存量背景下城鎮低效空間土地再開發研究

摘要：我國經濟社會進入高質量發展階段，土地開發利用正逐步從“增量擴張”“外延粗放”向“存量挖潛”“內涵集約”轉變。本文以濟寧市任城區為研究區，界定了城鎮低效空間土地有關概念，分析了任城區城鎮低效空間土地現狀，總結了再開發實踐做法。在此基礎上，探討了城鎮低效空間土地再開發存在的問題，并提出了對策建議。該研究有利于任城區土地資源合理配置及社會經濟和諧發展，為其他地區城鎮低效空間土地再開發提供了經驗借鑒。

關鍵詞：存量；城鎮低效空間土地；再開發；濟寧市任城區

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.08.011

引文格式：李甲，高蕊，張園園，等.存量背景下城鎮低效空間土地再開發研究——以濟寧市任城區為例［J］.山東國土資源，2024，40（8）：66-72. LI Jia， GAO Rui， ZHANG Yuanyuan， et al. Study on the Redevelopment of Inefficient Urban Spatial Land under the Background of Stock——Taking Rencheng District in Ji'ning City as an Example［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（8）：66-72.

0 引言

土地作為重要的生產性資源，是經濟社會發展的重要支撐，是實現中國式現代化的重要保障。改革開放以來，我國城鎮化建設取得歷史性成就，土地利用結構和布局持續優化，土地利用綜合效益顯著提升，節約集約用地水平不斷提高［1-5］。但由于歷史或體制機制不完善的原因，我國城鎮土地利用中依然存在粗放低效、結構不合理等問題，新增建設用地“外延式”擴張和存量建設用地“低效式”利用同時存在［6-8］。隨著城鎮化的快速推進，建設用地不斷擴張，大量優質耕地被占用，過高的土地開發強度與生態環境承載力越來越不匹配。與此同時，城鎮內部存在大量低效空間土地，資源閑置浪費問題突出，土地再開發潛力巨大。

在新發展理念引領高質量發展的轉型實踐中，粗放低效的土地利用模式已與新發展階段不相適應。隨著“三區三線”的劃定、新增建設用地指標的減少、“增存掛鉤”機制的實施，我國城鎮發展已經進入存量提升階段，土地利用逐步從“外延式”擴張轉向“內涵式”挖潛［9］，存量也逐漸超過增量成為主要空間載體。在存量背景下盤活城鎮低效空間土地，一方面可以拓展城鎮發展空間、改善城市功能布局，另一方面還可以助推城市綠色轉型、增進公眾民生福祉。因此，在存量背景下開展城鎮低效空間土地再開發研究，具有重要的意義［10-13］。

1 城鎮低效空間土地

1.1 城鎮低效空間土地概念

城鎮低效空間土地是指第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，且權屬清晰、不存在爭議。山東省要求城鎮低效空間土地需在2009年底之前已經建設，且上蓋建筑物基地面積占再開發范圍總面積比例30%以上，不涉及批而未供和閑置土地等［14］。具體包括產業轉型升級類、城鎮更新改造類、用地效益提升類3種類型［15］。

1.2 城鎮低效空間土地再開發內涵界定

城鎮低效空間土地再開發是指根據國土空間規劃，以政府主導、企業獨立自主改造、第三方主體參與等多樣化的再開發模式，對城鎮存量建設用地中用途不合理、經濟效益低下的土地進行綜合整治、轉變土地利用模式或者重新開發的過程［16］。城鎮低效空間土地再開發有利于優化土地資源配置、加快產業結構升級、促進城鄉融合發展，對于突破存量建設用地粗放低效利用瓶頸、降低對新增建設用地指標的依賴、緩解城市土地供需矛盾意義重大。

2任城區城鎮低效空間土地現狀及再開發利用情況

2.1 研究區概況

濟寧市任城區位于山東省西南部，北靠汶上縣、兗州區，南連微山縣、魚臺縣，西接嘉祥縣、金鄉縣、濟寧經開區，東鄰濟寧高新區、濟寧太白湖新區，土地面積621.4 km2，下轄13個街道和2個鎮。任城區作為濟寧市中心城區、都市區融合發展核心區，是濟寧市的政治、經濟、文化中心，處于魯西南平原，地貌主要以平原為主，占98.4%。2023年，任城區常住人口107.75萬人，其中城鎮人口為87.88萬人，全年實現地區生產總值628億元，人均地區生產總值582 83元。

2.2 城鎮低效空間土地現狀

根據2022年國土變更調查數據，任城區建設用地面積187.58 km2，農用地面積417.98 km2，未利用地面積15.81 km2，國土開發強度30.1%。任城區城鎮人均建設用地面積98.45 m2，城鄉人均建設用地面積174.09 m2，地均產出3.35億元/km2，建設用地績效整體水平不高。從2010年至2020年，任城區城鎮建設用地面積從57.85 km2增長到81.38 km2，10年間增長了40.6%，城鎮建設用地規模急劇擴大。

經調查，任城區現有低效空間土地639.1835 hm2。按照土地現狀分類，工礦倉儲用地382.351 7 hm2，占比59.82%；公服用地6.394 9 hm2，占比1.00%；商服用地74.651 1 hm2，占比11.68%；住宅用地174.924 9 hm2，占比27.37%；其他用地0.860 9 hm2，占比0.13%，具體情況見表1。

老舊廠區和城中村是低效空間土地再開發的主要對象。按照再開發類型分類，產業升級轉型類34.873 4 hm2，占比5.46%；城市更新改造類217.183 9 hm2，占比33.98%；用地效益提升類387.126 2 hm2，占比60.57%。由于歷史原因，任城區大量限制類、淘汰類工業用地集中分布于城市建成區的黃金地段，存在嚴重的產業用地空間錯配問題。結合任城區國土空間規劃圖、地籍圖、征地供地數據庫和遙感影像圖等建立基礎數據庫，在此基礎上得出任城區城鎮低效空間土地主要集中分布在城區，如圖1所示。

2.3 任城區城鎮低效空間土地再開發實例

2.3.1 低效空間土地再開發原則

近年來，濟寧市任城區認真貫徹落實最嚴格的節約集約用地制度，按照“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率”的工作思路，統籌老城更新與新區建設，堅持“內疏、中整、外聚”空間布局優化策略，統籌推進城鎮低效空間土地再開發，在實踐中重點堅持了以下原則。

（1）嚴格標準原則

采用“大數據分析+現場調研探勘+專業判斷”的方式，開展土地價值評估。從合法合規性、集約利用效益、用地結構布局、環保安全生產等方面建立指標體系，組織開展認定并建立數據庫。

（2）規劃先行原則

委托有資質的規劃編制單位編制低效用地再開發專項規劃。依據再開發專項規劃統籌全局、突出重點，增存聯動、成片開發，合理確定年度項目安排和改造規模。堅持循序漸進原則，充分規劃“留白”“增綠”，為公共基礎設施預留空間［17］。

（3）分類施策原則

根據不同項目土地利用模式以及空間布局需求特點，建立靈活的土地整治機制，綜合運用綜合整治、改變功能、更新改造、拆除重建等多種改造模式，妥善保護歷史文物、工業遺存和特色風貌，提升改造水平和品位，滿足多元化的改造需求。

（4）政策激勵原則

創新規劃用地政策，探索規劃留白，支持M0產業用地，加大財政、稅收、金融方面的支持力度，引導各鎮街主動作為。對于符合國土空間規劃、不改變土地用途的工業企業增加容積率、建筑密度的，政府不再增收土地價款。

（5）源頭預防原則

對新的招商引資項目，綜合考量項目與產業發展匹配度、發展前景、投資強度、畝均稅收、建筑容積率等方面，在源頭上剔除不匹配、高排放、低效益項目，實行“標準地”供應，避免土地要素錯配。

2.3.2 低效空間土地再開發模式

任城區在實踐中積極探索“政府收儲改造、原土地使用權人改造、原農村集體經濟組織改造、市場主體改造”模式，取得了顯著成效。2020年以來，任城區累計處置城鎮低效空間土地75宗、316.48 hm2，有力促進了經濟新舊動能轉換和高質量發展，具體情況見表2、表3、表4。

（1）政府收儲改造模式

政府收儲改造是指政府通過補償的形式，從原土地使用權人處收回或者回購土地，依法辦理手續后向社會供地。如：太白路北齊鑫路東片區（原山推機械有限公司）項目。2019年底，市政府收回山推機械有限公司國有土地使用權17.87 hm2。2021年完成掛牌出讓，用途為商住用地，面積15.53 hm2。分為兩個地塊（A、B），A地塊主要為商服用地，占地面積7.53 hm2，保留4棟歷史廠房，計劃打造工業記憶博物館。B地塊主要為商品住宅，占地面積7.93 hm2。剩余2.33 hm2用于道路、綠化和教育用地。該模式有助于完善城市配套功能，提升城市形象。但是，在當前政府債務壓力巨大、房地產市場低迷的背景下，政府收儲改造模式舉步維艱。

（2）原土地使用權人改造模式

原土地使用權人改造是指原土地使用權人通過自主、轉讓、入股、聯營等方式改造開發土地，但應由政府收回的土地除外。如：任城區麷街項目。麷街項目原為濟寧市第一糧庫，土地使用權人為濟寧市第一糧庫有限公司，占地面積約15.87 hm2，長期處于閑置狀態。2020年12月，濟寧市第一糧庫有限公司將該宗地租賃給山東眾鑫市場管理運營有限公司，由該公司負責項目投資開發，對原有房屋更新改造，建設濟寧市唯一集購物、休閑、娛樂、餐飲等業態于一體的情景式購物公園。土地使用權人享受繼續按原用途和土地權利類型使用土地為期5年的過渡期政策。該模式有機融入城市更新，有效彌補城市基礎設施的短板。但受稅收、產權、拆遷補償等激勵性政策支持不足的影響，原土地使用權人存在主動改造動力不足的現象。

（3）原農村集體經濟組織改造模式

原農村集體經濟組織改造是指在尊重群眾意愿，符合國土空間規劃和用途管制的前提下，允許原集體經濟組織自行再開發。如：任城區李營街道苗營社區棚戶區改造項目。2021年，任城區為提升街道社區居民生產生活水平，對苗營社區實施棚戶區改造，項目占地面積7.34 hm2。在實施拆遷改造過程中，區政府與社區達成一致，按有關政策依據原社區土地使用情況，安排一定比例的商業房進行回購，用于支持原集體經濟組織發展。該模式在一定程度上增加了社區集體經濟組織收入，但是群眾拆遷補償期望高、拆遷難度大是制約原農村集體經濟組織改造的最大瓶頸。

（4）市場主體改造模式

市場主體改造是指在符合國土空間規劃的前提下，通過公開招標的方式引入有實力的市場主體收購相應地塊，實行土地成片開發。如：運河新城核心區一體化綜合開發項目。2021年10月，任城區對運河新城核心區項目實行一體化開發，項目規劃實施面積12.88 km2，總投資額134.56億元，項目由中交投資有限公司中標。項目統籌土地資源利用潛力、基礎設施和公共服務設施配套需求、企業落地和產業發展等因素，實現土地整治和基礎設施、公共服務設施相互銜接、互為支撐，打造高質量產城融合樣板。目前，該項目正在實施五里營河北村安置區地塊，項目用地面積15.80 hm2。在這種模式中，由于市場主體再開發投入資金大、回報周期長等，市場主體參與改造的積極性不高。

3城鎮低效空間土地再開發存在的問題

3.1 遺留問題難處理

復雜的土地產權關系是造成土地利用低效的重要原因之一［18］。城鎮低效空間土地以老舊廠區、城中村為主，涉及用地主體較多、權屬錯綜復雜，導致再開發處置難度加大。另外，由于部分地塊存在歷史遺留問題，一些空置破敗的舊廠房合法用地手續不全、違章建筑普遍。部分地塊因經濟糾紛等問題被司法查封凍結，造成處置困難。特別是一些企業涉及資產處置、債務清償、職工安置等諸多矛盾問題，需要既依法依規又實事求是地加以解決。

3.2 收益分配難均衡

土地增值的主要原因，一方面來自于政府對基礎設施的投入、公共設施的完善、土地使用條件的優化，另一方面來自于用地主體為落實相關規劃及其功能而作出的貢獻。原土地使用權人主張以規劃新用途或土地開發后的狀態來核算現有土地價值，對拆遷補償期望要求高。市場開發主體則希望獨享土地增值收益，政府也想獲得部分土地增值收益。各參與主體利益平衡難度大，利益協調機制尚未建立。

3.3 激勵機制不完善

城鎮低效空間土地再開發項目邊界、土地用途、容積率等規劃建設條件往往與詳規等有不一致之處。若完全按詳規去實施，會造成土地浪費或收益降低等問題。在當前嚴格的耕地、生態空間用途管制制度下，永久基本農田、耕地或生態用地調整空間不大，客觀上限制了連片改造的實施，難以有效破解土地利用碎片化問題［19］。在土地整合歸并的過程中，原土地使用權人以及土地再開發市場主體的稅費負擔重，增加了土地再開發的成本［20］。

3.4 再開發模式單一

目前，城鎮低效空間土地再開發以政府收儲改造模式為主，改造模式較為單一［21］。由于在土地取得、用途認定、稅費繳納等方面缺少鼓勵性支持政策，各類市場主體參與城鎮低效空間土地再開發的比例較小?！肮じ墓ぁ表椖坎疬w補償、配套建設再開發成本遠遠高于新增工業用地價格，“工改工”動力不足。由于歷史原因，工業低效用地存在底數不清、土地權能受限、違法用地等問題，“工改工”難題尚未破題。同時，再開發中還存在土地剩余年限長、解除合約難、收益回報周期長等問題［22］。

3.5 工作積極性不高

由于投資風險、利益預期等，城鎮低效空間土地再開發對社會資本吸引力不足［23］。特別是受當前經濟下行壓力影響，作為再開發主力的房地產企業參與積極性明顯減弱，實體產業主體再開發信心不足，市場觀望心態明顯。同時，政府主導城鎮低效空間土地改造開發將會增加地方財政壓力和債務風險，地方政府再開發動力不足。受利益預期不足影響，原土地使用權人自行改造缺乏積極性。

4 對策建議

4.1 依法界定土地產權

依法界定土地產權、厘清產權主體是盤活城鎮低效空間土地的重要前提。對存在產權限制條件的城鎮低效空間土地，妥善解決歷史遺留問題，重新賦予開發權能。按照土地產權現狀，結合最新國土空間規劃重新核算建筑密度、容積率等指標，科學規劃土地用途，合理確定土地再開發強度。統籌考慮歷史文化保護與利用、公共衛生安全、土壤污染治理修復、地下空間開發利用等因素，構建城鎮低效空間土地再開發專項規劃體系，統籌安排“新增”和“存量”兩類建設用地。

4.2 完善健全激勵機制

城鎮低效空間土地再開發主要體現在剩余出讓期土地使用權的轉移、既定規劃建設條件的調整重構和土地資產價值變動重定。在優先落實公共利益的基礎上，創新多元主體土地增值利益分享機制，平衡改造主體和權利人的收益分配預期。構建明晰的存量低效空間土地有償退出機制，建立簡單快捷的土地流轉程序。同時，面向區域內部空間格局優化需求，允許調整永久基本農田，構建科學合理、集聚高效的耕地保護新空間。

4.3 優化土地開發模式

強化土地一二級市場聯動，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。充分調動市場主體的積極性，引入社會資本，鼓勵多元化投資，加快探索集體和國有土地混合改造、土地置換后連片改造、生態重塑等模式。鼓勵平臺公司積極引入優質社會資本，實施低效土地聯合開發，實現專業賦能、風險共擔、利潤共享。加大低效工業用地再開發與工業用地保障相適應，支持產業用地用途合理轉化。鼓勵工業用地提質增容，推進“工改工”，支持發展綠色低碳產業。推進城中村改造與城鄉融合發展相適應，完善公共基礎設施，提升公共服務能力，增加現代化城市居住空間，促進“城中村”向“城”融合。

4.4 強化財政金融支持

在城鎮低效空間土地再開發中，政府應多渠道籌措資金，努力平衡再開發收益成本。加大對市場主體、原土地使用權人盤活存量土地提供財政支持或激勵，利用預算內資金及各類獎補資金設立專項開發基金。引導和鼓勵其利用信貸、保險、債券、資產證券化等金融工具，拓展融資渠道，降低融資成本。實行差別化稅收，積極探索原土地使用權人優先盤活土地、各方共享土地增值收益的實現途徑。

4.5 降低開發利用成本

只有降低開發利用成本，才能確保項目順利實施。通過發展權益的區域統籌，從空間、設施、產業、利益等多個方面綜合考慮，尋找最佳實施路徑［24］。不斷創新復建安置補償方式，針對復建安置權益部分采取棄產、置換物業或復建公寓等多種補償方式。探索帶方案、組合等方式協議出讓低效用地，支持“住宅+產業”用途兼容和復合利用，加大地上地下空間開發建設力度。構建居民、社區、產權主體、利益相關方、政府、專家等多元主體參與機制，平衡各方利益，加快再開發進度。

5 結語

本文以濟寧市任城區為例，通過查閱文獻、收集資料、走訪調研，研究存量背景下城鎮低效空間土地再開發情況。結合濟寧市任城區城鎮低效空間土地再開發實例，歸納總結城鎮低效空間土地再開發的原則和模式，梳理分析遺留問題難處理、收益分配難均衡、激勵機制不完善、再開發模式單一、工作積極性不高等問題。在對問題分析研究的基礎上，從依法界定土地產權、完善健全激勵機制、優化土地開發模式、強化財政金融支持、降低開發利用成本等角度提出對策建議，希望進一步提升城鎮低效空間土地再開發水平，助推城鎮土地高效率利用和經濟社會高質量發展。

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Study on the Redevelopment of Inefficient Urban Spatial Land under the Background of Stock——Taking Rencheng District in Ji'ning City as an Example

LI Jia， GAO Rui， ZHANG Yuanyuan， LI Liangshan， GUO Tian

Abstract：The economy and society have entered a stage of high-quality development in China. Land development and utilization are gradually shifting from \"incremental expansion\" and \"extensive extension\" to \"stock tapping\" and \"intensive connotation\". In this paper， taking Rencheng district in Ji'ning city as the research area， the relevant concepts of urban inefficient spatial land have been defined， present condition of urban inefficient spatial land in Rencheng district have been analyzed， and practical practices of redevelopment have been summarized. On this basis， the problems of inefficient spatial land redevelopment in urban areas have been discussed， and relative countermeasures and suggestions have been put forward.

Key words： Stock; urban inefficient spatial land; redevelopment; Rencheng district in Ji'ning city

收稿日期：2024-05-28；修訂日期：2024-07-09；編輯：王敏

基金項目：濟寧市任城區2024年度社會科學規劃研究項目，存量背景下任城區城鎮低效空間土地再開發研究，項目編號：24RSGX09

作者簡介：李甲（1984—），男，山東汶上人，高級工程師，主要從事國土空間綜合整治等研究工作；E-mail：369078228@qq.com