對這些文本的深入分析，可以揭示政府預算執行審計在發揮社會治理功能中的特點和成效。

（二）文本分析

對檢索收集的817條新聞文本信息進行分類、歸納和比較，進一步挖掘國家審計在促進政府預算執行績效方面的深層次特征。從篇幅來看，平均每篇新聞報道的篇幅為3，175字符。從主要內容來看，包含了我國31個省級行政審計單位在預算執行審計方面的重點領域、做法成績和感悟總結。從時間跨度來看，自2004年起至2024年4月7日止，可以從較長的時間跨度視角來分析政府預算執行審計發展的時序特征。

（三）詞頻統計

本文進一步利用Python的文本分析和詞頻統計功能，對全部檢索收集的817條新聞文本進行高頻詞統計，用于了解政府預算執行審計發揮社會治理功能的主要特征、績效及其表現。為了便于分析，需將文本進行格式轉換。即首先在代碼中以utf-8為encoding參數基礎并引入jieba.analyse分詞包，其次將所需分析詞頻的文本轉換為TXT格式，最后將統計好的詞匯及其在文本中出現的頻率按照詞頻高低排序并置入表格以供分析。本文對收集到的全部2，594，075個字符新聞文本進行了統一的高頻詞計算，共獲得獨立詞匯31，444個，其中詞頻數為2及以上的詞匯13，731個，詞頻數為10及以上的詞匯3，449個。本文檢索關鍵詞“預算”和“績效”的詞頻數量分別為3，777和1，322次。所得主要高頻詞還有“審計”“問題”“情況”“整改”“項目”和“資金”等。在詞頻初步統計完成之后，本文還對所獲得的高頻詞進行了手動篩選，剔除了諸如“字號”“發布”和“時間”等新聞報道常用詞匯，以及“來源”“開展”“情況”“工作”“結果”等對此次研究并無統計價值的詞匯。

四、政府預算執行審計社會治理功能的主要特征

（一）地域特征

從省級行政單位角度來看，在本文收集的新聞文本中，“省”被提及了13，253次，其中“省級”“省政府”“全省”“省委”的詞頻數分別為1，012、453、381和282，同時“自治區”的詞頻為334次；“市”被提及了13，168次，其中“市縣”“市級”“市政府”“全市”“市委”的詞頻分別為720、363、185、145和123；“縣”被提及了6，651次，其中“縣區”“縣政府”“區縣”“縣級”的詞頻分別為186、52、51和50。本文收集的新聞文本中，共提及了全國333個縣，其中詞頻數較高的有甘肅正寧縣、浙江象山縣、湖北通山縣、海南昌江黎族自治縣和海南保亭黎族苗族自治縣等，其詞頻均為7次。上述結果說明近二十年來，政府預算執行審計在社會治理方面功能的發揮具有廣泛性特征，國家審計通過對各級政府的預算執行情況進行監督檢查，不僅僅在各省級單位有效實現了治理，還將治理功能顯著推及到了縣級行政區域。

審計署發布新聞中省份詞匯出現的頻次反映了不同省份在預算執行、財政管理等方面的關注度和活躍度。根據新聞文本中提及各省級行政區的詞頻統計，可以觀察到審計署預算執行審計報道頻次在不同地域之間呈現出明顯的差異（見圖2）。報道頻次較高的地區主要集中在東部沿海經濟發達省份以及部分中部地區。例如，山東、湖北、江蘇、浙江等省份的報道頻次均超過了150，遠高于其他地區。而西部地區和部分東北地區的報道頻次相對較低，例如陜西、西藏、寧夏、青海等地的報道頻次均不足100。

（二）時間特征

從審計署預算執行審計新聞隨時間發展的特點來看（見圖3），報道頻次在近年來呈現出明顯的增長趨勢。2007年出現了短暫峰值，并自2012年開始逐步上升，尤其是在2015年之后增長更為顯著。在2018年報道熱度經歷了大幅度的攀升，達到了一個高峰。這既表明審計署預算執行審計逐漸受到社會的廣泛關注，成為公眾和媒體關注的焦點之一，也表明各地方的審計結果信息披露機制逐漸完善，審計結果日趨公開。在2018年達到高點后，熱度在2019年至2021年期間有所回落，但仍舊保持在相對較高的水平。而在2022年和2023年報道熱度再次出現上升的趨勢，說明審計署預算執行審計的社會關注度仍在不斷提升。

五、政府預算執行審計社會治理功能的績效分析

（一）頂層設計策略分析

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調，“要加強審計領域戰略謀劃和頂層設計，以有力有效的審計監督服務保障黨和國家工作大局”。從高頻詞統計來看（見表1），當前國家審計工作對中國特色社會主義審計事業的規律性認識不斷深化，堅持圍繞以人民為中心的發展思想，在頂層設計策略方面從理論建設、制度設計和程序設計三個維度進行了長足建設。

1.理論建設。

通過本文收集的近二十年審計署政府預算執行審計新聞，可以發現政府預算執行審計社會治理的頂層設計策略，在理論基礎方面一是通過鉆研“高質量”審計、“全過程”審計和“研究型”審計，強化頂層設計，致力于將研究思維融入審計過程；二是探索“職責”劃分、“主責”追究以及對“公共資源”的“資源配置”，統籌協調、整體推進、督促落實，堅持圍繞總體國家安全觀開展審計；三是圍繞“科學性”“效益性”“合規性”“合法性”和“經濟性”進行政府預算執行審計理論建設，推動審計體制實現系統性、整體性重構。

2.制度完善。

從制度建設方面的高頻詞可以看出，政府預算執行審計通過自我“改革”，優化相關“機制”“制度”和“指標”，形成審計工作的相關“指標體系”“管理體系”，守正創新、積極探索，走出了一條契合中國國情的審計新路子。進一步地，審計機關通過監督推進審計結果的運用，幫助被審計單位將自身“違規”行為進行“統籌”“規范”，并完善相關“政策”和“管理制度”，優化“管理機制”和“政策措施”，進而將政府預算執行審計的社會治理作用融入相關頂層設計的“制度建設”，在新時代治國理政的審計領域取得重要制度成果。

3.程序設計。

分析審計程序設計方面的高頻詞可以發現，審計機關在進行政府預算執行審計活動中，既維持和鞏固了傳統財務審計的“審核”“考核”“檢查”“評估”“調查”和“反饋”功能，也強調了包括政策落實效果審計和領導干部經濟責任審計在內的績效審計中的“監督”“監控”“跟蹤”“覆蓋”作用。近年來，國家審計還進行了“審前”準備、“共享”審計結果，以及區域“協同”審計和跨部門“聯動”審計等方面的探索，隨著審計與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等監督協同持續深化，貫通協同工作機制初步形成。審計程序設計類高頻詞的多樣化發展說明了政府預算執行審計在發揮社會治理功能過程中的路徑選擇具有與時俱進的特征，通過嚴格的、不斷更新的審計程序，審計工作的質量和效率不斷提升。

（二）審計實踐績效分析

1.審計內容與審計客體。

從審計內容相關的高頻詞來看（見表2），“財政收支”“專項資金”“財政資金”“預算編制”以及“年度預算”等是政府預算執行審計的天然主業。同時，審計機關還會對被審計單位的“采購”“預算編制”和一些政府項目“撥款”進行監督檢查。政府預算執行審計的審計客體主要是各級政府的“財政部門”，包括“財政廳”“財政局”等，省級和“市級”“縣級”的政府其他各部門以及事業單位也都是政府預算執行審計的客體。審計內容與審計客體高頻詞表明了政府預算執行審計的工作重點是對政府資金的使用和管理進行監督核查，特別是對財政資金和專項資金的監管。

2.審計成效。

經濟監督是政府預算執行審計的首要職責，是研究政府預算執行審計社會治理作用的基礎。在審計成效高頻詞方面，審計機關通過向全社會公布“審計報告”，并通過“問責”來督促相關被審計單位“整改”和“落實”存在的問題。其中，審計整改是有效發揮審計監督作用的重要一環，因為審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”同樣重要。當前審計整改總體格局初步成型，通過聚焦權力規范運行，政府預算執行審計督促各級地方政府在財政資源使用過程中，兼顧“效率”和“效益”，并將財政資源取之于民用之于民，不斷造福民生，達到“社會效益”和“經濟效益”的辯證統一。

3.審計技術與審計隊伍。

審計技術方面的高頻詞主要有“創新”“信息”“數據”和“技術”等。隨著數字技術的不斷更新迭代，審計數字化轉型也是近年來審計機關的重點方向，因此可以看出政府預算執行審計在“數字化”“智能”“量化”和“計算機”方面也有了較為廣泛的擴展。審計機關對人才培養和團隊建設同樣非常重視。該范疇的高頻詞主要包括了“人員”“學習”“青年干部”“干部”“培訓”和“人才”等，體現了審計機關在提升審計人員業務水平方面的努力。審計機關通過引進先進的審計技術和培養高素質的人才隊伍，為國家審計促進政府預算執行績效提供有力保障，以適應新時代審計工作的發展需求。

綜上所述，政府預算執行審計發揮社會治理功能的績效具有頂層設計與實踐路徑并進的特征。一方面，在中國特色社會主義國家治理理論和審計理論指導下，政府預算執行審計發揮社會治理功能的頂層設計不斷完善，已成為黨和國家監督體系的重要組成部分。理論是實踐的先導，當前各級審計機關在中央審計委員會的指導下，從理論建設、制度設計和程序設計三個維度共同搭建了政府預算執行審計發揮社會治理功能的頂層設計；另一方面，政府預算執行審計聚焦財政收支審計內容，深入政府部門審計客體，發揮監督和問責職能，并注重學習數字化新技術、新手段來打造高素質、專業化審計干部隊伍，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重要貢獻。

六、政府預算執行審計社會治理功能績效的體現

通過大數據統計分析可以發現，政府預算執行審計的社會治理功能具有廣泛的體現形式（見表3）。如在經濟治理領域，政府預算執行審計聚焦高質量發展，通過對政府的“工程”項目、“招商”程序和“放管服”政策落實的監督，在優化金融環境、推動企業發展、促進就業增長等方面發揮了重要治理作用；在社會領域，政府預算執行審計通過重點關注“文化”“公共服務”“慈善”等方面的政府資金投入績效，并聯合紀檢部門實現“反腐”，在維護社會公平正義、促進廉潔政府建設、提升公共服務質量等方面發揮了重要的治理作用。據《人民日報》報道，僅2023年前11個月，全國審計機關審計了21，000多名領導干部，各項審計發現并移送重大問題線索7，200多起，涉及2，200多億元、1.1萬多人。

在聚焦推動兜牢民生底線、堅持審計力量下沉基層方面，政府預算執行審計通過對“扶貧”資金、“鄉村振興”項目、“脫貧攻堅”工作成效情況的審查監督，有效提升了農村社會治理水平。政府預算執行審計還關注了“養老”與“惠民”政策落實、“公路”建設與養護、“社區”安全和“殘疾人”服務等，體現出政府預算執行審計在改善民生福祉、提升群眾生活質量、加強基礎設施建設等方面同樣發揮了重要作用。同樣以2023年前11個月為例，審計機關組織全國開展就業、醫療、教育、鄉村振興等民生審計項目170多個，嚴肅查處騙取貪污挪用老百姓保命錢、救命錢等問題460多億元。

綜合來看，政府預算執行審計社會治理功能的績效，體現于審計機關在三農、社會、經濟、民生、衛生、教育、環保、科技等多個領域的現實治理上。憲法為國家審計機關明確和建立了相關制度體系，并確立了國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支情況作為其審計對象和內容。而經濟繁榮、社會穩定、人民安居樂業，則是政府預算執行審計最本質的出發點和落腳點。因此，政府預算執行審計在國家治理中的定位，不僅僅是各級政府財政的“審計員”，更是受人民意志和憲法所托的國家經濟利益“監督者”、財政執行問題“問責者”和人民財產安全“捍衛者”。

七、結論與展望

基于審計署近二十年政府預算執行績效新聞的大數據分析，本文發現政府預算執行審計的社會治理功能從時間來看呈逐步增強趨勢，而從地域來看則具有廣泛性和地域差異共存的特征。當前，政府預算執行審計社會治理功能在頂層設計與審計實踐上取得了重要成效，并顯著表現在了三農、社會、經濟、民生、衛生、教育、環保、科技等多個領域。未來政府預算執行審計進一步發揮社會治理功能，一是要強化預算績效管理力度，保證公共財政資源的合規、透明和有效運行；二是要嚴格落實中央八項規定精神和“過緊日子”要求，保證完成監督、鑒證和問責政府公共受托責任履行情況的歷史任務；三是更加嚴肅查處各類違反財經紀律問題，為加快構建新發展格局、著力推動高質量發展和增進民生福祉、為提高人民生活品質添磚加瓦。

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