淺析當(dāng)前地方債務(wù)形勢(shì)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解

【摘要】自2009年中央允許地方政府發(fā)行債券、明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺(tái)通過市場機(jī)制籌措后，舉債成為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要融資渠道，為地方帶來政策紅利的同時(shí)，也給地方政府運(yùn)行帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前，全球經(jīng)濟(jì)處于下行周期，地方財(cái)政收支平衡壓力加大，政府償債能力減弱，伴隨著前期發(fā)行的中長期債券、隱性債務(wù)依次到期，地方政府債務(wù)償債壓力逐年遞增，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)儼然成為當(dāng)前地方政府的必修課。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)；償還債務(wù)；化解風(fēng)險(xiǎn)

一、當(dāng)前地方債務(wù)形勢(shì)

1.地方債務(wù)占比居高

土地財(cái)政時(shí)期，由于地方土地收入的支持，我國政府法定債務(wù)由國債為主慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絺鶠橹?，地方以自身?cái)力償還地方債務(wù)的方式尚可持續(xù)。舉債主要主體的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致中央政府杠桿率偏低，地方政府杠桿率偏高，中央尚未釋放融資能力和杠桿效應(yīng)，地方政府卻需擔(dān)負(fù)起沉重的償債壓力。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年底，中央國債余額30.03萬億元，地方政府債務(wù)余額40.74萬億元，中央國債占全國法定債務(wù)比重為42.4%，政府債務(wù)結(jié)構(gòu)仍以地方政府債務(wù)為主；中央政府顯性杠杠率為23.6%，地方政府顯性杠杠率為32.3%，中央政府杠桿率低于世界主要經(jīng)濟(jì)體，還本付息壓力也顯著低于地方政府。

2.債務(wù)規(guī)模不斷攀升

近年來，受全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行、房地產(chǎn)市場低迷影響，土地財(cái)政時(shí)代結(jié)束，地方財(cái)政運(yùn)行壓力持續(xù)加大，急需資金來補(bǔ)充地方發(fā)展的資金需求。擴(kuò)大債務(wù)作為積極的財(cái)政政策之一，適度發(fā)行地方債券有助于彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，部分地區(qū)以借債投資項(xiàng)目拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，持續(xù)加杠桿，謀求地方發(fā)展新動(dòng)能。隨著地方財(cái)政投入對(duì)債務(wù)收入需求逐步升高，地方債務(wù)依存度攀升，地方債務(wù)規(guī)模也達(dá)到頂峰。2023年底，地方政府債務(wù)余額為40.74萬億元，首次突破40萬億元；作為地方隱性債務(wù)的主要組成部分，城投有息債務(wù)余額為67.6萬億元（數(shù)據(jù)來源：Wind，華安證券研究所），地方債務(wù)規(guī)?？傤~已超過108.34萬億元。

3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大

從政府負(fù)債率來看，2023年全國政府法定負(fù)債率為56.1%，尚低于國際通行的警戒線（60%），債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但部分區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，天津、吉林、貴州、青海等4個(gè)省市負(fù)債率均已超過警戒線；從政府債務(wù)率來看，2023年全國政府法定債務(wù)率達(dá)到240.5%，遠(yuǎn)超國際上通行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線（150%），且地方償付壓力進(jìn)一步加大，除北京、上海、江蘇、浙江等4個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的省市債務(wù)率低于警戒線外，其他27個(gè)省市自治區(qū)均超風(fēng)險(xiǎn)警戒線，吉林、黑龍江和青海等3個(gè)省債務(wù)率甚至超過500%；從政府償債率來看，2023年全國政府法定債務(wù)（不含國債）償債率為16.6%，在已公開償債情況的內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、河南、廣東、廣西、海南、重慶、甘肅、青海、寧夏、新疆等13個(gè)省市自治區(qū)中，僅有江蘇和廣東2個(gè)省的法定債務(wù)償債率低于國際通行的警戒線（25%）。在不考慮隱性債務(wù)的情況下，地方債務(wù)增速遠(yuǎn)已遠(yuǎn)高于GDP增速和財(cái)政收入增速，地方財(cái)力明顯不足，地方償債壓力持續(xù)加大。

4.專項(xiàng)債券收益甚微

專項(xiàng)債券作為地方穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要政策工具，與一般債券最本質(zhì)的區(qū)別就是投向項(xiàng)目產(chǎn)生的收益要與融資自求平衡。近年來考慮到專項(xiàng)債券的逆周期調(diào)節(jié)作用，其發(fā)行量占比持續(xù)加大。然而，專項(xiàng)債券實(shí)施以來，部分地區(qū)為爭取債券資金，存在抬高收益率包裝項(xiàng)目的行為，且由于債券本身投向領(lǐng)域多形成公益性、基礎(chǔ)配套性資產(chǎn)，有著收益低、變現(xiàn)慢的特點(diǎn)，短時(shí)間回本困難，難以及時(shí)用收益償還債務(wù)，導(dǎo)致專項(xiàng)債券的還款來源無法保障。2023年6月，審計(jì)署公布20個(gè)地區(qū)通過虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本等將項(xiàng)目進(jìn)行包裝，借此發(fā)行專項(xiàng)債券198.21億元。

二、近年地方債務(wù)化解探索

2023年下半年開始，中央一攬子化債方案及配套措施的相繼出臺(tái)，按照“省負(fù)總責(zé)，市縣盡全力化債”的原則，各地因地制宜安排部署化債工作，化解存量、遏制增量，經(jīng)過多方協(xié)同發(fā)力，采用財(cái)政資金償還、債務(wù)置換等傳統(tǒng)化債方式，探索引入市場主體、設(shè)立債務(wù)保障基金等創(chuàng)新方式，部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到緩釋。

1.財(cái)政資金償還

安排地方財(cái)政資金償還是以前土地財(cái)政時(shí)期采用的主流償債方式，地方債務(wù)還本付息的來源主要源于土地出讓收入，然而目前面對(duì)房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，土地收入持續(xù)下滑，賴以償債的來源陡然缺失，大部分地區(qū)難以延續(xù)使用此種償債方式。目前主要是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的東部沿海地區(qū)繼續(xù)沿用財(cái)政資金消化到期債務(wù)，通過自身開源節(jié)流的方式預(yù)留資金償還，逐漸降低自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方債務(wù)置換

債務(wù)置換作為地方最常用的償債方式，主要是將存量隱性債務(wù)置換成銀行貸款、地方債券等顯性債務(wù)，這種方式能緩解債務(wù)結(jié)構(gòu)性壓力，降低融資成本，同時(shí)具有以時(shí)間換空間的特點(diǎn)。目前，由于其能大量緩解地方償債壓力，避免短期內(nèi)出現(xiàn)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，仍是大部分地區(qū)經(jīng)常使用的償債方式。2023年12月，重慶市協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)用銀行貸款置換地方融資平臺(tái)公司隱性隱性債務(wù)，完成本市首筆5000萬元“銀團(tuán)貸款”置換非標(biāo)融資。2023年，29個(gè)省市重啟發(fā)行特殊再融資債券，發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.39萬億元，主要用于地方償還非標(biāo)產(chǎn)品、城投債等隱性債務(wù)。

3.利用資產(chǎn)資源

面對(duì)地方財(cái)力支撐不足、后期再融資債券發(fā)行空間有限的情況下，部分地區(qū)充分挖掘現(xiàn)有國有資產(chǎn)和資源，利用優(yōu)質(zhì)國企資源、獨(dú)特的旅游資源，將國企部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓，以彌補(bǔ)地方財(cái)力，提升地方償債能力，緩解地方財(cái)政壓力。如貴州茅臺(tái)集團(tuán)、安徽古井貢酒、四川瀘州老窖等均將企業(yè)部分股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)至地方財(cái)政，為地方政府做大“股權(quán)財(cái)政”提供樣本；四川樂山將樂山大佛30年的部分經(jīng)營權(quán)以17億元打包出讓，為地方盤活資源提供新思路。

4.設(shè)立化債基金

近年來，地方顯性債務(wù)和隱性債務(wù)都到達(dá)償債高峰期，各地面臨的償債壓力均較大，啟動(dòng)設(shè)立債務(wù)化解基金便成為地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件的重要手段。作為應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金，債務(wù)化解基金主要由地方財(cái)政與本地國有企業(yè)共同出資，相對(duì)于地方債務(wù)規(guī)模而言，資金規(guī)模較小，僅在解決臨時(shí)流動(dòng)性問題時(shí)使用。如黑龍江、重慶市、貴州等地區(qū)設(shè)立了化債資金池，河北、河南等地區(qū)設(shè)立了信用保障基金，內(nèi)蒙古等地區(qū)設(shè)立了債務(wù)平滑基金。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

1.國債置換地方債務(wù)

相對(duì)于地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，后期發(fā)債空間縮窄，當(dāng)前中央杠杠率偏低，舉債空間遠(yuǎn)大于地方。面對(duì)土地財(cái)政時(shí)代落幕，法定債務(wù)主要發(fā)行主體需由地方回歸到中央，增加中央發(fā)行國債規(guī)模，適時(shí)以國債置換地方政府債務(wù)，同時(shí)將國債資金向財(cái)力偏弱地區(qū)傾斜，緩解地方償債壓力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。通過中央適度加杠杠，彌補(bǔ)告別土地財(cái)政時(shí)代后地方財(cái)力缺口，由國債替代一部分專項(xiàng)債券，既可減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，利于地方專注提升公共服務(wù)能力，又可避免地方盲目舉債，降低地方對(duì)舉債的依賴度，更可控制債券資金精準(zhǔn)地流向國家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域，切實(shí)發(fā)揮政府投資帶動(dòng)放大效應(yīng)，提高債券資金的使用效益。

2.控制財(cái)政支出規(guī)模

減少財(cái)政支出作為降低財(cái)政收支平衡壓力、釋放財(cái)力償還債務(wù)的途徑之一，需從短期和中長期兩個(gè)維度來推進(jìn)。從短期來看，一方面通過削減冗余的財(cái)政供養(yǎng)人員，減少剛性的人員經(jīng)費(fèi)支出，另一方面，通過削減非必要項(xiàng)目支出，控制項(xiàng)目投資規(guī)模，減輕財(cái)政運(yùn)行壓力，助力地方政府輕裝上陣，為償還債務(wù)留出空間。從中長期來看，地方面臨土地收入斷崖式下跌和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)張的雙重險(xiǎn)境，急需重新劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，適度下放財(cái)權(quán)和收回需統(tǒng)籌的事權(quán)，涵養(yǎng)地方財(cái)力，減輕地方支出責(zé)任，避免地方政府“小馬拉大車”現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)地方干事創(chuàng)業(yè)信心，逐漸緩解地方債務(wù)危機(jī)。

3.盤活現(xiàn)有資產(chǎn)資源

在土地收入大幅下滑的情況下，地方綜合財(cái)力急劇縮水，地方政府急需尋找新的收入來源來支撐地方發(fā)展，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)資源便成為化解地方債務(wù)的重要方式。面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，前期地方政府大力扶持本地國有企業(yè)，助力其發(fā)展壯大，現(xiàn)需倒逼國有企業(yè)改革反哺財(cái)政，促進(jìn)國有資產(chǎn)與財(cái)政的良性循環(huán)。作為各地重點(diǎn)國企的地方城投公司，更需加快完成市場化轉(zhuǎn)型，將企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)由傳統(tǒng)的資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)收益率和凈資產(chǎn)收益率提升，加強(qiáng)企業(yè)造血能力，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，為后期利用收益償債打下基礎(chǔ)。擁有豐富能源資源、礦產(chǎn)資源等資源的省市，可通過加大存量資源盤活成為財(cái)政收入的新支點(diǎn)，打通國有資產(chǎn)回流財(cái)政的通道，提升地方債務(wù)償還能力。

4.完善債務(wù)責(zé)任制度

落實(shí)舉債問責(zé)機(jī)制，建立債務(wù)決策終身責(zé)任制和債務(wù)問題倒查制，從源頭上規(guī)范政府舉債投資行為，遏制新增隱性債務(wù)，嚴(yán)控法定債務(wù)增量，避免出現(xiàn)不顧地方財(cái)力盲目舉債的行為、只顧眼前政績而不顧地方長遠(yuǎn)發(fā)展的做法，防止地方債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)張。強(qiáng)化地方債發(fā)行前投向項(xiàng)目可行性論證，健全專項(xiàng)債券發(fā)行前事前績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提前算好“收益賬”，實(shí)時(shí)跟蹤債券投向項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，避免出現(xiàn)債券資金閑置，全生命周期考核項(xiàng)目收益，提高債券資金使用效益。同時(shí)，將化債工作列入地方政績考核，債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)適當(dāng)提高權(quán)重，避免“新官不理舊賬”行為，督促地方制定債務(wù)規(guī)模壓減計(jì)劃，動(dòng)態(tài)監(jiān)控隱性債務(wù)化解，引導(dǎo)地方規(guī)范化解債務(wù)。

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（作者單位：仙桃市國庫收付中心）