外國城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址的經(jīng)驗(yàn)啟示

[摘要]經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，外國在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目或設(shè)施的選址方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。他們運(yùn)用多元化的項(xiàng)目選址模式，并高度重視選址決策過程中的包容性。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國城市在類似項(xiàng)目的選址工作上具有重要的借鑒意義。因此，我們應(yīng)從中汲取啟示，采取靈活且包容的項(xiàng)目選址策略。

[關(guān)鍵詞]外國；城市；環(huán)境鄰避項(xiàng)目；選址；經(jīng)驗(yàn)；啟示

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.007

外國對(duì)城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目或設(shè)施選址進(jìn)行了持續(xù)的探索，積累了較多的經(jīng)驗(yàn)。它們遵循包容原則進(jìn)行項(xiàng)目選址，即采取多種項(xiàng)目選址模式，采用開放包容的決策方式以及靈活的選址策略，充分聽取公眾的意見，使城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)盡可能降至最低。外國城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址的經(jīng)驗(yàn)給中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)包容性治理的實(shí)現(xiàn)帶來了有益的啟示。

一、外國采取多種項(xiàng)目選址模式

美國政府早期在環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址上采用“決定—宣布—辯護(hù)”的模式。該模式?jīng)]能取得較好的效果，于是美國政府的決策者以及專家多次召開研討會(huì)，尋找問題的解決方案。在爭(zhēng)取社區(qū)居民充分信任和廣泛吸納民眾參與的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了具有包容性的城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址模式。例如，1984年的亞利桑那州馬里科帕縣環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址案例。隨著城市垃圾數(shù)量的不斷增長，當(dāng)?shù)匦枰⒁粋€(gè)垃圾填埋場(chǎng)。一開始民眾對(duì)縣政府所作出的項(xiàng)目選址進(jìn)行強(qiáng)烈的反對(duì)，后來縣政府與民眾保持協(xié)商溝通，將民眾納入到?jīng)Q策過程中，最終達(dá)成一致意見。西北地區(qū)填埋場(chǎng)也因此建成并運(yùn)營至今，這體現(xiàn)了政府對(duì)民眾參與的包容[1]。又如，一個(gè)反面教材的案例，它發(fā)生在1992年。美國密歇根州政府與建設(shè)公司已達(dá)成協(xié)議，準(zhǔn)備在該州的一個(gè)小城鎮(zhèn)夏洛特興建一個(gè)廢棄物轉(zhuǎn)化能源工廠，但政府對(duì)民眾質(zhì)疑也沒能給出滿意答復(fù)，在接受公眾檢查時(shí)卻對(duì)項(xiàng)目危害似有隱瞞，最終項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃未能獲得通過。市長和四位支持項(xiàng)目建設(shè)的議員在接下來的議會(huì)選舉中，因失去民心而“下馬”，這說明了在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址中，采用自上而下的、“技術(shù)化的”方法是不合適的。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址中逐步改變了由政府部門作出最終決定的決策模式，廣泛吸納民眾參與，并打造了兩種項(xiàng)目選址模式。一種模式是協(xié)商選址模式。威斯康星州一直沿用這種模式，在實(shí)踐中取得了較好的效果。另一種模式是自愿選址模式。一個(gè)自愿選址的成功案例出現(xiàn)在紐約州。

意大利在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址中采取了市場(chǎng)談判模式。該模式是進(jìn)入21世紀(jì)以后在實(shí)踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一種項(xiàng)目選址模式。它強(qiáng)調(diào)以企業(yè)為主導(dǎo)，政府從環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址爭(zhēng)議中淡化，將選址的主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)，政府扮演“裁判員”和“協(xié)調(diào)人”的角色，由企業(yè)直接與社區(qū)進(jìn)行談判。企業(yè)為了在既定預(yù)算約束下實(shí)現(xiàn)成本的最小化，將解決項(xiàng)目選址爭(zhēng)議可能產(chǎn)生的費(fèi)用內(nèi)化為選址的成本。采取市場(chǎng)談判模式進(jìn)行選址的典型案例是意大利熱電廠的選址。實(shí)踐結(jié)果表明，在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址決定方面，與社區(qū)溝通的成本對(duì)其的影響比傳統(tǒng)技術(shù)約束的影響更為顯著[2]。

瑞典成功的經(jīng)驗(yàn)是企業(yè)在以其為主導(dǎo)的選址過程中有意識(shí)地適應(yīng)和滿足了公司外部行動(dòng)者的需求。捍衛(wèi)不可分割處置觀念的技術(shù)完整性是瑞典核廢物管理30多年來的一項(xiàng)制度性工作。瑞典成功的經(jīng)驗(yàn)表明社會(huì)信任是城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址成功的重要因素之一。良好的環(huán)境鄰避決策不僅是技術(shù)上可行的，還必須是政治上可接受的。總的來說，瑞典采取了靈活的、漸進(jìn)的選址模式，提升公眾對(duì)項(xiàng)目安全的信任度以及公眾對(duì)政府監(jiān)管核廢料處置項(xiàng)目能力的信任度。目前，瑞典在核廢料管理方面擁有“高度信任”環(huán)境。瑞典的成功經(jīng)驗(yàn)被英國政府借鑒，在英國同樣收到成效。

二、外國注重項(xiàng)目選址決策過程的包容性

美國注重城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址決策過程的包容性的主要表現(xiàn)之一是，對(duì)核反應(yīng)堆選址舉行聽證會(huì)。美國南卡羅來納州對(duì)核反應(yīng)堆選址舉行了聽證會(huì)。此次聽證的過程實(shí)際上是一個(gè)吸納公眾參與的過程。貝斯利以美國的核反應(yīng)堆選址聽證會(huì)為案例所進(jìn)行的研究提供了佐證。南卡羅來納州核反應(yīng)堆選址大約在哥倫比亞州首府以北56.3公里，受其影響的居民超過65萬。一家州所有的公共事業(yè)公司和一家地方的能源公司聯(lián)手推進(jìn)此項(xiàng)目建設(shè)。能源公司的加入是否能夠在用電方面發(fā)揮助力工程建設(shè)的作用成為這場(chǎng)聽證會(huì)的焦點(diǎn)。這場(chǎng)聽證會(huì)有能源財(cái)團(tuán)的律師、州律師，還有一些局外的干預(yù)者作為旁觀證人[3]。這些干預(yù)者由一些市民、環(huán)保社會(huì)組織的律師組成。聽證會(huì)為公眾發(fā)言設(shè)立了專門的時(shí)間，一次在白天一次在晚上，并且聽證全程向公眾開放。這種包容公眾的過程是堅(jiān)守環(huán)境程序正義的體現(xiàn)。

日本也注重在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址決策過程中吸納公眾參與。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)發(fā)展時(shí)期。為了適應(yīng)城市發(fā)展的要求，日本興建了許多環(huán)境鄰避項(xiàng)目。這些項(xiàng)目可能造成比較嚴(yán)重的破壞，從而引發(fā)環(huán)境鄰避沖突。出于自身健康和安全的考慮，公眾采取行動(dòng)來抵制環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址。垃圾焚燒困境是其中一個(gè)重要問題。1979年，東京都政府將垃圾焚燒廠地址選擇在居民區(qū)。這一舉動(dòng)引起了居民的強(qiáng)烈抗議，他們把東京都政府告上法庭。在法庭的壓力下，政府建立了吸納公眾參與的垃圾焚燒廠選址機(jī)制，并在全國推廣。這種機(jī)制的包容性強(qiáng)，取得了不錯(cuò)的效果。

韓國慶州在韓國氫核電力公司的選址過程中，采用了選址競(jìng)爭(zhēng)與公民投票相結(jié)合的公眾參與機(jī)制。在公眾了解該項(xiàng)目具有較高的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期的基礎(chǔ)上，公民得到由政府發(fā)起投票的否決權(quán)。在選址競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，公民投票的通過率越高，該氫核電力公司就越會(huì)在那里選址。慶州市政府為了大力發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)，希望能夠把握將低放射性廢棄處置場(chǎng)廠址設(shè)在轄區(qū)內(nèi)的絕好機(jī)會(huì)。除慶州之外，韓國的盈德、群山、浦項(xiàng)三個(gè)城市也參與選址競(jìng)爭(zhēng)[4]。韓國政府宣布這四座城市中擁有最高投票通過率，并且達(dá)到了作為核廢料處理地的最低標(biāo)準(zhǔn)的城市將獲得該項(xiàng)目。四座城市都盡全力以獲得市民的支持，強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)目將會(huì)給他們帶來強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障。始料不及的是，選址競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。公眾對(duì)自身利益的考量以及地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，使得原本容易陷入環(huán)境鄰避沖突的項(xiàng)目變成了公眾積極爭(zhēng)取的福利，使得鄰避效應(yīng)轉(zhuǎn)化為迎臂效應(yīng)。通過公民投票制度，獲得近90%的贊成率的慶州最終贏得了項(xiàng)目選址。在這一案例中，公眾非但沒有產(chǎn)生強(qiáng)烈的反對(duì)情緒，反而積極投票，競(jìng)相爭(zhēng)取承建該項(xiàng)目。

三、外國經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

外國在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目或設(shè)施選址方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。由于不同國家的政治、社會(huì)和文化背景各不相同，外國的經(jīng)驗(yàn)并不一定完全適用于中國。盡管如此，對(duì)外國的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一般性的總結(jié)仍然對(duì)中國的實(shí)踐具有啟示意義。外國這方面的經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示是采用靈活包容的項(xiàng)目選址策略。

外國在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址上采取了多種模式，每種模式都有其可取之處。我們要借鑒他們的良好做法，根據(jù)不同類型的環(huán)境鄰避項(xiàng)目靈活地進(jìn)行選址，推進(jìn)城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的包容性治理。對(duì)于那些負(fù)外部性影響不涉及個(gè)人根本利益，尤其是不涉及身體健康危害和生命安全威脅的環(huán)境鄰避項(xiàng)目，可以在選址中引入經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于那些負(fù)外部性影響涉及身體健康危害和生命安全威脅的環(huán)境鄰避項(xiàng)目，需要采取其他的選址策略。具體來說，需要從擬建項(xiàng)目的必要性程度和潛在健康危害影響程度兩方面來綜合考慮項(xiàng)目選址。對(duì)于可能存在不嚴(yán)重影響身體健康的項(xiàng)目，應(yīng)該考慮給予利益受損者相應(yīng)的醫(yī)學(xué)治療和利益補(bǔ)償，并鼓勵(lì)利益受損者支持那些確有必要興建的項(xiàng)目的選址。由各種主體根據(jù)環(huán)境鄰避項(xiàng)目的潛在健康危害影響程度及選址所需的條件，綜合各方意見，初步確定可能的最佳選址，鼓勵(lì)社區(qū)自愿接受項(xiàng)目選址。在初步確定可能的選址以后，由各種主體協(xié)作討論確定最終選址并付諸執(zhí)行[5]。對(duì)于可能存在著重大危害影響、危及身體健康和生命安全，或可能存在長期危害性影響的項(xiàng)目，應(yīng)該堅(jiān)持非必要?jiǎng)t不建設(shè)的原則，這是因?yàn)樯眢w健康和生命安全的基本權(quán)利不應(yīng)該得到“可能沒有威脅”的保障。對(duì)于必要性程度和潛在健康危害影響程度都很高的項(xiàng)目，應(yīng)該盡可能尋找替代物，或?qū)⑵浞旁谄У摹⑦h(yuǎn)離居民區(qū)的地方。

外國比較注重項(xiàng)目選址決策過程的包容性，它們因此在項(xiàng)目選址上獲得較大的成功。中國目前在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址方面存在一些困境。如何走出困境，從外國的經(jīng)驗(yàn)中可以得到一些啟示。現(xiàn)在，中國的一些地方政府不重視吸納公眾參與城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址決策。它們認(rèn)為公眾具備許多常識(shí)，但缺乏專業(yè)知識(shí)。普通公眾憑借常識(shí)無法參與，只有掌握專業(yè)知識(shí)的專家和專業(yè)技術(shù)人員才能參與選址決策。但是，項(xiàng)目影響的是附近的公眾，而不是專家和專業(yè)技術(shù)人員。當(dāng)項(xiàng)目附近公眾的利益受到損害時(shí)，他們就會(huì)反對(duì)項(xiàng)目選址。許多項(xiàng)目選址未獲成功即緣于此。相比之下，外國在項(xiàng)目選址決策過程中的包容態(tài)度贏得了公眾的認(rèn)同。借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，中國需要采用包容的項(xiàng)目選址策略。包容的實(shí)質(zhì)是倡導(dǎo)所有成員的平等和參與。相關(guān)的所有成員必須擁有平等而有效的機(jī)會(huì)向其他人闡述他們對(duì)城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址的看法。地方政府需要正視項(xiàng)目附近公眾的利益訴求，平等地與公眾進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，廣泛吸納公眾參與城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址決策。為了讓公眾能夠更好地參與項(xiàng)目選址決策，地方政府應(yīng)該重視公眾的知情權(quán)，及時(shí)向公眾公開項(xiàng)目選址信息。有效的參與需要多樣的信息來源。公眾了解項(xiàng)目選址的相關(guān)信息，他們才能有效地參與項(xiàng)目選址決策。當(dāng)今，公眾的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，地方政府只有及時(shí)公開城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址信息，讓公眾有效參與項(xiàng)目選址決策，并充分吸納公眾的意見和建議，才能有效化解城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國在城市環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址方面還應(yīng)當(dāng)采用包容的策略。

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基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的包容性治理研究（項(xiàng)目編號(hào)：17BZZ043）

作者簡介：

郭一均（1995.4-），男，侗族，湖南懷化人，碩士，研究方向：馬克思主義中國化；

鄧集文（1971.9-），男，漢族，湖南隆回人，博士后，教授，研究方向：環(huán)境治理。