基于內部控制視角事業(yè)單位全面預算績效管理研究

自2018年全面預算績效管理實施以來，預算、績效的概念逐漸深入人心，事業(yè)單位紛紛出臺預算管理制度并進行探索實踐，預算和績效評價的質量和效率均有所提升，但同時也顯現出績效指標體系不完善、績效目標約束性不強、信息一體化有待提升等問題。在內部控制的視角下，以項目管理為基點，從單位層面和業(yè)務層面，探索事業(yè)單位全面預算績效管理的改善方法有著重要意義。

一、全面預算績效管理的提出和內涵

全面預算績效管理是國家推動財稅體制改革及實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九大報告中提到，要全面實施績效管理；2018年發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》也對全面實施預算績效管理進行了詳細說明；2021年出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出了總體制度安排和全方位、全流程、全覆蓋的管理體系。隨后，預算管理一體化系統(tǒng)的全面推行，為建設科學高效的預算績效管理制度打下了堅實的基礎，有效推動了預算制度的改革。

全面預算績效管理以項目為基本單元，在預算編制環(huán)節(jié)，所有預算支出均被納入預算項目庫，并進行全生命周期管理；在預算執(zhí)行階段，使用預算管理一體化系統(tǒng)進行支付和監(jiān)督，隨時掌握項目資金流向和使用進度；在績效評價環(huán)節(jié)，按照“誰申請、誰管理、誰負責”的原則，圍繞績效指標進行評價和監(jiān)督。與過去的績效管理相比，全面預算績效管理更注重以績效為導向，重點在于績效目標管理，并以成本效益分析作為切入點，構建長效機制。

事業(yè)單位內部控制是指通過建立制度，設定措施和執(zhí)行程序來預防和控制風險，實現預定目標的一系列活動。作為全面預算績效管理實施的保障，有了內部控制的約束，預算管理才能有效運行并發(fā)揮作用，因此，內部控制的視角，為優(yōu)化事業(yè)單位全面預算績效管理提供了思路和想法。

二、全面預算績效管理實施現狀

近年來，各單位積極響應預算績效管理改革，相繼出臺全面預算績效管理辦法，為單位的預算績效管理工作構建了基本框架。本文選取了幾個不同領域、不同規(guī)模的事業(yè)單位，對其公布的預算績效管理辦法進行歸納。參見表1，以內部控制視角，從單位層面和業(yè)務層面進行對比分析。分析表明，在內部控制單位層面，預算績效管理機構設置以黨委領導為主，成立預算委員會或財經工作小組，小組由分管財務領導或財務處負責人領導，財務部門負責牽頭實施，基本建立了科學、完整的組織架構。在績效評價方面，有的單位缺少預算執(zhí)行過程監(jiān)督，績效評價多以自評方式為主，有些單位會進行抽評或二次評價，還有的單位提到會引進第三方參評，但目前尚未形成廣泛應用。在信息系統(tǒng)方面，有的單位雖然沒有提及信息化相關信息，有的單位雖然建立了科研、財務、資產管理等模塊，但未能實現信息的互聯共通，總體來看流程銜接不順暢，存在較大優(yōu)化空間。在內部控制業(yè)務層面的管理流程方面，按照財政部門要求采用“二上二下”的預算編制模式，以項目為基點，嚴格執(zhí)行項目庫管理，對項目執(zhí)行全周期進行監(jiān)控。在指標建設方面，通常由科研、項目部門負責，指標設置缺乏科學的指導和合理的評估，這是現階段預算績效管理的難點。

三、全面預算績效管理存在的困境

經過分析發(fā)現，從內部控制角度，目前事業(yè)單位對全面預算績效管理的認知不夠全面，風險評估機制不夠健全，信息系統(tǒng)應用不夠廣泛，具體表現在以下方面：

（一）績效評價指標不完善

現階段，預算項目書通常是由項目負責人編寫，在編制預算時并沒有跨部門溝通與交流，且各部門的預算編制經驗和編制能力不同，可能存在指標設置不合理、考核周期不科學等情況，為后續(xù)績效考核與評價帶來困難。同時，預算績效目標缺乏系統(tǒng)性，且績效指標的建立存在困難。多數單位的績效指標建設還處在初期，績效指標參考相關政策的三級分類進行設置，共性化程度較高，指標設置過于簡單、粗泛，沒能系統(tǒng)地根據單位自身情況設置契合的指標體系。另外，預算評價具有較強的主觀性，評價結論可能存在較大差異。事業(yè)單位的預算績效評價基本以自評形式開展，少數單位會進行抽查或二次檢查。

（二）信息的融合有待提升

各部門間的信息融合程度不夠，對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價等環(huán)節(jié)都有不利影響，例如，僅由項目負責人或財務人員制定的績效目標可能缺乏大局思考和戰(zhàn)略眼光，未能充分考慮單位的遠期發(fā)展規(guī)劃，績效評價發(fā)揮作用受限。此外，預算執(zhí)行階段可能會出現突擊花錢或者資金閑置等現象，財務部門無法對預算執(zhí)行實現有效監(jiān)督。

（三）信息系統(tǒng)應用程度不高

目前，多數單位的信息系統(tǒng)應用程度不高。一方面，信息系統(tǒng)未能及時地進行升級優(yōu)化，建設存在滯后性；另一方面，即使上線了預決算、資產管理、政府采購等模塊，在進行績效管理工作時，也需要手動錄入數據，難以做到自動導入與互聯互通。2023年上線的預算管理一體化系統(tǒng)為全面預算績效管理帶來了高效率、高質量的發(fā)展機遇，它將預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)融為一體，可以實時提供數據可視化分析。與資產管理系統(tǒng)聯通，將政府采購系統(tǒng)前置，及時掌握資金流向和使用情況，加大了資金管理力度，提高了預算管理效率和質量。

四、全面預算績效管理改善建議

（一）與內部控制相匹配

內部控制從單位層面和業(yè)務層面的組織設計、制度保障、流程梳理可以有效地防范風險，保障全面預算績效管理的目標實現。全面預算績效管理需與內部控制相匹配，一是強化預算組織設置，建議壓實領導責任，由黨委部門總管預算工作，把握總體預算規(guī)模，建立常態(tài)化工作機制，完善預算績效管理辦法細則。二是梳理業(yè)務流程，明確預算管理各個流程的關鍵點，通過外聘、輪崗和內部培訓等形式，對關鍵崗位人員進行重點學習和培訓。三是通過信息技術，對預算管理的全周期進行監(jiān)控，改變增量預算觀念，建立零基預算新模式。四是將績效考核與評價融入單位干部人事管理與戰(zhàn)略目標規(guī)劃，促進績效考核的有效性，形成“預算要績效，績效可評價，評價促預算”的新型管理模式。

（二）完善預算績效管理評價指標體系

根據事業(yè)單位支出預算情況，全面預算績效管理應以項目支出為重點，建立科學、完善的預算績效指標體系。首先，以預算項目為基點，通過使命定位和戰(zhàn)略規(guī)劃來設定績效目標，明確期待的產出和效果，以實現準確定位、明確目標和合理可行的績效目標。其次，目標明確，能夠評估和測量。財務人員與項目負責人應加強溝通，逐條逐項細化產出數量、質量、時效、效益以及滿意度等各項指標。同時確定主要績效指標的性質、目標值與完成的時限等要求，并按照重要程度對指標進行排序，確保關鍵、核心指標不遺漏，力求指標體系科學合理、科學完善。

（三）與業(yè)務系統(tǒng)相融合

推進部門間預算信息互聯互通，促進業(yè)務與財務信息融合是加強全面預算績效管理的主要方法之一。事業(yè)單位應加強各部門間的協作，打通信息傳遞與溝通的壁壘。在預算編制階段，應加強財務、科研、資產管理、審計等部門和項目負責人之間的溝通交流，研究確定項目績效目標；在預算執(zhí)行階段，財務人員應實時掌握項目資金執(zhí)行進度，做好流動資金、結轉結余資金管理。在預算評價環(huán)節(jié)，財務部門以項目執(zhí)行情況為抓手，豐富績效評價的途徑和內容。通過綜合財務信息和非財務信息，能有效緩解財務部門在預算績效管理中的信息傳遞、溝通交流、監(jiān)督評價等方面的“孤島效應”。

（作者單位：中國教育報刊社）