粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

[摘要]構建粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同機制對于促進資源要素流通、應對人口老齡化、完善國家養(yǎng)老保障制度建設方面具有重要的意義。目前，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策仍然存在地區(qū)間差異大、政策銜接不到位、養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展不平衡等問題，因此應該進一步探索養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新策略，構建協(xié)同一體化的養(yǎng)老保障體系。本文結合粵港澳大灣區(qū)建設現(xiàn)狀和發(fā)展需求，再從中央政策和地方政策入手，總結了養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的實踐基礎和必要性，并剖析了面臨的挑戰(zhàn)；在此基礎上提出促進粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的策略，以期能夠進一步完協(xié)同機制建設、推動生產要素流動、為經濟發(fā)展賦能。

[關鍵詞]粵港澳大灣區(qū)；養(yǎng)老保障政策；協(xié)同創(chuàng)新

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.040

港澳地區(qū)與廣州地區(qū)具有地緣優(yōu)勢，很多港澳人員在退休以后希望能夠落葉歸根，因此到內地養(yǎng)老的心情越來越強烈，但是由于粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障機制的不協(xié)同，影響了他們到內地養(yǎng)老的決心。港澳人員到內地養(yǎng)老既面臨機遇，也面臨挑戰(zhàn)，一方面可以刺激廣州地區(qū)養(yǎng)老等產業(yè)經濟的發(fā)展、推動產業(yè)結構的轉型，另外一方面也增加了當?shù)蒯t(yī)療資源以及公共資源的需求。現(xiàn)有的養(yǎng)老保障政策在地區(qū)之間存在較大的差異、缺乏協(xié)同性，影響了跨區(qū)域養(yǎng)老政策的落實，也影響了青年勞動力的流動。粵港灣大灣區(qū)目前仍然施行的是兩種制度，因此養(yǎng)老保障政策、基本醫(yī)療資源和保障體系、養(yǎng)老基礎產業(yè)發(fā)展存在較大的差異。隨著我國經濟發(fā)展水平的不斷提升，老年人群越來越注重生活質量的提升，因此對養(yǎng)老保障服務機制協(xié)同性提出了更高的要求，構建粵港灣大灣區(qū)養(yǎng)老保障服務協(xié)同創(chuàng)新機制既是推動灣區(qū)區(qū)域一體化建設的重要需求，也是保障民生的基本需求。

一、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新現(xiàn)實需求

（一）創(chuàng)造優(yōu)質生活圈

創(chuàng)造優(yōu)質生活圈促進人流、物流以及資金流的流通，推動了粵港澳之間經濟發(fā)展、文化交流。

隨著粵港澳大灣區(qū)合作項目的增加，很多港澳人員紛紛到廣州、深圳等地就業(yè)，而珠江三角洲附近的城市居民也會選擇到港澳地區(qū)謀求更多的發(fā)展機遇。完善粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新，可以解決人們工作生活的后顧之憂，能夠在不同的區(qū)域享受同樣的養(yǎng)老保障政策，以人流來推動物流以及資金流的發(fā)展。

（二）提升市場一體化水平

要推動市場一體化建設水平，需要推動生產要素的均衡。粵港澳大灣區(qū)地區(qū)發(fā)展差異較大會影響各個生產要素的流動，不利于增強灣區(qū)經濟的整體競爭力。人力是最重要的生產要素，甚至可以轉化資金或者其他生產要素，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新可以通過政策協(xié)同來推動人力、資金等生產要素在區(qū)域內的流動，可以提升市場一體化建設的水平。

（三）建設有吸引力的人才市場

人才已經成為最重要的資源，人才的質量直接關系到地區(qū)的發(fā)展水平。國外依托灣區(qū)經濟建立了完善的人才市場，而粵港澳大灣區(qū)受制于地區(qū)發(fā)展差異和政策等因素的影響，并沒有形成完善的人才市場。通過完善粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新，不僅可以促進人力在區(qū)域范圍內的流通，還可以吸引更多周邊人才來區(qū)域內進行發(fā)展和就業(yè)，使灣區(qū)成為最有吸引力的人才市場，為區(qū)域發(fā)展做出貢獻。

（四）促進多元文化交流

文化交流可以帶動經濟的發(fā)展，構建更加開放的市場體系。人口流通是推動多元文化交流的重要途徑，政策以及地區(qū)發(fā)展差異都是影響人口流動的重要因素。推動粵港大灣區(qū)文化交流，有助于夯實中華民族共同體意識，理解文化的多樣性，激發(fā)市場的潛在活力。推動粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新，一定程度上推動了人口在區(qū)域內流動，也推動了灣區(qū)與外部或者其他國家地區(qū)的交流和溝通，促進了多元文化交流。

二、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的實踐基礎

（一）中央政策支持

隨著人們生活水平的提升和人口老齡化程度的加快，我國越來越注重加快養(yǎng)老保障體系的建設水平。中共中央國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度》《粵港澳灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，都倡導要建立更加完善的養(yǎng)老保障機制。《粵港澳灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》更是倡導要推動醫(yī)養(yǎng)結合，倡導粵港澳投資者以獨資、投資或者合資的方式來興辦養(yǎng)老服務機構，打造示范性的健康養(yǎng)老示范基地。

（二）地方政策支持

為了推動粵港大灣區(qū)的養(yǎng)老質量，粵港澳大灣區(qū)制定了4項民政養(yǎng)老領域的“灣區(qū)標準”，包括《養(yǎng)老機構認知癥老人生活照顧指南》《旅居養(yǎng)老服務總則》《旅居養(yǎng)老基地設施建設和運營管理指南》《養(yǎng)老機構探訪管理規(guī)范》。廣東省制定課題《廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設三年行動計劃（2018—2020年）》，強調要推進養(yǎng)老保險的銜接制度，促進三地養(yǎng)老保險關系的轉移和承接。

三、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新存在的問題以及原因

（一）養(yǎng)老保障水平低

我國是人口大國，越是經濟發(fā)達地區(qū)人口密度就越高。珠江三角洲地區(qū)是我國改革開放最早的區(qū)域，而香港和澳門地區(qū)與國外經濟交流密切，因此粵港澳大灣區(qū)人口密度相對較大，特別是深圳、香港和澳門等區(qū)域人口密度非常大。

我國已經步入了老齡化社會，完善的養(yǎng)老保障政策體系是提升老年人生活質量、促進老有所養(yǎng)的重要保障措施。雖然中央和地方不斷完善養(yǎng)老保障體系建設，但是據(jù)相關數(shù)據(jù)調查顯示，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險覆蓋面僅為50%左右，仍然有部分人群沒有納入養(yǎng)老保障體系的范疇。深圳地區(qū)退休人員的平均工資為2268元，企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金為4272元；養(yǎng)老保險一般多是由員工或者企業(yè)以及政府部門按比例繳納或者由員工個人進行全部繳納，在退休后可以根據(jù)繳納的年限或者金額領取一定的養(yǎng)老保障金。從深圳地區(qū)的平均水平來看，養(yǎng)老保障水平較低，而香港或者澳門地區(qū)政府養(yǎng)老救濟金發(fā)放比較多。隨著人們壽命的延長和老齡化人口越來越多，政府負擔逐步加重，紛紛鼓勵跨境養(yǎng)老以緩解人口老齡化的壓力。整體來看，粵港澳大灣區(qū)目前的養(yǎng)老保障水平較低，難以滿足部分人群的基本需求。

（二）商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展程度低

商業(yè)養(yǎng)老保險也是養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。隨著人們生活水平的提升，對商業(yè)養(yǎng)老保險的需求也在不斷增加，部分保險公司為了拓展業(yè)務，滿足人們的養(yǎng)老需求，開展了跨境重疾險和基本養(yǎng)老保險金繳納等業(yè)務；但是受制于公司內部管理問題或者區(qū)域政策和制度的不同，商業(yè)養(yǎng)老保險難以為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險提供必要的補充，險種單一、手續(xù)復雜，難以滿足人們的實際需求，影響了購買的積極性。甚至某些人員對政府養(yǎng)老保險制度比較信賴，而對商業(yè)保險養(yǎng)老機制存在質疑，因此通常會將閑置的資金存在銀行或者進行基本的理財，在養(yǎng)老保險投入方面不足。雖然廣東省針對粵港澳大灣區(qū)在廣東地區(qū)繳納養(yǎng)老保險的政策進行了規(guī)定，但是由于政策更加側重宏觀層面，對微觀層面的某些條款規(guī)定不到位，因此覆蓋面較窄；再加上辦理養(yǎng)老保險的相關業(yè)務人員素養(yǎng)等方面的差異，影響了政策的執(zhí)行，影響了商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展進程。

（三）醫(yī)療資源不均衡

伴隨著人口老齡化速度的加快，粵港澳大灣區(qū)可以滿足基本醫(yī)療服務的需求，但醫(yī)療保障資源存在不協(xié)同。比如香港地區(qū)的醫(yī)療體系相對完善，除了公立醫(yī)院外還存在大量的私人醫(yī)院，醫(yī)院之間信息共享充分，部分疾病報銷范圍比較廣，定價相對靈活和廣泛，一方面可以平衡基本的醫(yī)療資源，另外一方面也避免了人們在不同的醫(yī)院看病進行重復檢查的情況。而澳門地區(qū)實行兩級醫(yī)療系統(tǒng)，雖然系統(tǒng)模式比較成熟，但是人們仍然面臨看病難的問題；廣東地區(qū)也沒有實現(xiàn)醫(yī)院之間病人信息的共享，醫(yī)院難以獲得病人的完整病歷，不僅增加了醫(yī)療負擔，也影響了醫(yī)療效率，“看病難”和“看病貴”是人們當前現(xiàn)實中真實存在的問題。醫(yī)療政策不協(xié)同，增加了區(qū)域人們跨區(qū)域看病的問題，為了減少看病麻煩或者后期報銷困難等問題，很多在廣東地區(qū)工作的香港人在身體狀況出現(xiàn)異常時通常會選擇回去香港看病，影響了灣區(qū)養(yǎng)老保障政策的協(xié)同和創(chuàng)新。

（四）頂層設計不科學

養(yǎng)老保險保障機制涉及民政部門、企業(yè)、社會保障部門以及醫(yī)療部門等多個部門。首先，區(qū)域內部門信息共享不充分，部門之間信息存在孤島情況。其次，由于社會制度或者經濟發(fā)展水平不同，關于養(yǎng)老保險的保障機制不完善、頂層設計不科學、制度之間銜接不到位，也影響了養(yǎng)老保障機制的政策協(xié)同。

四、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的路徑

（一）促進養(yǎng)老保險政策協(xié)同，推動養(yǎng)老保險政策落實

養(yǎng)老保險政策是影響?zhàn)B老保險機制的協(xié)同因素，應該成立專門針對粵港大灣區(qū)的養(yǎng)老保險服務部門，制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保障政策，在充分考慮區(qū)域發(fā)展水平，區(qū)域發(fā)展特點和區(qū)域發(fā)展差異的基礎上確定合理的養(yǎng)老保險單位和個人繳納的比例，推動養(yǎng)老保險政策的協(xié)同，通過養(yǎng)老保險政策的優(yōu)化來促進人力資源的流動；應該針對養(yǎng)老困難人群制定政府補貼的標準，明確補貼的條件范疇，通過政策來樹立敬老或者愛老的意識，促進養(yǎng)老保障政策的協(xié)同。

（二）推動養(yǎng)老服務產業(yè)的協(xié)同發(fā)展，形成多元主體參與的格局

構建政府主導、企業(yè)以及社會組織機構參與養(yǎng)老社會服務產業(yè)體系，加強基礎養(yǎng)老設施的建設，滿足人們多元化的養(yǎng)老需求，推動養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、集體養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式以滿足人們多元化的需求。政府應該加強與企業(yè)或者其他機構的合作，在社會范圍內增加養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的資金來源，積極完善養(yǎng)老服務保障體系建設；深入挖掘養(yǎng)老服務產業(yè)鏈的價值，形成醫(yī)療器械、娛樂、療養(yǎng)等為一體的養(yǎng)老保障體系。

（三）推動醫(yī)療保險政策銜接，推動醫(yī)養(yǎng)結合

醫(yī)療保險政策是影響?zhàn)B老保障機制的關鍵要素，要推動醫(yī)療資源的共享、實現(xiàn)區(qū)域一卡通、推動區(qū)域醫(yī)療機構信息共享，方便獲得人員的健康、就診等信息，促進醫(yī)院就診信息能夠相互認證，減少人們重復檢查的費用。制定統(tǒng)一的醫(yī)療保險比例和報銷標準，減少醫(yī)療報銷等方面的差異，發(fā)揮信息技術在推動醫(yī)療保險銜接中的作用減少老年人看病或報銷往返負擔，推動養(yǎng)老保障機制的協(xié)同。

（四）關注老年群體的精神需求，豐富老年群體的娛樂活動

加強頂層設計，推動部門橫向和縱向聯(lián)動，除了關注養(yǎng)老保障機制的經濟因素，也應該關注老年人精神方面的需求。應該根據(jù)跨區(qū)域養(yǎng)老中的突出問題來完善或者制定補充政策，解決當前問題；同時也要關注老年群體精神方面的需求，開展老年大學、老年培訓班，促進老年人或者退休人員再就業(yè)等，為社會發(fā)展貢獻余熱等。

五、結語

粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新，對探索協(xié)調協(xié)同發(fā)展新模式、深化珠三角九市與港澳地區(qū)全面務實合作具有重要意義。粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新有著強烈的現(xiàn)實需求和實踐基礎，本文以協(xié)同理論中政策協(xié)同創(chuàng)新的實現(xiàn)條件為指導，找到了粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新的推進路徑，有利于促進粵港澳大灣區(qū)在構建中逐漸實現(xiàn)社會層面的一體化，創(chuàng)新區(qū)域間社會保障的合作機制和協(xié)同創(chuàng)新機制，同時也為其他城市群實現(xiàn)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新提供參考依據(jù)。

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基金項目：廣東省哲學社會科學“十三五”規(guī)劃項目，項目名稱：粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障政策協(xié)同創(chuàng)新研究（項目編號：GD20XGL53）

作者簡介：呂鳳亞（1981.5-），女，漢族，河北保定人，碩士，副教授，研究方向：公共管理、高職教育。