生態環境保護責任制度體系構建研究

摘要：二十大報告明確指出，“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”。而建設人與自然和諧共生的現代化，必須加強生態文明制度建設。生態環境保護責任制度是生態文明建設的制度保障，也是生態文明制度的組成部分，堅持完善并嚴格執行生態環境保護責任制度對人與自然和諧共生的現代化建設具有重要意義。由于目前關于生態環境保護責任制度體系的構建研究還相對缺乏，相關制度也不完善，因此研究在對生態環境保護責任制度的概念進行闡述的基礎上，提出其構建思路及構建路徑，以期為當前的生態文明制度建設和改革提供借鑒。

關鍵詞：生態環境保護責任制度；明確責任；履行責任；追究責任

基金項目：2022年度山西省高等學校哲學社會科學項目“人與自然和諧共生視角下的生態環境保護責任制度體系構建”（2022W207）

引言

十八大以來，隨著一系列新理念、新戰略的提出，我國進行了大幅度生態環保改革工作，各項制度出臺頻繁，監管執法日益嚴明，污染大面積治理，環境質量快速改善，生態環境保護發生了歷史性變化。目前，我國雖然已經建立生態環境責任追究制度，生態補償財政轉移支付制度有序進行，自然資源資產產權制度開始改革[1]，但對生態環境保護責任制度的研究依然缺乏路徑構建。

1生態環境保護責任制度概述

1.1生態環境保護責任的內涵

生態環境保護責任是指對生態環境保護負有義務的主體應盡的責任和義務，以及當有關主體違反生態環境保護法律法規時應承擔的責任。

1.1.1生態環境保護責任的主體包括政府、企業、社會組織和公眾

按照2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，環境治理體系涉及黨政社企等多方主體共同參與治理，因此生態環境保護責任制度的主體應該是多方主體。黨政社企在生態環境保護中都負有責任，但是由于身份和地位不同及扮演的角色不同，責任大小也不同。其中，各主體在生態環境保護中的責任應該是政府占主導地位，主要負監管責任；企業是主體，對污染負防治責任；社會組織和公眾一方面負有環境保護責任，一方面又是生態環境保護參與監督主體。

1.1.2生態環境保護責任的內容

政府、企業、社會組織和公眾責任主體的生態環境保護責任均不同。企業、社會組織和公眾違反生態環境保護法律法規，要承擔法律責任。對政府而言，當政府相關負責人無法盡到其監管的責任時，也應承擔法律責任。

1.2生態環境保護責任制度的概念

“生態環境保護責任制度”一詞首次提出、首次明確規定其制度構成是在2019年10月31日黨的第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中，意味著生態環境保護責任制度在我國已確立?！稕Q定》雖然提出了嚴明的生態環境保護責任制度，以及如何嚴明的對策，但我國現行的法律法規及有關政策均沒有對什么是生態環境保護責任制度進行界定，因此很有必要對生態環境保護責任制度進行界定。

生態環境保護責任制度是指有關生態環境保護責任的一系列法律法規等的總和。生態環境保護責任制度是生態文明制度體系的構成之一，貫穿于生態文明建設的各個階段，為生態文明建設提供了重要保障。生態環境保護責任制度包括生態文明建設目標評價考核制度、企業主體責任和政府監管責任制度、生態環境統一執法隊伍建設制度、生態環境監測和評價制度、生態環境公益訴訟制度、生態補償制度、生態環境損害賠償制度、生態環境損害責任終身追究制。

2生態環境保護責任制度體系的構建思路

生態環境保護責任制度體系是所有生態環境保護責任制度構成的一個有機聯系的統一的整體，包括制度、體制、機制等內容。

生態環境保護責任制度體系構建，涵蓋事前預防、事中控制、事后追究3個階段[2]，如表1所示。事前預防階段，明晰責任是承擔責任的前提，要求明晰企業、政府、社會組織和公眾的責任。事中控制階段，各方要履行好責任，健全環保目標考核評價制度、完善生態補償財政轉移支付制度、組建統一的生態環境保護綜合行政執法隊伍、完善公眾參與機制。事后責任追究階段，落實生態環境損害責任終身追究制，健全經濟懲戒和賠償為中心的經濟追責制度，有效銜接、協同推進生態環境損害賠償制度、生態環境公益訴訟制度等。

3生態環境保護責任制度體系的構建路徑

《決定》在生態環境保護領域提出如何健全生態環境保護制度，如何嚴明生態環境責任制度，具有重要意義。從制度層面明確政府主導、企業主體、公民參與的責任，并對如何強化責任、落實責任提出了完善的相關制度。這一舉措，對當前污染企業及企業領導人責任的追究起到了顯著的效果。

3.1明確責任是前提

3.1.1強化領導干部政治責任

領導干部是生態環境保護的重大決策者和重大責任人。從管理體制上，實行行政首長負責制，堅決實行“黨政同責[3]、一崗雙責”?！端廴痉乐畏ā反_立了“河長制”，將水質質量不達標的水域納入規劃并公開，明確了河長的責任。因此，可借鑒河長制，將其推廣至其他領域，實行行政首長負責制，規范地方政府負責人的決策行為。另外，可成立生態環境保護委員會，統籌協調本地生態環境保護工作，研究生態環境保護重大問題，落實“黨政同責、一崗雙責”責任制，完善生態環境保護工作體系。

3.1.2明確政府監管責任

生態環境保護是政府牽頭、多單位分工配合、企業擔責、社會各界參與的共同結果，因此地方政府責任重大，各地應盡快制定生態環境保護責任清單。一方面，生態環境保護涉及眾多部門分工負責，各地制定或修訂責任清單，明確責任部門、監管職責、監管依據、監管事項，列出不履行監管職責的情形等，劃清各自權力和責任，規定各級政府的生態環境保護政治責任；宏觀經濟、資源管理和基礎建設等部門制定政策、編制規劃、實施項目，把生態環保納入行業管理，作為生產指導；立法部門制定生態環保法律法規；財政部門加大污染防治資金投入、采用政府投資基金吸收公眾資金參與環境治理；科技部門推動環?？萍汲晒D化、示范、應用。另一方面，建立跨部門合作機制合力攻堅，共同保衛藍天綠水，同時明確各級政府的財政支出責任，由中央主導全國性和跨區域的生態產品供給，明確中央對地方一般轉移支付的權力范圍，明確省以下一般轉移支付和地區間橫向轉移支付支出責任，制定不同層級政府的責任清單。

3.1.3明確企業主體責任

企業承擔生態環境保護的主體責任，應當在法律框架內對其環境責任明確規定，并遵守相關規定，承擔起理應擔負的生態環境保護責任。加強企業生態環境治理責任制度建設是企業自覺擔責的重要制度保障?！董h境保護法》領頭的法律法規雖然規定了企業環境保護的責任，但由于分散、不成體系，加上規定模糊給實踐帶來了問題，因此應健全生態環境治理企業責任體系，嚴把入口，完善實施排污許可管理制度。從源頭上，推進全部生產流程綠色化，落實生產者責任延伸制度；事中，加強排污能力建設；企業公開信息，接受社會監督；對重點排污企業進行重點監測與督查，杜絕監測數據造假，督促企業嚴格守法。

3.1.4明確社會組織和公眾責任

社會組織和公眾有生態環境環保責任，但主要是對政府、企業的行為起監督作用。社會組織在生態環保中起引導作用，大量的熱點案件是由社會組織提起公益訴訟的，可通過各種途徑宣傳教育，使社會組織和公眾明確自身的生態環境保護責任；同時，健全社會公眾參與生態環境保護和治理制度，激發社會公眾監督責任。另外，還可借鑒國外有益經驗，吸收本土創新做法，健全環境公益訴訟制度，以及完善公眾參與機制，運用各種媒介，通過信息公開、公眾評議的手段，引導社會公眾參與環境保護執法，強化監督作用。

3.2履行責任是關鍵

各方明確責任后，如何推動其有效履責盡責是生態環境保護責任制度體系的關鍵問題。

3.2.1完善制度機制" 推動政府履責盡責

3.2.1.1優化生態文明建設考核評價體系

首先，優化目標考核體系[4]，根據實際情況和需要制定具體的環境質量改善指標、一定時期規劃范圍內的減排目標及其他目標。其次，將生態環境目標完成情況作為一項內容納入考核，獎懲嚴明，逐步增加生態在綜合考核中的權重。再次，實行區別考核制度，對不同生態功能區采用不同的考核指標，對于重點生態功能區的績效評價著重要作用。最后，健全領導干部離任審計制度，給領導干部頭上戴上“綠色金箍”。

3.2.1.2完善補償機制

為保障生態產品的有效供給，建立跨區域生態環境保護長效機制，完善生態補償機制、完善生態環境財政轉移支付制度，并對重點生態功能區轉移支付傾斜。

3.2.1.3建立環境保護資金運行機制

環境是生態公共品，環境保護治理資金主要來源是財政撥款，需設立環境保護專項資金，合理支出，維持支出平衡；同時，政府應加強資金監管，對需要的地方分配資金，如為社會組織提供資金激發訴訟的積極性。

3.2.2倒逼企業履行責任

完善生態環境保護監測評價制度、機制建設。一方面，制定環境監測評價法律法規，完善環境監測方案，在條件成熟時制定一部法律。另一方面，構建高效的生態環境監測、統計和評價工作機制；構建統一的綜合執法工作隊伍，嚴格對環境監測的每個關鍵點開展質量監控，并統計真實的監測數據；建立生態環境質量監控預警制度，督促企業履行污染防治責任。

3.2.3激發社會組織和公眾參與監督

3.2.3.1完善參與機制

豐富公眾參與渠道，加強輿論監督。新聞媒體應通過各種平臺，如微博、微信、抖音等，對環境違法行為進行曝光。完善環境公益訴訟制度，擴大起訴主體的范圍。完善公益活動機制，大力發展環境保護公益組織，健全政府公眾溝通機制，如召開聽證會。

3.2.3.2完善政府信息公開機制建設

一方面，完善政府信息公開條例，增加環境信息為政府主動公開的范圍，除政府信息公報外，還增加微信、微博、手機APP等環境信息公開的方式。另一方面，完善舉報反饋機制，讓群眾可通過撥打環保舉報熱線“12369”進行舉報，同時對舉報的個人或組織予以獎勵，激發社會組織和公眾積極舉報的熱情，以及讓公眾通過舉報更好地對政府履責行為進行監督。

3.3追究責任是手段

2022年10月27日，中央全面深化改革委員會審議通過《關于推動職能部門做好生態環境保護工作的意見》，對如何推動有關職能部門履行好生態環境保護職責提出“堅持黨的領導、明確牽頭部門、強化履職盡責、實施專題報告、加強督查問責、監督保障等”意見。

3.3.1從嚴進行政治追責問責與法律責任追究

生態環境保護是黨和政府的政治責任、政治任務。黨政部門應對生態環境保護不力的責任人及主體，進行嚴格的政治追責，對在其位不謀其政及不作為、亂作為，特別是管轄區域內發生環境污染事故的，應對其生態考核一票否決，予以黨內處分、行政處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。由于領導干部主要在濫用職權、玩忽職守、貪污受賄等方面容易構成犯罪，因此構成這些方面犯罪的需嚴重追究其刑事責任。

3.3.2強化經濟問責與加強追責

3.3.2.1強化經濟問責健全環境保護責任法律法規和制度

通過修訂環境保護法和其他單行法，提升違法成本，做好特別法與一般法的銜接。同時，建立環境違法企業黑名單制度，增加違法成本。

3.3.2.2加強追責工作隊伍和工作機制建設

嚴格執法，組建一支生態環境保護綜合行政執法隊伍，創新執法方式將執法重點向基層傾斜，構建行政執法與公眾協同監督的追責問責網絡。公安部門依法履職，對生態環境違法犯罪行為予以打擊，對妨礙有關部門履職及違反治安管理的，應按照治安管理處罰法予以行政處罰；涉嫌犯罪的直接予以立案。法檢部門依法履職，法院對符合受理條件的生態環境類案件依法受理；檢察院對涉生態環境民事、行政訴訟予以監督。

結語

生態環境保護責任制度的構建，無論是明確責任、履行責任，還是追究責任，都需要從立法、制度、管理體制、工作機制等方面完善責任。立法上，需要完善生態環境保護法律法規；制度上，需要完善生態環境保護法律制度和環境治理制度；體制、機制上，需要建立科學、有效的管理體制和工作機制保障制度，并確保制度的有效運行。

參考文獻

[1]荊郭霞.生態環境保護責任制度研究[M].延吉：延邊大學出版社，2023.

[2]蔣金方，京方程.嚴明生態環境保護責任制度[N].光明日報，2020-06-04（6）.

[3]王碩.生態環境破壞黨政干部“同責”[N].人民政協報，2015-08-20（5）.

[4]郇慶治.論習近平生態文明思想的制度維度[J].行政論壇，2023，30（4）：5-14.

作者簡介

荊郭霞（1988—），女，漢族，山西運城人，講師，碩士，研究方向為環境保護法、品牌營銷。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-05-20