人民代表大會制度的早期探索與形成

中國共產黨從成立之日起就以實現人民當家作主為己任，對國家政權問題進行實踐探索和理論思考，最終確立人民代表大會制度作為我國的根本政治制度。

習近平總書記指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”人民代表大會制度在中國土地上萌芽、生根、成長，有其深刻的歷史必然性。

由蘇維埃到參議會

恩格斯提出，應把一切政治權力集中于人民代議機關之手。列寧認為蘇維埃共和國是從資本主義到社會主義的過渡時期中最適當的政權組織形式。大革命時期，受蘇聯蘇維埃政體的影響，黨的六大確立要以蘇維埃作為新的國家機關。

土地革命戰爭時期，黨對人民代表大會制度進行了初始的理論探索和實踐探索。黨領導工農兵群眾采用蘇維埃形式建立起工農民主制度。蘇維埃制在一定程度上移植了蘇聯的政治制度，采取有限制的選舉，同時實行議行合一。周恩來指出：“關于蘇維埃，不管名詞是否妥當，但蘇維埃是工農代表會議，它與資產階級的議會制度是有原則區別的。列寧說蘇維埃政權不僅可以用于資本主義國家，而且可以用于殖民地國家。毛澤東同志發展了這種思想，把它發展成為中國的代表會議制度。”

參議會制度是黨在抗日戰爭時期實踐新民主主義政權理論的重要嘗試。抗日戰爭全面爆發后，毛澤東提出要建立新民主主義共和國。“三三制”政權是我們黨將其從理論落到實踐的一個偉大創舉。其基本精神在于，通過擴大民主的范圍，建立地方性的聯合政府，以達到和各革命階級的密切合作，最大限度分化和孤立敵人。

“三三制”是各革命階級的政治合作，是代表會議制度框架下的抗日民族統一戰線政權。1939年1月，毛澤東在陜甘寧邊區參議會第一屆會議上指出：“邊區的進步主要表現在民主，而這民主又是蘇維埃在現階段的發展物，現在各階級、工農商學兵各界都可以參加參議會。”周恩來也指出，在解放區的抗日民主政權“實行‘三三制’就是各級代表會議制，是真正的民主制度”。

“三三制”以民主集中制為原則。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》對新民主主義政體給出原則指示——民主集中制，強調只有民主集中制的政府，才能充分發揮一切革命人民的意志，也才能最有力量去反對革命的敵人。在實踐中，我們黨一方面用政治民主保障和發揚其他民主，用其他民主推動和充實政治民主；另一方面借鑒運用過去蘇維埃制的議行合一，著力提高行政效率，不斷豐富和充實參議會制的實際內容。

人民代表會議的提出與初步踐行

各邊區參議會實際上是一種人民代表機關，和國民黨統治區域的所謂參議會有實質上的區別，有著選舉政府和決定一切重要問題的權力。1944年12月，謝覺哉建議把參議會改為人民代表會議。毛澤東對此很慎重，一方面認為參議會改名，關涉各解放區，中央尚未討論，對外請暫不提；另一方面也開始有意識使用“人民代表會議（參議會）”概念。他認為，民主集中制是人民管理政權的方法。民主集中制表現在政體上，應是一切集中于人民代表會議。它是真正普選的，所以是民主的，它有決定一切的權力所以是集中的。李維漢也提出：“邊區的政權構成應是立法、司法、行政統一的一元化的民主集中制，議行并列的參議會制應改為符合民主集中制的人民代表會制，只有這樣，才能適用于邊區，便利于人民。”

1945年4月24日，毛澤東在黨的七大上指出，新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。這就意味著作為新民主主義的政權組織，我們黨自主探索出的人民代表大會開始逐步成為邊區的權力機關。

1945年10月，陜甘寧邊區參議會常駐委員會與政府發布聯合通知，規定“為了更加發揚民主，加強鄉村自治，改鄉市參議會為鄉（市）人民代表會”。1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》正式規定“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關”。此時仍處于由參議會向人民代表會議過渡的階段，因此政權名稱為“人民代表會議（參議會）”，但從名稱即可看出人民代表會議是此時解放區政權發展的方向。

人民代表會議率先在解放區基層建立起來。全面內戰爆發后，1947年10月，中央工委提出“鄉村農民大會及農民代表會，區、縣、省各級農民代表會（或稱人民代表會），應為各級政府最高權力機關，由各級代表會委任各級政府委員會”。中共中央隨后在批轉的《中央工委關于政權形式問題給冀東區黨委的指示》中肯定了這一主張，要求在土改中應使解放區政權自下而上地實行人民代表會議制度。隨后，人民代表會議在各解放區次第建立起來。

全國人民代表大會的前奏和雛形

適應建立新中國的需要，中共中央對新的政權形式問題，作了進一步思考和說明。1948年1月，毛澤東指出：中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府。這就指明了政權的組織形式。在土地改革中，河北平山等地創造了召開各界人民代表會議的新經驗。同年4月，毛澤東肯定了這“是一項極可寶貴的經驗”。他認為“我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以后再去建立人民代表會議。現在你們的經驗以及其他解放區的經驗，既已證明就在土地改革斗爭當中建立區村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的”，并且指出“在一切解放區，也就應當這樣做。在區村兩級人民代表會議普遍地建立起來的時候，就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議，縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了”。毛澤東強調：“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現在已有可能在一切解放區出現。這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于人民代表會議及其選出的政府委員會。”同年5月，毛澤東在其起草的黨內指示《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》中，將“建立鄉（村）、區、縣三級人民代表會議，并選舉三級政府委員會”列為中共在土改中的重要任務之一。同年9月，毛澤東更是明確指出：人民民主專政的國家，是以人民代表會議產生的政府來代表它的。現在我們就用“人民代表會議”這一名詞。

1948年8月，華北臨時人民代表大會召開，成為新中國成立前以“人民代表大會”命名的最高層次的區域性權力機構。受當時條件的限制，華北臨時人民代表大會代表的產生采用了選舉、選派與聘請相結合的方式，區域代表主要通過選舉產生，部分職業代表和團體則通過選派產生，另有部分社會賢達和黨外人士通過聘請擔任代表。華北臨時人民代表大會雖然在程度上還不是十分完備，但它的整個籌備和會議過程，尤其是會前民主選舉參會代表以及代表們在會議過程中認真負責的討論、審查提案所體現的為人民服務的精神，都使得這次大會成為中國人民代表大會制度的雛型。

華北臨時人民代表大會的成功召開，使我們黨更加明確人民代表大會制度是群眾路線的最好實現形式，也是人民當家作主的最高實現形式。1948年年底，中共中央在《關于縣、村人民代表會議的指示》中強調“人民代表會議的政權，乃是新民主主義政權的最好形式”。1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會上指出：“代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃。‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。”這就為奪取全國政權、實行人民代表大會制度作了進一步的理論準備。

人民代表會議還不是完整意義上的人民代表大會。在經過普選方式產生的人民代表大會暫時還不具備條件的過渡時期，各地出席人民代表會議的代表由各界人民協商產生，特定情形下還可用指定或邀請的方式。

1953年1月13日，中央人民政府委員會第20次會議通過了關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議，指出：“用普選的地方各級人民代表大會，代替現在由地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權的形式，俾能進一步地加強人民政府與人民之間的聯系，使人民民主專政的國家制度更加完備。”1954年第一屆全國人民代表大會的召開以及通過的“五四憲法”，明確了國家各級權力機構和各級行政機構的基本職能及其在工作運行中的相互關系。以此為標志，人民代表大會制度正式確立。

（作者單位：中共河北省委黨校【河北行政學院】圖書和文化館）